Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z 3 grudnia 2007 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. przez J. R. jest decyzja Dyrektora... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z... października 2007 r. nr... utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa... z... lutego 2007 r. nr... wydaną w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości.
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:
W dniu 16 maja 2006 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek J. R. (nadany w dniu 11 maja 2006 r.) o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Wniosek obejmował.. działek oznaczonych.... o łącznej powierzchni... ha, położonych w gminach..,... i... W oświadczeniu o sposobie wykorzystywania działek rolnych (pkt VIII wniosku) jako roślinę uprawną na działkach... wskazano mieszanki traw, natomiast na działce "..." – łąkę.
W dniu... sierpnia 2006 r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości odnośnie... działek w zakresie deklarowanej powierzchni, dopełnienia obowiązku prowadzenia działalności rolniczej oraz utrzymywania działek w dobrej kulturze rolnej.
Uwzględniając wyniki ww. kontroli oraz kontroli administracyjnej przeprowadzonej w dniu... lutego 2007 r., decyzją z... lutego 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał wnioskodawcy płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2006 w pomniejszonej wysokości, tj. w łącznej kwocie... zł po potrąceniu kwoty... zł jako sankcji za nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych. Z sentencji tej decyzji wynika, iż na ww. kwotę płatności składa się tylko Jednolita Płatność Obszarowa (JPO) w wysokości... zł, albowiem z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) na skutek zastosowania sankcji organ odmówił stronie przyznania płatności.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zastosowanie ww. sankcji było konsekwencją przedeklarowania powierzchni na działkach rolnych oznaczonych symbolami "... (powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli –... ha) oraz na działce "Ł" (powierzchnia stwierdzona –... ha). Nadto wskazał, iż na działkach rolnych o symbolach... nie była prowadzona działalność rolnicza. Kontrola ujawniła również, że działka... (na której stwierdzono ugór) nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, tj. nie spełniono wymogu przynajmniej jednego koszenia do... lipca 2006 r., natomiast działka... nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień... czerwca 2003 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. R. wniósł o jej weryfikację podnosząc, iż kontrolę działek rolnych przeprowadzono bez jego obecności, a stwierdzone nieprawidłowości nie odpowiadają stanowi faktycznemu. Zaznaczył nadto, iż jest..., od... lat systematycznie poprawia jakość łąk wykorzystywanych do produkcji siana. Większość działek została obsiana mieszanką traw łąkowych i jest co najmniej dwukrotnie w ciągu roku koszona.
W piśmie procesowym z 14 maja 2007 r., ustosunkowując się do wyników kontroli z... sierpnia 2006 r., wnioskodawca podniósł ponownie, iż nie został zawiadomiony o jej terminie. Zauważył, iż nieprawidłowości dotyczące zakwestionowanych działek mogą wynikać z błędnego określenia działek w terenie. Dotyczy to w szczególności działki "...", której powierzchnię określono na podstawie błędnej analizy zdjęć lotniczych. Wskazał nadto, iż działki od... lat są uprawiane, większość z nich została rekultywowana, zaorana, nawieziona i obsiana mieszanką szlachetnych traw łąkowych kupowanych w centrali nasiennej. Działki te są koszone przynajmniej dwa razy w roku z wyjątkiem działki "...", na której nie wykonano koszenia.
Decyzją z... października 2007 r. Dyrektor... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym beneficjenta w oparciu o art. 27 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) ustalono, że łączna powierzchnia nieruchomości rolnych zgłoszonych we wniosku została zawyżona, bowiem powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli wynosi odpowiednio... ha dla JPO i... ha dla UPO. Zaznaczył przy tym, iż zgodnie z art. 25 wskazanego rozporządzenia nie ma konieczności powiadamiania producentów rolnych o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu – kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Prowadzenie działalności rolniczej na działkach rolnych sprawdzane jest na dzień przeprowadzania kontroli na miejscu.
