Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Spółdzielni D. z siedzibą w J. (zwanej dalej "Spółdzielnią" lub "Grupą") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2020r. nr [...], znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych, w okresie od 23 grudnia 2015 r. do 22 grudnia 2016 r. tj. za trzeci rok korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".
Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy:
W dniu 24 stycznia 2017 r. (data wpływu) wskazana na wstępie Spółdzielnia złożyła wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (PROW 2007-2013) za okres od 23 grudnia 2015 r. do 22 grudnia 2016 r., tj. za trzeci rok działalności.
Podstawę do złożenia powyższego wniosku stanowiła decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o wpisie do Rejestru Grup Producentów Rolnych wydana przez Marszałka Województwa W. oraz decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydana przez Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 23 grudnia 2013 r. do 22 grudnia 2018 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
W dniu 4 kwietnia 2017 r. do W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wpłynęła, zmiana do wniosku o płatność ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (PROW 2007-2013) wraz z autouzupełnieniem.
Dyrektor W. Oddziału Regionalnego wezwaniem nr 1/2017 z dnia 15 maja 2017 r. wezwał Grupę do wyjaśnień w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w zakresie danych z faktur w załączniku nr 1, nr 2 i nr 3 oraz rozbieżności pomiędzy deklaracją na wniosku, a wynikającą z systemu ZSZiK-IRZ w zakresie przemieszczeń zwierząt (trzody chlewnej), a także braku sprzedaży przez członków Grupy (K. O. i H. P. co najmniej 80% produkowanych przez siebie produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona poprzez Grupę. W dniu 4 sierpnia 2017 r. Grupa złożyła wyjaśnienia.
Kolejno wezwaniem nr 1/2018 z dnia 16 kwietnia 2018 r. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR wezwał Grupę, w trybie art. 50 § 1 k.p.a., do wyjaśnień w zakresie niezgodności zadeklarowanych odbiorców z załącznika nr 3 z danymi zawartymi w systemie ZSZiK-IRZ, dotyczącymi zgłoszeń przemieszczeń trzody chlewnej.
Następnym wezwaniem nr 2/18 Organ wezwał Grupę, w trybie art. 50 § 1 k.p.a., do złożenia wyjaśnień w zakresie produkcji i sprzedaży członka Grupy – J.T., tj. wskazania, w której z siedzib zarejestrowanych na członka J. T. prowadzony był w okresie objętym wnioskiem chów i hodowla trzody chlewnej oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających tytuł prawny obejmujący miejsce chowu i hodowli/tuczu trzody chlewnej członka J. T. wraz z dokumentacją wskazującą możliwości produkcyjne w obrębie danego obiektu/obiektów oraz dokumentów potwierdzających prowadzenie produkcji w zakresie objętym wnioskiem [pic]
Na powyższe wezwania Grupa nie udzieliła odpowiedzi i nie złożyła dodatkowych dokumentów.
W dniu 17 lipca 2019 r. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...], którą odmówił przyznania płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, za okres od 23 grudnia 2015 r. do 22 grudnia 2016 r., tj. za trzeci rok korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych. Podstawę prawną decyzji stanowiły następujące przepisy: art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1856, ze zm.), § 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grup producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j.
Dz.U. z 2018 r., poz. 688), art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. L 277 z 21.10.2005 r., s. 1), art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz. UE L 347/549 z 20.12.2013), art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. WE L 312/1 z 23.12.1995) oraz art. 104 k.p.a.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Grupa, zarzucając jej:
- - nieprawidłowe oraz stronnicze ustalenie rozmiarów i charakterystyki prowadzonej produkcji przez członków grupy,
- - nieuprawnione wnioskowanie na podstawie procentowej ilości sprzedaży przez poszczególnych członków grupy w zakresie spełniania przez grupę wymogów ustawowych,
- - nieuprawnione wnioskowanie na podstawie miejsc sprzedaży w zakresie spełniania przez grupę wymogów ustawowych,
- - nieuprawnione sugerowanie, że grupa stworzyła warunki funkcjonowania niezgodne z celami przedmiotowego działania.
