Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nakazał [...] (dalej także: "Strona" lub "Skarżący") zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społecznie w łącznej kwocie 3.265,62 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 18 września 2018 r. organ uzyskał z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS informację, iż Strona za okresy rozliczeniowe styczeń, luty, lipiec, październik, grudzień 2017 r., opłaciła składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe po terminie.
W związku z powyższym, organ zwrócił się z zapytaniem do Oddziału ZUS w [...], czy strona opłaciła terminowo i w całości obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za okresy sprawozdawcze: styczeń, luty, lipiec, październik, grudzień 2017 r.
Pismem z dnia 3 października 2018 r. I Oddział ZUS w [...] poinformował, że składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z miesiące październik, grudzień 2017 r. zostały opłacone po terminie tj.: składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: październik 2017 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 13 lutego 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni, składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: grudzień 2017 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 8 marca 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni.
Prezes PFRON wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji") miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni.
Pismem z dnia 29 października 2018 r. Strona została wezwana do zwrotu środków Funduszu, wypłaconych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze: październik, grudzień 2017 r. w łącznej wysokości 844,68 zł wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty od dnia jej otrzymania w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Ponadto, pismem z dnia 30 października 2018 r. Strona została wezwana do zwrotu środków Funduszu, wypłaconych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze: styczeń-czerwiec 2018 r. w łącznej wysokości 2 420,94 zł wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty od dnia jej otrzymania w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Pismem z dnia 5 listopada 2018 r. Skarżący między innymi poinformowała organ, że podane informacje o opóźnieniu w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne są nieprawdziwe oraz przekazała kopie dowodów dokonanych opłat w terminie.
W ustalonym w wezwaniu do zapłaty 3-miesiecznym terminie płatności, Strona nie dokonała zwrotu środków, wskazanych w ww. wezwaniu.
W związku z powyższym Skarżący został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu kwoty nienależnie pobranej refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze: październik, grudzień 2017 r., styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj, czerwiec 2018 r.
Pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. Strona ponownie wskazała, że podane informacje o opóźnieniu w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne są nieprawdziwe oraz wniosła o zawieszenie postępowania i podjęcie przez PFRON stosownych czynności wobec czynów przestępczych z ZUS.
W toku postępowania organ kilkukrotnie zwracał się do ZUS, z zapytaniem, czy strona opłaciła terminowo i w całości obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za okresy sprawozdawcze: październik, grudzień 2017 r., styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj, czerwiec 2018 r.
Organ wyjaśnił, że na podstawie informacji z ZUS składki na FUS, FUZ oraz FP i FGŚP za ww. okresy rozliczeniowe zostały opłacone po terminie, tj. z uchybieniem terminu wynikającego z art. 47 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm., dalej jako: "u.s.u.s.", przekraczającym 14 dni, wobec czego miesięczne dofinansowanie za ww. okresy sprawozdawcze w łącznej kwocie 3.265,62 zł zostało w całości pobrane nienależnie.
Organ na podstawie danych uzyskanych z ZUS uznał, że:
składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: październik 2017 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 13 lutego 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni, składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: grudzień 2017 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 8 marca 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni, składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: styczeń 2018 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 11 kwietnia 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni, składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: luty 2018 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 13 sierpnia 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni, składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: marzec 2018 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 11 czerwca 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni, składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczym PFRON: kwiecień 2018 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 11 lipca 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni, składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: maj 2018 r., zostały opłacone ostatecznie wpłatą z dnia 13 sierpnia 2018 r., tj. z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni, składki na ubezpieczenia ZUS za okres sprawozdawczy PFRON: czerwiec 2018 r., zostały opłacone częściowo.
Pismem z dnia 31 maja 2019 r. strona skarżąca wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję Prezesa Zarządu, zaskarżając tę decyzję w całości.
W skardze Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w zw. z art. 98 § 12 k.p.a. w zw. z art. 231 § 1 kk w zw. z art. 271 § 1 kk oraz świadome działanie wymierzone na szkodę Skarżącego.
