Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 26 listopada 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1357/19

Uzasadnienie

W skardze z dnia 21.05.2019 r. W. Sejmik... (zwany dalej stowarzyszeniem) wskazał, że zaskarża rozstrzygnięcie Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych sygn.... z... kwietnia 2019 r. oraz rozstrzygnięcie z... grudnia 2018 r. wykluczające z konkursu (pismo informujące znak:...

Na wstępie należy wyjaśnić stan fatyczny występujący w niniejszej sprawie.

Uchwałą nr... r. z... grudnia 2018 r. Zarząd Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wykluczył W. Sejmik... z konkursu pn.,,... (konkurs o zlecenie realizacji zadań publicznych w formie wsparcia nr... ogłoszono na podstawie art. 11 i art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2013 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie w związku z art. 36 ustawy z dnia 27 sierpnia o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Państwowy Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych pismem z 19 grudnia 2018 r. znak:... poinformował W. Sejmik... o ww. uchwale oraz o powodach wykluczenia.

Pismem z 22 stycznia 2019 r. stowarzyszenie złożyło do Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Pismem z dnia 20 lutego 2019 r. nr... Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych poinformował stowarzyszenie, że wbrew jego stanowisku informacja z 19 grudnia 2018 r. o wykluczeniu z udziału ww. konkursie, ani przywołana w tej informacji ww. uchwała zarządu PFRON z 17 grudnia 2018 r. nie mogą przybrać formy decyzji administracyjnej. Poinformował również, że przesłanki merytoryczne jak i względy formalne nie uzasadniają zmiany stanowiska PFRON wynikające z uchwały nr... Zarządu PFRON.

Stowarzyszenie w piśmie datowanym na 26 marca 2019 r. (data nadania 28.03.2019 r.) skierowanym do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniosło,,odwołanie od decyzji z dnia 17 grudnia 2018 r."

Pismem z 4 kwietnia 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przekazał zgodnie z właściwością ww. odwołanie do Państwowego Funduszu Rehabilitacja Osób Niepełnosprawnych.

Pismem z 25 kwietnia 2019 r. nr... Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych - Ministerstwo Rodzin, Pracy i Polityki Społecznej poinformował stowarzyszenie, że nie jest właściwe w sprawie, ponieważ wskazana decyzja administracyjna nie zapadła.

Jednocześnie wyjaśniło, że rozstrzygnięcia (w tym wykluczenia) podejmowane przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w związku z przebiegiem procedury konkursu pod nazwą "Szansa-Rozwój- Niezależność", nie podlegają kontroli instancyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Podniosło, że rozstrzygnięcia te nie są podejmowane w formie decyzji administracyjnych, w związku z powyższym nie przysługuje na nie środek prawny w postaci odwołania.

Stowarzyszenie w piśmie z 21 maja 2019 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Ministra Rodzin, Pracy i Polityki Społecznej Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych -Ministerstwo Rodzin, Pracy i Polityki Społecznej skargę na rozstrzygnięcie nr.... z...kwietnia 2019 r. oraz rozstrzygnięcie z... grudnia 2018 r.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych w piśmie z dnia 2 lipca 2019 r. znak:... poinformował, że nie jest właściwy w sprawie. Jednocześnie Minister wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w sprawie wykluczenia w konkursie pn.,,..." nie jest podejmowane w formie decyzji, na które przysługuje odwołanie. Wyjaśniono, że wykluczenie nastąpiło na podstawię zapisów rozdziału V,,Zasad wspierania realizacji zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, zlecanych organizacjom pozarządowych przez PFRON", zgodnie z którymi z udziału w konkursie mogą zostać wykluczone na podstawie Uchwał Zarządu PFRON organizacje pozarządowe, które w okresie ostatnie 3 lat nierzetelnie wykonywał zobowiązania wynikające z umów zawartych z PFRON (w tym nierzetelnie i nieterminowo rozliczały środki PFRON).

W związku z powyższym Zarząd PFRON Uchwałą nr...z dnia... grudnia 2018 r. wykluczył W. Sejmik.... Uchwała weszła w życie z dniem podpisana, nie przysługuje na nie odwołanie. Wyjaśniono, że Uchwała Zarządu PFRON nie ma formy decyzji administracyjnej. Organ zastrzegł również, że kolejne pisma będą odkładane do akt.