Rozpatrując sprawę, na skutek wniesionego przez Spółdzielnię odwołania, Prezes ARMiR decyzją z dnia [...] maja 2020 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Prezes ARMiR przytoczył m.in. przepisy art. 35 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1698/2005 (stosowanego nadal na podstawie art. 88 rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r., Dz.U. UE. L 2013.347.487, ze zm.), art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 688, ze zm.), a także wskazał na przepisy rozporządzenia nr 2988/95 oraz ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
Organ II instancji ustalił, że Grupa została utworzona ze względu na grupę produktów: "świnie żywe, prosięta, warchlaki, mięso wieprzowe: świeże, chłodzone, mrożone". Spółdzielnię tworzy 8 członków: (1) L. S. (od 20 listopada 2013 r.), (2) L. K. (od 20 listopada 2013 r.), (3) O. T. (od 20 listopada 2013 r.), (4) O. K. (od 20 listopada 2013 r.), (5) W. L. (od 20 listopada 2013 r.), (6) T. J. (od 30 września 2014 r.), (7) P. H. (od 26 czerwca 2015 r.), (8) P. sp. z o.o. (od 20 marca 2016 r.)
Pod tym samym adresem co Spółdzielnia, są zarejestrowane jeszcze inne podmioty, w tym Grupa Producentów Rolnych P. sp. z o.o. w likwidacji (grupa wpisana do rejestru grup producentów rolnych w dniu 17.01.2011 r. w kategorii: świnie żywe, prosięta, warchlaki, mięso wieprzowe: świeże, chłodzone, mrożone); Spółdzielnia Producentów Zbóż A. (grupa wpisana do rejestru grup producentów rolnych w dniu 26.08.2013 r. w kategorii: ziarno zbóż lub nasiona roślin oleistych), Spółdzielcza Grupa Producentów Bydła A. (grupa wpisana do rejestru grup producentów rolnych w dniu 23.12.2013 r. w kategorii: bydło żywe: zwierzęta rzeźne lub hodowlane, mięso wołowe: świeże, chłodzone, mrożone), Grupa Producentów Rolnych S. sp. z o.o., A. sp. z o. o. w likwidacji. Członkowie skarżącej Spółdzielni są członkami jeszcze innych grup, w tym dotyczących bydła czy zbóż.
Dalej organ wyjaśnił, że wskazani przez Grupę w załączniku nr 3 do wniosku o płatność odbiorcy produktów dostarczonych przez Grupę nie są tożsami z odbiorcami produktu występującymi w prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Systemie Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt. Grupa była wzywana przez organ I instancji wezwaniem nr 1/2017 z dnia 15 maja 2017 r. oraz wezwaniem nr 1/2018 z dnia 16 kwietnia 2018 r. do wyjaśnienia powyższych niezgodności, jednak Grupa pomimo wezwania nie udzieliła żadnej odpowiedzi w tym zakresie.
Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że we wskazanym okresie:
- - sprzedaż zwierząt przez członka Grupy S. L. nastąpiła tylko do innego członka – K. L.; siedziba stad obu członów mieści się pod tym samym adresem; w omawianym okresie S. L. nie dokonał żadnego zakupu;
- - członek Grupy K. L. nabył łącznie 96 szt. zwierząt - 84 szt. od S. L. i 12 szt. od T. K.; natomiast sprzedał łącznie 137 szt. zwierząt do dwóch podmiotów: PPHU [...] oraz Usługi Transportowe A.;
- - członek Grupy T. O. nabył 64 szt. zwierząt, w tym 20 od innego członka Grupy – K. O.; natomiast sprzedał 121 szt. zwierząt Firmie E.;
- - K. O. w analizowanym okresie nie nabył żadnego zwierzęcia, a w ramach Grupy sprzedał 5 szt. świń; poza Grupą dokonał sprzedaży 20 szt. do innego członka Grupy – T. O.;
- - L. W. – nabył 1311 szt., w większości od R. sp. z o.o., a zbył 1335 szt., przy czym zbycie nastąpiło do G. S.A. i R. sp. z o.o.;
- - w odniesieniu do członka Grupy J. T.organ wskazał na brak możliwości ustalenia tylko na podstawie systemu IRZ, które zwierzęta pochodzą z ewentualnej produkcji członka grupy, a które z przemieszczeń związanych z jego działalności w zakresie obrotu świniami; członek ten prowadzi działalność nie tylko z produkcją świń, ale i z ich obrotem. W okresie objętym wnioskiem posiadał zarejestrowanych 17 stad.