Skarżący wniósł o uznanie iż wydana decyzja jest z mocy prawa nieważna oraz, iż nie wywodzi jakichkolwiek skutków prawnych i wydanie orzeczenia przez WSA o zawieszeniu postępowania do czasu zakończenia postępowania karnego oraz wynikającego z tych procedur postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu PFRON wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że Prezes PFRON naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że decyzja organu nie poddaje się kontroli, bowiem organ nie przeprowadził w tej decyzji żadnych samodzielnych ustaleń. Oparł się jedynie na informacjach pochodzących z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji.
Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie organ kilkakrotnie zwracał się do oddziałów ZUS o udzielenie informacji czy strona terminowo i w całości opłaciła składki na ubezpieczenia społeczne m.in. za sporny miesiące. ZUS w odpowiedzi na zapytania informował, że Strona za wskazane miesiące nie opłaciła w należności składkowych w wymaganym terminie (ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych). Sąd stwierdza, że istotnie dowód przedstawiony przez ZUS ma walor dokumentu urzędowego, jednakże jak każdy dowód podlega ocenie przez gospodarza postępowania, w tym wypadku przez Prezesa PFRON i w wypadku, gdy treść dowodu w sposób niepełny odzwierciedla stan faktyczny, albo też temu dowodowi przeczą inne dowody, także z dokumentów (np. przedstawione przez stronę), to organ winien dokonać ich oceny i ewentualnie wyjaśnić powody rozbieżności oraz je przedstawić w decyzji.
Skarżący konsekwentnie w sprawie wskazuje, że terminowo opłacał składki czego dowodem - według niego - są załączone do pisma z dnia 5 listopada 2018 r. dowody wpłat bankowych dokonanych do 15 każdego miesiąca. Należy podkreślić, iż Skarżący zaprezentował w ww. piśmie z dnia 5 listopada 2018 r. rozliczenie wpłat z datami wpłat na rachunek ZUS.
Prezes PFRON nie odpowiedział jednak w jakikolwiek sposób na przywołaną powyżej argumentację przedstawioną przez stronę skarżącą w toku postępowania i załączone do pisma dowody wpłat do ZUS. Nie ulega wątpliwości, że wyczerpujące uzasadnienie decyzji organu administracji w niniejszej sprawie winno zawierać szczegółowe odniesienie do pism Skarżącego i stanowiska w nich zaprezentowanego i sformułowanych w nich zarzutów wobec ZUS. Skoro strona skarżąca wskazuje i załącza dowody, które w jej ocenie potwierdzają, że w pierwotnym terminie uregulowała całość należności składkowych wynikający ze złożonych deklaracji i po okresie sprawozdawczym nie korygowała deklaracji, to rolą organu będzie jednoznaczne ustalenie i przedstawienie stanowiska w decyzji skąd w takim przypadku pojawiły się niedopłaty na koncie płatnika. Powyższe pozwoli na kontrolę przez sąd przyjętego stanowiska, a także umożliwi Stronie polemikę z ustaleniami. Natomiast wobec braku takich ustaleń i przedstawienia ich w decyzji, to Sąd nie jest w stanie dokonać kontroli zaskarżonej decyzji.
Należy zauważyć, iż chociaż organ administracji nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, to jednak do zarzutów tych powinien ustosunkować się w pierwszej kolejności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji.
Powyższe wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Staranność przekazywania obywatelowi argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Strona nie może być zdana w tym zakresie na swoje domysły. Organ administracji powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).
Podnieść również należy, iż nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nie rzetelnie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 198/10, LEX nr 674298). Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, w sprawie organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prezes PFRON ponownie rozpatrując sprawę odniesie się do stawianych przez Stronę zarzutów i złożonych dokumentów.
Natomiast chybiony jest zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż toczą się postępowania prowadzone przez prokuraturę jak i przez sąd powszechny.
W ocenie Sądu, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego nie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania, bowiem w niniejszej sprawie nie występuje tzw. zagadnienie wstępne, które nakazywałoby organowi z urzędu zawiesić postępowanie. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygniecie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11, Lex nr 1336372).
Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II sentencji niniejszego wyroku wydane zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a.