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał na przepisy obligujące organ do zastosowania w sprawie sankcji, w wyniku których przysługujące stronie płatności zostały pomniejszone i wyjaśnił, iż odnośnie JPO sankcja została zastosowana na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.). Zaznaczył także, iż dodatkowa sankcja ze względu na niestosowanie się do zasad dobrej kultury rolnej wynikała z art. 7 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) Nr 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999 (WE), Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/71 i (WE) Nr 2529/2001 (Dz.Urz.
UE Nr L 270 z 21 października 2003 r., str. 1 ze zm.) w zw. z art. 66 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Mając na względzie ww. regulacje organ podał w jaki sposób wyliczono przyznaną płatność JPO i zastosowane sankcje. Wskazał przy tym, iż różnica miedzy powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli wynosi.... ha, co stanowi 17,66% zatwierdzonej powierzchni, zatem od powierzchni stwierdzonej, tj.... ha, odjęto dwukrotność ujawnionej różnicy (... ha), w wyniku czego wyliczono powierzchnię, co do której wniosek został pozytywnie rozpatrzony –... ha. Stawka jednolitej płatności obszarowej do jednego hektara uprawy w 2006 r., wynosząca... zł, pomnożona przez zatwierdzoną powierzchnię –... ha – dała kwotę przyznanej płatności do gruntów rolnych w wysokości... zł. Kwotę tę pomniejszono o... zł ze względu na niestosowanie się do podstawowych wymogów w zakresie zasad dobrej kultury rolnej.
Jednocześnie organ wskazał, iż w stosunku do UPO sankcję zastosowano w oparciu o art. 51 ust. 1 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. Podał, iż powierzchnia zgłoszona przez wnioskodawcę wynosiła... ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu –... ha, co czyni różnicę w wysokości... ha i stanowi 43,75% zatwierdzonej powierzchni. Wysokość stwierdzonej różnicy powoduje, że żadna pomoc nie może być przyznana.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. J. R. wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonej decyzji (omyłkowo wskazując nr decyzji...) oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości,
- 2. przyznanie płatności bezpośrednich wraz z odsetkami w pełnej wysokości,
- 3. zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
Skarżący zakwestionował stanowisko organów orzekających w zakresie uznania prawidłowości ustaleń wynikających z kontroli przeprowadzonej na wnioskowanych działkach w dniu... sierpnia 2006 r. Zaznaczył, że kopię protokołu, z którego wynikały nieprawidłowości dotyczące... działek, otrzymał w wersji roboczej w pierwszych dniach września. Podniósł, iż nie uwzględniono jego zastrzeżeń do ustaleń pokontrolnych zawartych w piśmie z... maja 2007 r., w szczególności nie przeprowadzono ponownej kontroli przy obecności skarżącego, w celu ustalenia właściwych granic działek oraz stwierdzenia stanu ich zagospodarowania i kultury rolnej. Nie uwzględniono także podstawowego zarzutu skarżącego odnośnie nierzetelności i błędów wynikających z przeprowadzonej kontroli. Z tego względu skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania osób, które przeprowadziły kontrolę - na okoliczność jej dokonywania oraz osoby, która sporządziła protokół z czynności kontrolnych.
Wskazał również, iż od czasu kiedy stał się właścicielem gospodarstwa rolnego w P. (... r.), wszystkie nadające się do uprawy działki zostały rekultywowane i są przynajmniej dwukrotnie w ciągu roku koszone. Podniósł, że jest hodowcą koni i każda działka jest przez niego wykorzystywana dla potrzeb własnych. Sąsiedzi, z pomocy których skarżący korzystał przy uprawie gruntów, pomagali mu również przy ustalaniu właściwych granic działek w terenie, gdyż nie został przeprowadzony ich podział geodezyjny. Podkreślił, iż sąsiedzi posiadają wiedzę o lokalizacji wszystkich działek skarżącego oraz o tym, w jaki sposób w ostatnich latach były one użytkowane rolniczo. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka – J. C. - na powyższe okoliczności.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor... Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, o następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też przepisów postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Sąd nie jest natomiast władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego (w tym przypadku przyznać bądź odmówić przyznania płatności bezpośrednich zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga bowiem właściwy organ administracji.