- - H. P. nabył 1483 szt. od dwóch podmiotów – Grupy Producentów Rolnych S. sp. z o.o., której wspólnikiem jest M. K., i M. K., natomiast sprzedał 1575 szt. również do ww. podmiotów; przy czym ww. Spółka S. posiada siedzibę pod tym samym adresem co Grupa;
- - P. sp. z o.o. w analizowanym okresie nabyła 4174 szt. zwierząt od Grupy Producentów Rolnych S. sp. z o.o., a sprzedała 3660 szt., w tym w większości do ww. Spółki oraz A. sp. z o.o., powiązanej osobowo i kapitałowo z innym członkiem Grupy J.T.;
W okresie objętym wnioskiem o płatność, odbiorcami produktów, ze względu na który Grupa została wpisana do rejestru Grup Producentów Rolnych wskazanymi przez Grupę w załączniku nr 3 do wniosku o płatność są m.in. A. sp. z o.o., Usługi Transportowe Skup i Sprzedaż Z., Grupa Producentów Rolnych P. sp. z o.o., P. sp. z o.o. Na podstawie danych z systemu IRZ oraz zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym organ wskazał, że
- - A. sp. z o.o. zarejestrowana jest pod tym samym adresem co Grupa, tj. J. ul. K.;
- - P. sp. z o.o. zarejestrowana jest pod tym samym adresem co Grupa tj. J. ul. K.. Jej wspólnikiem jest m.in. A. M. (pełniąca funkcję prezesa zarządu w Grupie) oraz M. K.;
- - M.z K. jest wspólnikiem P. sp. z o.o. oraz Grupy Producentów Rolnych S. sp. z o.o.; posiada siedzibę stada zarejestrowaną pod wspólnym adresem z siedzibą stada członka Grupy – J. T., L.;
- - P. sp. z o.o. - adres Spółki jest wspólny z adresem siedziby stada zarejestrowanej przez członka Grupy J. T. oraz siedziby stada wskazanej przez M. K., tj. L. W ocenie Prezesa ARMiR, na przykładzie struktury zakupowo-sprzedażowej dokonywanej przez członka Grupy H. P. widać, iż obieg produktu ze względu na który Grupa została wpisana do rejestru Grup Producentów Rolnych, pomiędzy podmiotami został ukształtowany sztucznie, gdyż H. P. kupuje świnie od Grupy Producentów Rolnych S. sp. z o.o. a następnie sprzedaje je (za pośrednictwem Grupy) do S. sp. z o.o. [pic]oraz M. K., który jest jednocześnie wspólnikiem w spółce z o.o. Grupa Producentów Rolnych S. wraz z pełniącą funkcję prezesa zarządu w Grupie A. M. Podobnie ukształtowany schemat obiegu produktu ze względu na który Grupa została wpisana do rejestru Grup Producentów Rolnych jest w przypadku członka P. sp. z o.o., który dokonuje zakupu świń od Grupy Producentów Rolnych S. sp. z o.o., a następnie część tej produkcji sprzedaje m.in. do tej samej spółki oraz do A. sp. z o.o., której wspólnikiem jest jeden z członków Grupy J. T. Struktura obiegu produktu, ze względu na który Grupa została wpisana do rejestru Grup producentów rolnych pomiędzy członkami Grupy K. L. i S. L. oraz T. O. i K. O. polega na wzajemnej relacji kupna i sprzedaży pomiędzy tymi członkami Grupy. Zdaniem organu, nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy są zależności pomiędzy podmiotami tworzącymi Grupę, które dotyczą zarówno miejsca, struktury własnościowej, jak i powiązań osobowych pomiędzy poszczególnymi członkami Grupy zarówno bezpośrednio jak i pośrednio z podmiotami dokonującymi zakupu lub sprzedaży produktu, ze względu na który Grupa została uznana. Bowiem znacząca część zarówno kupowanej jak i sprzedawanej produkcji Grupy dokonywana była w pozornie ukształtowanej strukturze wzajemnie powiązanych ze sobą podmiotów występujących w różnych relacjach, takich jak np. pośrednictwo członka Grupy, prezesa zarządu albo podmiotu, w którym członek Grupy jest powiązany osobowo bądź kapitałowo, a więc działanie to było zaplanowane. Zdaniem Organu odwoławczego są to wskazówki świadczące o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami i podmiotami wypełniając