W piśmie z dnia 22 lipca 2019 r. Stowarzyszenie złożyło do organu wniosek o niezwłoczne przesłanie skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę z dnia 1 sierpnia 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi. W zakresie tego ostatniego aspektu skargi, wyjaśnić należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019, poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym może być zatem sprawa (czynność) z zakresu administracji publicznej. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż przez sprawę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego (por. postanowienie NSA z 29 lipca 2003 r., l SA 743/03, niepubl., postanowienie NSA z 22 września 1992 r., SA/Wr 702/92; ONSA 1993, nr 3, póz. 65).

Kontrola działalności administracyjnej obejmuje uprawnienie do orzekania w sprawach wynikających z administracyjnych stosunków prawnych. Zauważyć przy tym trzeba, że stosunek administracyjnoprawny charakteryzuje się tym, iż przepisy prawa przyznają organowi administracji publicznej kompetencje do władczego i jednostronnego ukształtowania jego treści (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, LexisNexis).

Z kolei postępowanie w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach przekazanych kognicji sądów administracyjnych na podstawie ustaw szczególnych, tj. w sprawach sądowadministracyjnych normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm.) – powoływana dalej jako "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i oraz 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z § 2a cyt. artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W niniejszej sprawie W. Sejmik... jako przedmiot zaskarżenia wskazała pismo Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych - Ministerstwo Rodzin, Pracy i Polityki Społecznej z dnia... kwietnia 2019 r. nr... oraz rozstrzygnięcie z... grudnia 2018 r. o wykluczeniu skarżącej z konkursu.

Podkreślenia wymaga, że piśmie z 25 kwietnia 2019 r. poinformowano stowarzyszenie, że organ nie jest właściwy w sprawie, ponieważ wskazana decyzja administracyjna nie zapadła. Wyjaśniono, że rozstrzygnięcia (w tym wykluczenia) podejmowane przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w związku z przebiegiem procedury konkursu pod nazwą "...", nie podlegają kontroli instancyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Podniesiono, że rozstrzygnięcia te nie są podejmowane w formie decyzji administracyjnych, w związku z powyższym nie przysługuje na nie środek prawny w postaci odwołania.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że konkurs pn.,,..." jest konkursem ogłoszonym w trybie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2018 r. poz. 450, 650 i 723 zm.) w związku z art. 36 ustawy z dnia 27 sierpnia o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. (Dz. U. z 2018 r. poz. 511, 1000 i 1076. Zgodnie z treścią art. 11 i 13 o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w celu zlecenia przeprowadzenia określonego działania podmiotowi zewnętrznemu, organ administracji publicznej – w tym przypadku Zarząd Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych – ogłasza otwarty konkurs ofert, a po jego przeprowadzeniu udziela dotacji celowej zawierając umowę z wybranym wnioskodawcą, zgodnie z art. 150 i 151 ustawy o finansach publicznych.

Jak wynika z powyższego procedura konkursowa nie jest oparta o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), a ogłoszenie wyników postępowania konkursowego w tym uchwały o wykluczeniu nie ma cech decyzji administracyjnej. Organ udzielając dotacji przekazuje realizację zadań innemu podmiotowi (art. 127 ustawy o finansach publicznych) i nie orzeka o uprawnieniach i obowiązkach wnioskodawcy.

Zaznaczyć należy, że w drodze decyzji administracyjnej organ orzeka w sytuacji, o której mowa w art. 152 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, tj. gdy stwierdzi, że dotacja wykorzystana została w części lub całości niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrana w nadmiernej wysokości i podlega zwrotowi do budżetu państwa. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Skoro więc z przepisów prawa nie wynika, iż zaskarżone pismo, jak i wskazywana uchwała o wykluczeniu, stanowi decyzję administracyjną, to niezasadnym jest domniemywanie takiego charakteru tego pisma. Powyższe pisma nie należą też do kategorii aktów indywidualnych, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Pismo z 25 kwietnia 2019 r. ma bowiem charakter wyłącznie informacyjny i nie można go zakwalifikować jako aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast wskazywana uchwała o wykluczeniu zapadła w związku z nierzetelnym wykonywaniem obowiązków wynikających z wcześniejszych umów podpisanych z PFRON, te nieprawidłowości zostały wskazane w piśmie PFRON z... grudnia 2018 r.... (w skardze stowarzyszenie wskazało datę 17 grudnia 2018 r., która jest datą podjętej uchwały nr 69/2018). Podkreślenia wymaga, że spory wynikające z tych umów mogą być przedmiotem rozważań sądu powszechnego.

Wobec powyższego, uznając skargę za niedopuszczalną jako wniesioną na pismo informacyjne nie mogące być przedmiotem skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił ją w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a.