Badając niniejszą sprawę w ramach ww. przepisów i w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli Sądu, zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z 16 maja 2006 r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006.
W dniu złożenia wniosku obowiązywały przepisy ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.) mające zastosowanie w sprawie na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), zgodnie z którym do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Zgodnie natomiast z ust. 2 ww. przepisu, warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego.
Zatem, warunkiem ubiegania się o dopłaty jest m.in. wykazanie, że na deklarowanych obszarach jest prowadzona odpowiednia gospodarka. Nie wszystkie bowiem posiadane przez wnioskodawcę grunty mogą korzystać z przywileju dopłat, a tylko te, na których jest prowadzona działalność rolnicza zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.). Do warunków tych należy m.in. w przypadku łąk - koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca, w przypadku pastwisk - wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca, a w przypadku gruntów ornych - uprawa roślin lub ugorowanie przy czym uznaje się, że grunt rolny był ugorowany, jeżeli podlegał co najmniej raz w roku w terminie do dnia 15 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów (§ 1 ust. 1 i § 2 ust. 1). Grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem przypadków określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia.
Jednocześnie wskazać należy, iż w niniejszej sprawie bezpośrednie zastosowanie miały także akty normatywne wydane przez organy Unii Europejskiej, tj. rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004, str.1 ze zm.) oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz.
UE L 141 z 30 kwietnia 2004). Określają one zasady przyznawania dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych, a także przewidują stosowanie sankcji krajowych przeciwko producentom przez organy państwowe (m.in. pkt 55-57 preambuły i art. 75 rozporządzenia nr 796/2004).
Skarżący – J. R., składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, spełnił ww. podstawowe warunki do ubiegania się o dopłatę. Wnioskiem objął bowiem... działek znaczonych symbolami od... o łącznej powierzchni... ha (a więc nie mniej niż 1 ha, przy czym dla każdej z działek zadeklarował powierzchnię nie mniejszą niż 0,1 ha). W oświadczeniu o sposobie wykorzystywania działek jako roślinę uprawną wskazał mieszanki traw oraz - dla działki o symbolu "..." - łąkę.
W wyniku podjętych przez Kierownika Biura ARiMR czynności sprawdzających, tj. weryfikujących złożony wniosek, stwierdzono że powierzchnia zadeklarowana we wniosku przez skarżącego została zawyżona, a procentowa wysokość tego zawyżenia wynosi odpowiednio 17,66% powierzchni stwierdzonej dla JPO oraz 43,75% dla UPO. Jednocześnie stwierdzono, że część działek nie jest utrzymywana w dobrej kulturze rolnej.
W tym miejscu Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 138 ust. 1 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r., stanowiącym podstawę przyznania JPO, (...) jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30% stwierdzonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu płatności za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę.
Dodatkowo, w przypadku niezastosowania się rolnika do podstawowych wymogów w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, w oparciu o art. 5 – 7 Rozporządzenia Rady (WE) z Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) Nr 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999 (WE), Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/71 i (WE) Nr 2529/2001 (Dz.Urz. UE Nr L 270 z 21 października 2003 r., str. 1 ze zm.) w zw. z art. 66 ust. 1 ww. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. stosuje się obniżkę w wysokości 3% całkowitej kwoty dopłat bezpośrednich jaka ma być przyznana w danym roku kalendarzowym.
Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. stanowiącym podstawę przyznania UPO, jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany (...) przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub 2 hektary, ale nie więcej niż 20% ustalonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa (ust. 2).