tym samym element subiektywny. Struktura produkcyjno-sprzedażowa, członkowska i uwarunkowania związane z prowadzeniem działalności przez Grupę wskazują, iż nie została ona utworzona, aby realizować cele, jakie zostały określone w ustawie o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw. Na podstawie powyższych danych Organ wskazał, że faktycznie dokonywana produkcja (zarówno zakup jak i sprzedaż) produktu, ze względu na który Grupa została wpisana do rejestru Grup producentów rolnych miała miejsce w przypadku dwóch członków tj. L. W. oraz w dominującej wielkości przez J.T. Przy czym Prezes ARiMR podzielił stanowisko organu I instancji zgodnie z którym, J. T., prowadząc hurtowy skup i obrót produktów, ze względu na które Grupa została utworzona, jest w stanie wynegocjować znacznie wyższy poziom cen niż może to zrobić Grupa, co oznacza, że sprzedaż produkcji dokonywana przez Grupę ma jedynie na celu uzyskanie większego poziomu wsparcia niż należałoby się Grupie funkcjonującej bez tego członka. Dominujący członek Grupy posiada potencjał produkcyjny i możliwości sprzedażowe, które pozwalają jemu samemu na bycie konkurencyjnym w ramach działalności, którą prowadzi.
Powyższe okoliczności wskazują, zdaniem Organu, że działania Grupy nie były ukierunkowane na osiągnięcie i zachowanie celu wyznaczonego przez Unię Europejską, a jedynie na uzyskanie wsparcia w ramach działania "Grupy producentów rolnych".
W ocenie Prezesa ARMiR, utworzenie grupy producentów rolnych z ww. 5 członków, tj. S. L., K. L., T. O., K. O. oraz L. W., których poziom produkcji wynosi ok. 1400 szt. rocznie, wskazuje, iż celem zwiększenia ilości członków Grupy o trzech kolejnych, tj. J. T., H. P. oraz P. sp. z o.o., do 8 członków Grupy było pozorne zwiększenie poziomu produkcji pozwalającej na uzyskanie co najmniej wskazanego w przepisach minimum na poziomie 4000 szt. umożliwiające skorzystanie z danego działania poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi wymaganej minimalnej rocznej wielkości produkcji wynikającej z załącznika nr I do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 642).
Dalej Organ wyjaśnił, że w przypadku tego działania podstawowym kryterium jest wielkość sprzedaży lub obrotów grupy oraz liczba jej członków. Im mniejsza liczba członków, tym potencjalne korzyści z utworzenia Grupy są mniejsze. Przepisy wyżej przywołane wskazują na cel, jakim jest ułatwienie organizowania się przez indywidualnych, samodzielnych producentów funkcjonujących na rynku (mimo braku określenia przez ustawodawcę minimalnego okresu prowadzenia działalności) w Grupy ułatwiające uzyskanie lepszej pozycji konkurencyjnej takich podmiotów.
W ocenie Prezesa ARiMR, utworzenie Grupy nie przyniosło faktycznie żadnej jakościowej zmiany, która stanowiłaby ułatwienie działania dla jej członków w zakresie spełnienia celu w postaci przygotowania wytworzonych produktów do sprzedaży i ich dostawy odbiorcom. Poprzez utworzenie Grupy, producenci nie uzyskali żadnych korzyści ekonomicznych, takich jak redukcja kosztów prowadzenia działalności, czy też podwyższenie [pic]cen skupu świń. Jedyną korzyścią była możliwość uzyskania dotacji przysługującej grupom producenckim. Tym samym, Grupa stanowiła sztuczną jednostkę w cyklu produkcyjnym i sprzedażowym, utworzoną w celu obejścia przepisów prawa i uzyskania korzyści finansowej w postaci pomocy finansowej w ramach działania grup producentów rolnych, o czym świadczy fakt dokonywania sprzedaży i zakupu tych samych sztuk świń pomiędzy poszczególnymi członkami Grupy bądź zakupu i sprzedaży świń do powiązanych lokalizacyjnie lub osobowo z członkami Grupy podmiotów.