Kierownik Biura ARiMR stwierdzając, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku została zawyżona o 17,66%, w oparciu o cytowany art. 138 ust. 1 ww. rozporządzenia przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie (JPO) w kwocie... zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę... zł na skutek zastosowania ww. sankcji. W odniesieniu do UPO organ stwierdził zawyżenie powierzchni o 43,75% i wobec zastosowania sankcji wynikającej z ww. przepisów, odmówił przyznania płatności.
Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu I instancji z... lutego 2007 r. jest prawidłowe i uzasadnione stanem faktycznym sprawy, ustalonym w oparciu o oświadczenia wnioskodawcy oraz wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej przez inspektorów terenowych. Wprawdzie Kierownik Biura ARiMR w uzasadnieniu decyzji błędnie powołał art. 138 ust. 1 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. jako podstawę obliczenia UPO, jednak uchybienie to zostało skorygowane przez organ odwoławczy, który - wobec prawidłowego rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie przysługujących płatności - zasadnie utrzymał je w mocy decyzją z... października 2007 r.
Podkreślić należy, że skarżący nie kwestionuje zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, nie zgadza się natomiast z poczynionymi przez organ ustaleniami faktycznymi. Kwestionuje wyniki kontroli na miejscu oraz fakt jej przeprowadzenia pod nieobecność wnioskodawcy. Powołuje się też na swoje wyjaśnienia z 24 września 2006 r. i 14 maja 2007 r. mające potwierdzać nieprawidłowości dokonanej kontroli.
W tym miejscu Sąd zauważa, iż na okoliczność ustalenia czy producenci spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział kontrole, stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół. Świadczy o tym przepis art. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Zgodnie z ust. 2 wskazanego artykułu, Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi określonymi na podstawie ust. 10 pkt 2. Warunki te, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2006 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzenie kontroli (Dz. U. Nr 31, poz. 271 ze zm.), wydanym na podstawie ww. art. 6 ust. 10 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych.
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, jednostka organizacyjna, której może być powierzone przeprowadzanie kontroli powinna zatrudniać pracowników w liczbie zapewniającej sprawne wykonywanie powierzonych kontroli, którzy:
- a) ukończyli studia na kierunku rolnictwo i ogrodnictwo lub geodezja i kartografia albo posiadają wykształcenie średnie rolnicze lub średnie geodezyjne,
- b) posiadają uprawnienia zawodowe w zakresie geodezyjnych pomiarów sytuacyjno - wysokościowych, realizacyjnych i inwentaryzacyjnych, rozgraniczania i podziału nieruchomości (gruntów) oraz sporządzania dokumentacji do celów prawnych, geodezyjnego urządzania terenów rolnych i leśnych lub fotogrametrii i teledetekcji - w przypadku osób sprawujących bezpośredni nadzór nad pracami w zakresie ustalania powierzchni działek rolnych,
- c) nie byli karani za przestępstwa popełnione z winy umyślnej;
oraz zapewniać sprzęt pomiarowy i informatyczny w liczbie zapewniającej sprawne wykonywanie pomiarów geodezyjnych, sprzęt informatyczny i oprogramowanie zapewniające przetwarzanie danych, zgodnie z systemem informatycznym posiadanym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, środki transportu zapewniające sprawne wykonywanie powierzonych kontroli oraz przeszkolenie pracowników w zakresie przeprowadzania kontroli.
Z powyższych przepisów wynika, że kontrola na miejscu w niniejszej sprawie była nie tylko prawnie możliwa, ale także, że musiała być przeprowadzona przez osoby do tego fachowo przygotowane – tj. posiadające nie tylko odpowiedni sprzęt, ale również niezbędną wiedzę. Sporządzony z tej kontroli protokół musiał być natomiast zatwierdzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe.
W tym miejscu wskazać należy, iż w wyroku z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wskazał, iż o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności.