Celem działania Grupy winno być uzyskanie jak najlepszego wyniku finansowego, poprzez współdziałanie jej członków. Struktura zakupowo-sprzedażowa członków wskazuje na brak koncentracji podaży, który jest jednym z celów działania Grupy. Przy niskiej produkcji pierwotnych członków nie można mówić o poprawie efektywności gospodarowania oraz planowaniu produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości. Zdaniem Prezesa ARiMR utworzenie Grupy było działaniem pozornym, mającym jedynie na celu uzyskanie wsparcia z działania "Grupy producentów rolnych", gdyż w przedmiotowej sprawie nie można wskazać, iż Spółdzielnia osiągnęła cele określone w rozporządzeniu nr 1698/2005, w tym w szczególności przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży, wypełniając tym samym element obiektywny.
Zatem, w przedmiotowej sprawie, Grupa wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005 oraz subiektywny warunek [pic]poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń, związanych z produkcją i sprzedażą jest zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunków zawartych w art. 35 ust. 1 [pic]lit. b rozporządzenia nr 1698/2005 wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia. Zdaniem Organu, rodzaj produkcji, biorąc pod uwagę strukturę produkcyjną i sprzedażową zarówno przed utworzeniem grupy, jak i po jej utworzeniu, członkowie mogą prowadzić bez konieczności bycia członkiem grupy producentów. Kierunek dystrybucji produktów wskazuje na brak koncentracji podaży, który jest jednym z celów działania Grupy.
Dodatkowo rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. WE L 312/1 z dnia 23.12.1995 r.), stanowi w art. 4 ust. 3, iż działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa unijnego, mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia, domagając się jej uchylenia. Wskazała, że organ błędnie ustalił stan faktyczny w zakresie kompletności i przytoczonych argumentów odwołania.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARMiR wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w sytuacji nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części – art. 151 p.p.s.a.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zasadniczo nie narusza prawa.
Stan faktyczny sprawy został zaprezentowany w części przedstawiającej dotychczasowy przebieg postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. A zatem jego ponowne przytaczanie w tej części uzasadnienia należy uznać za zbędne. W sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy, gdyż zdaniem Sądu stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Tym samym stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd.
Zasady organizowania się producentów rolnych w grupy producentów oraz zasady i warunki udzielania ze środków publicznych pomocy finansowej związanej z ich organizowaniem i funkcjonowaniem określa ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. z Nr 88, poz. 983, ze zm.). Stosownie do art. 2 ww. ustawy osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celach wskazanych w tym przepisie. Treść art. 3 ustawy określa szereg warunków, które muszą zostać spełnione dla prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych, między innymi zgodnie z ust. 1 pkt 1 ww. art. grupa musi zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów.
W ustawie określone zostały również wymagania jakie musi spełniać statut lub umowa, na podstawie których działa grupa (art. 4). W ramach delegacji zawartej w art. 6 ustawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz.U. z 2013 r., poz.642).
Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Realizowanie programu na terytorium RP reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w tym w odniesieniu do grup producentów (art. 5 ust. 1 pkt 10). W treści art. 10 ust. 1 powyższej ustawy przewidziano, że pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz.
UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1), oraz w przepisach wykonanych do tegoż rozporządzenia. Przepisy te zostały zawarte w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. (Dz.Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, ze zm.), które następnie zostało uchylone, a w jego miejsce zastosowanie znajduje m.in. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. UE L z 20 grudnia 2013 r., nr 347, s. 549 ze zm., dalej: rozporządzenie 1306/2013).
Stosownie do art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Natomiast art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 stanowił, że nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Podobne zapisy zawiera art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L z 1995r., nr 312, s. 1), który stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
Pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki jej przyznania określane nadto w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w rozporządzeniu z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. (Dz.U. Nr 81, poz. 550, ze zm.).
Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. pomoc jest udzielana grupie producentów, która prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest wpisana do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z ww. ustawą czyli do rejestru prowadzonego przez właściwego marszałka województwa, została utworzona ze względu na produkty określone w załączniku do rozporządzenia i został jej nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia decyzji o wpisie grupy do rejestru.
Organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty. Tak więc, przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia (Rady) 1698/2005 i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.
Na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35 rozporządzenia Rady nr 1698/2005, który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:
- a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;
- b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;
- c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.
Zgodnie z przepisami rozporządzenia 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu.
W związku z tym, że istotą pomocy jest wsparcie wspólnego wprowadzania do obrotu danego produktu należy przyjąć, że chodzi o działania wspólne czyli dokonywane przez wszystkich członków grupy.
W sprawie nie ma sporu co do tego, że Spółdzielnia spełniła warunki formalne do otrzymania płatności. Okoliczności te nie stoją jednak na przeszkodzie badania przez ARiMR zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność. Wynika to z tego faktu, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów, zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r., zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią art. 3 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Tymczasem badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi ale i unijnymi.
Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że zasadniczym powodem negatywnego załatwienia wniosku Spółdzielni, było uznanie przez organ za zasadne postawienie Grupie zarzutu stworzenia sztucznych warunków o czym stanowi art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. W ocenie Sądu, stanowisko Organu w tym zakresie znajduje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.
Z treści art. 60 rozporządzenia 1306/2013 wynika, że nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, iż warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Wykładni pojęcia "sztucznych warunków" dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku).
Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie (zob. wyrok NSA z 24.06.2022 r. I GSK 2631/18).
Nadto, w wyroku z dnia 20 maja 2020 r. I GSK 1752/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.
W ocenie Sądu, struktura zakupowo-sprzedażowa dokonywana przez poszczególnych członków Grupy wskazuje na sztuczne ukształtowanie warunków w celu uzyskania wsparcia. Organ zwrócił uwagę na fakt, iż pod tym samym adresem co Grupa tj. K. zarejestrowane są też inne podmioty, utworzone z uwagi na produkcję innych produktów, powiązane ze Skarżącą Spółdzielnią oraz podmioty uczestniczące w łańcuchu zakupowo-sprzedażowym świń, w tym również powiązane z poszczególnymi członkami Grupy. A. sp. z o.o. i Grupa Producentów Rolnych P. sp. z o.o. zarejestrowane są pod tym samym adresem co Grupa. Uczestniczący w procesie zakupowo-sprzedażowym M. K. był wspólnikiem ww. P. sp. z o.o. oraz jest wspólnikiem Grupy Producentów Rolnych S.sp. z o.o.; posiada także stado zarejestrowane pod tym samym adresem co J. T., członek Grupy.
Natomiast A. sp. z o.o. jest powiązana osobowo i kapitałowo z członkiem Grupy J. T. W analizowanym okresie, członek Grupy S. L. dokonał sprzedaży w ilości 84 szt. wyłącznie do innego członka – K. L., przy czym ilość nabytych zwierząt wyniosła 0. Natomiast K. L. nabył świnie w przeważającej ilości od S. L. (84 szt.), a 12 szt. od innego podmiotu. Zaś T. O. nabył zwierzęta (20 szt.) również od innego członka Grupy K. O. Zaś K. O. za pośrednictwem Grupy zbył tylko 5 szt. zwierząt. Pozostałe 20 szt. zbył poza Grupą T. O. Członek Grupy H. P. dokonywał natomiast zakupu zwierząt wyłącznie od Grupy Producentów R. sp. z o.o. i M. K. i tym samym podmiotom je sprzedawał.