W kontekście powyższego oraz mając na względzie protokół z czynności kontrolnych znajdujący się w aktach niniejszej sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi odnośnie nierzetelności osób przeprowadzających kontrolę oraz błędów poczynionych w toku czynności kontrolnych. Jak wynika z protokołu z czynności kontrolnych, kontrola na miejscu przeprowadzona została w dniu... sierpnia 2006 r. przez dwóch pracowników firmy P. Sp. z o.o. w K., a poczynione w ten sposób ustalenia zostały zatwierdzone przez osobę sprawującą bezpośredni nadzór nad tymi pracami. Kopia protokołu została przekazana wnioskodawcy w dniu 9 października 2006 r., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pocztowego dowodu nadania przesyłki o nr... Wcześniejsze przekazanie stronie kopii protokołu nie zmienia faktu, że miała ona możliwość zapoznania się z wynikami kontroli i wypowiedzenia się co do poczynionych ustaleń.
Kontrolą na miejscu objęto wszystkie działki zadeklarowane we wniosku. Nieprawidłowości stwierdzono wobec działek: "..." – brak deklarowanej uprawy, działka rolna nie jest utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, "..." – brak prowadzenia działalności rolniczej (powierzchnia stwierdzona – 0,00 ha), "..." – brak możliwości lokalizacji działki (powierzchnia stwierdzona – 0,00 ha),.." – zadeklarowana powierzchnia działki (... ha) jest większa od powierzchni stwierdzonej (... ha), "..." – działka nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień... czerwca 2003 r. (powierzchnia stwierdzona –... ha).
Wyniki kontroli na miejscu, utrwalone w protokole i wraz z załącznikami włączone do akt sprawy, zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał różnice między powierzchnią działek zadeklarowaną we wniosku i stwierdzoną w toku kontroli, odniósł się do wskazanych w protokole uwag dotyczących nieprzestrzegania przez producenta rolnego zasad dobrej kultury rolnej, wyjaśnił również sposób naliczenia płatności w związku z koniecznością zastosowania sankcji w odniesieniu do JPO i UPO.
W kontekście zarzutów skargi należy też zauważyć, że organ odwoławczy prawidłowo uznał za nieuzasadnione zarzuty strony dotyczące przeprowadzenia kontroli pod jej nieobecność i braku możliwości odniesienia się do ustaleń kontrolerów szacujących powierzchnię użytków rolnych. Przepisy prawa nie przewidują bowiem uprzedniego powiadamiania o kontroli. Jak wynika z art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Powyższa regulacja wskazuje zatem, iż brak powiadomienia wnioskodawcy i jego nieobecność podczas kontroli nie stanowi uchybienia wpływającego na wynik kontroli. W rozpatrywanej sprawie strona została zapoznana z wynikami kontroli w toku postępowania administracyjnego i miała możliwość odniesienia się do ustaleń kontrolerów szacujących powierzchnię działek objętych wnioskiem, co uczyniła m.in. w piśmie z 14 maja 2007 r. Zaznaczyć przy tym należy, że wbrew twierdzeniom skargi w piśmie tym skarżący nie wnosił o ponowne przeprowadzenie kontroli w jego obecności, lecz zwrócił się jedynie do organu, aby - w przypadku zarządzenia ponownej kontroli - został o niej zawiadomiony tak, by mógł na bieżąco ustosunkować się do ustaleń kontrolnych.
Ustalenia wynikające z protokołu kontroli – nawet, jeżeli protokół ten spełnia wszystkie wymogi formalne i sporządzony został przez osoby posiadające stosowne kwalifikacje – mogą zostać podważone. Jak wskazał NSA w ww. wyroku z 4 kwietnia 2008 r. fakt, że z czynności kontrolnych sporządzany jest protokół i że jest on dowodem na okoliczność spełnienia warunków przyznania płatności nie wyłącza - na zasadach ogólnych - dopuszczenia innych dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Wymaga to jednak inicjatywy dowodowej ze strony kontrolowanego producenta, której - zdaniem Sądu - nie wykazano w niniejszej sprawie.