Również i członek Grupy – P. sp. z o.o. nabywał zwierzęta wyłącznie od Grupy Producentów Rolnych S. sp. z o.o. Natomiast sprzedaż dokonywana była również tej spółce oraz A. sp. z o.o., a więc spółce powiązanej z innym członkiem Grupy J. T., a także innemu członkowi Grupy J. T. Mając zatem na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko Prezesa ARMiR, iż utworzenie Grupy nie przyniosło faktycznie żadnej jakościowej zmiany, która stanowiłaby ułatwienie działania dla jej członków w zakresie spełnienia celu w postaci przygotowania wytworzonych produktów do sprzedaży i ich dostawy odbiorcom. Poprzez utworzenie Grupy, producenci nie uzyskali żadnych korzyści ekonomicznych, takich jak redukcja kosztów prowadzenia działalności, czy też podwyższenie cen skupu świń. Jedyną korzyścią była możliwość uzyskania dotacji przysługującej grupom producenckim.
Tym samym, Grupa stanowiła sztuczną jednostkę w cyklu produkcyjnym i sprzedażowym, utworzoną w celu obejścia przepisów prawa i uzyskania korzyści finansowej w postaci pomocy finansowej w ramach działania grup producentów rolnych, o czym świadczy fakt dokonywania sprzedaży i zakupu tych samych sztuk świń pomiędzy poszczególnymi członkami Grupy bądź zakupu i sprzedaży świń do powiązanych lokalizacyjnie lub osobowo z członkami Grupy podmiotów. Podzielić bowiem należy stanowisko organu, że zasadniczym celem wsparcia dla grup producentów jest wzmocnienie konkurencyjności sektora rolnego, poprzez umożliwienie stworzenia podstaw organizacyjnych do wspólnego wprowadzenia do obrotu towarów, jakim dysponują poszczególni członkowie grupy, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorów hurtowych. Dla wykładni art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 nie tyle istotnym jest, czy towar został wprowadzony do obrotu, ale to w jaki sposób i na jakich zasadach został wprowadzony do obrotu, a więc czy można uznać, że sprzedaż i dostawa towaru do odbiorców była dokonywana w warunkach centralizacji i konkurencyjności.
Przy czym chodzi o taką centralizację sprzedaży, co do której przyczyniło się utworzenie grupy producentów, a więc powstanie nowej jakości w obrocie produktami sprzedawanymi przez członków Grupy. Celem Grupy winno być uzyskanie jak najlepszego wyniku finansowego poprzez współdziałanie jej członków. Tymczasem struktura zakupowo-sprzedażowa wskazuje na brak koncentracji podaży, co trafnie zauważył organ. Przy niskiej produkcji pierwotnych członków nie można mówić o poprawie efektywności gospodarowania oraz planowaniu produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości.
Nadto Sąd podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż J. T., prowadząc hurtową sprzedaż i pośrednictwo w sprzedaży produktów, ze względu na które Grupa została utworzona, jest w stanie wynegocjować znacznie wyższy poziom cen niż może to zrobić Grupa, co oznacza, że sprzedaż produkcji dokonywana przez Grupę ma jedynie na celu uzyskanie większego poziomu wsparcia niż należałoby się Grupie funkcjonującej bez tego członka. Dominujący członek Grupy posiada potencjał produkcyjny i możliwości sprzedażowe, które pozwalają jemu samemu na bycie konkurencyjnym w ramach działalności, którą prowadzi.
W ocenie Sądu, organ miał podstawy aby stwierdzić, że utworzenie Grupy było działaniem pozornym, mającym na celu jedynie uzyskanie wsparcia z działania "Grupy producentów rolnych", gdyż w przedmiotowej sprawie nie można wskazać, iż Spółdzielnia osiągnęła cele określone w rozporządzeniu nr 1698/2005, w tym w szczególności przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży. Przy czym, co istotne organ przeanalizował zarówno elementy subiektywne jak i obiektywne. Grupa wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 ust. 1 lit b rozporządzenia nr 1698/2005 oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń, związanych z produkcją i sprzedażą jest zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunków zawartych w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005 wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.
Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i spójne. Organ szczegółowo przedstawił fakty, które uznał za udowodnione i dowody na których się oparł. Przy czym, Spółdzielnia nie podważyła ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy. Nie wskazała żadnych okoliczności, które mogłyby wzbudzić wątpliwości co do faktów ustalonych w sprawie.
Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się też innych naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdził też naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętych kontrola decyzji.
Mając zatem na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu skargi.