Skarżący bowiem, kwestionując ustalenia kontrolne, stanowiska swego nie poparł żadnymi dowodami, w szczególności nie załączył żadnych dokumentów dotyczących pomiaru powierzchni gruntów uprawnionych do przyznania płatności czy utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Poprzestał jedynie na twierdzeniach, że - jako hodowca koni - od pięciu lat systematycznie poprawia jakość łąk wykorzystywanych do produkcji siana. Wskazał, że ustalenia kontroli dotyczące braku prowadzenia działalności rolniczej są nieprawdziwe i wynikają z błędnego określenia działek w terenie. Podniósł, że działki wchodzące w skład gospodarstwa są uprawiane; większość z nich została rekultywowana, zaorana, nawieziona i obsiana mieszanką szlachetnych traw łąkowych kupowanych w centrali nasiennej. Działki są koszone przynajmniej dwa razy w roku, z wyjątkiem działki "...", na której nie wykonano koszenia. Zdaniem Sądu twierdzeń skarżącego nie można uznać za wystarczające do podważenia wyników kontroli przeprowadzonej przez osoby do tego przeszkolone i uprawnione, mające odpowiednie przygotowanie rolnicze i geodezyjne, dysponujące odpowiednim sprzętem - zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2004 r. Dodatkowo wskazać należy, że wyniki kontroli utrwalone zostały nie tylko formie pisemnej w protokole, lecz również na fotografiach umieszczonych na płycie CD stanowiącej załącznik do protokołu.
Stan zagospodarowania spornych działek uwidoczniony na fotografiach również nie pokrywa się z twierdzeniami skarżącego. Powyższe wskazuje, iż organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowych ustaleń w oparciu o zebrany materiał dowodowy.
Odnosząc się do pozostałych twierdzeń skargi Sąd uznał, iż pozostają one bez wpływu na dokonaną ocenę. Skarżący bowiem ponownie powołał argumenty podnoszone w toku postępowania odwoławczego wskazując dodatkowo, iż wobec braku podziału geodezyjnego granice działek były ustalane przy pomocy sąsiadów w terenie. Nadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań kontrolerów: A. B. i M. R. - pracowników firmy P. Spółka z o.o. w K. na okoliczność przeprowadzania kontroli oraz sąsiada J. C. na okoliczność lokalizacji i sposobu użytkowania działek objętych wnioskiem. Wnioski te zostały oddalone postanowieniem Sądu z dnia 26 stycznia 2009 r. (v. protokół rozprawy przed WSA – k. 80 akt sądowych). Zaznaczyć należy, iż przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych (w tym z zeznań świadków) jest niedopuszczalne.
Konkludując, Sąd stwierdza, iż skarżona decyzja jest zasadna w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym i obowiązującym stanie prawnym. Postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami k.p.a. z różnicami wynikającymi ze specyfiki przedmiotu niniejszej sprawy. Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu, z którego korzystała składając pisemne wyjaśnienia.
Aby udowodnić swoje racje strona winna była na etapie postępowania administracyjnego przedkładać dowody, składać wnioski dowodowe, czy weryfikowalne wyjaśnienia w celu skutecznego zakwestionowania wyników kontroli. Tego jednak strona nie uczyniła. Z tego względu - zdaniem składu orzekającego - organy administracyjne prawidłowo zastosowały sankcje polegające na przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości.
Końcowo Sąd zauważa, iż w sprawie niniejszej Dyrektor OR ARMiR dopuścił się naruszenia art. 35 k.p.a. określającego terminy załatwiania spraw, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w dniu... października 2007 r. wobec złożenia odwołania od decyzji I instancji w dniu 2 marca 2007 r. (data nadania pocztowego). Uchybienie to, jakkolwiek ważkie z punktu widzenia przestrzegania zasady szybkości i prostoty postępowania - nie mogło mieć istotnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, a tylko takie, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stanowi podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zaznaczyć przy tym należy, iż o opóźnieniu w rozpatrywaniu sprawy strona została poinformowana pismami z 12 kwietnia 2007 r., 12 lipca 2007 r. oraz 12 września 2007 r.
W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.