Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "Skarżąca", "Spółka", "Przedsiębiorstwo") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z dnia 17 maja 2022 r. nr KWT.70.19.2022, którą uchylono w całości decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Organ I instancji", "Dyrektor Regionalny") z dnia 21 stycznia 2022 r. nr SZ.RZT.70.153.2021.RaN oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
W dniu 14 października 2021 r. do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jako organowi regulacyjnemu, wpłynął od skarżącego wniosek o zatwierdzenie taryfy zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy S. na okres 3 lat.
Organ wezwaniem z dnia 27 października 2021 r. znak SZ.RZT.70.153.2021 RaN, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał przedsiebiorstwo do uzupełnienia braków formalnych, poprzez uzupełnienie strony tytułowej wniosku o zatwierdzenie taryfy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2021 r., poz. 520) oraz załączenie sprawozdań finansowych w oryginale lub w sposób zgodny z art. 76a § 2 k.p.a, albowiem sprawozdania finansowe nie zostały przedstawione w oryginale, w terminie 10 dni.
Uzupełninie braków formalnych wpłynęło do organu w dniu 12 listopada 2021 roku.
Zawiadomieniem z grudnia 2021 r. znak SZ.RZT.70.153.2021.RaN Dyrektor Regionalny poinformował wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku Spółki.
Pismem z grudnia 2021 r. znak SZ.RZT.70.153.2021.RaN organ I instancji wezwał Spółkę - w trybie art. 27b ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, z późn. zm.); dalej: "uzzwoś" - do przekazania w terminie 14 dni, dokumentów oraz szczegółowych informacji merytorycznych w celu dokonania oceny, analizy i weryfikacji wniosku. Pisma te nie posiadają daty dziennej, wynika z nich, iż zostały wysłane do Spółki 20 grudnia 2021 roku.
Dnia 3 stycznia 2022 r. (wpływ 10.01.2022 r.) Spółka wniosła o przesunięcie terminu udzielenia odpowiedzi do dnia 11 stycznia 2022 r., z uwagi na nieobecność osób odpowiedzialnych za udzielenie odpowiedzi. Następnie skarżąca ustosunkowała się do powyższego wezwania przy piśmie datowanym na dzień 11 stycznia 2022 r. (data prezentaty organu 14 styczeń 2022 r.)
Decyzją z dnia 21 stycznia 2022 r. nr SZ.RZT.70.153.2021.RaN Dyrektor Regionalny odmówił zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy S. na okres 3 lat. Na mocy decyzji organ regulacyjny jednocześnie nałożył na stronę obowiązek poprawienia w terminie 60 dni projektu taryfy i uzasadnienia w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, poprzez weryfikację kosztów eksploatacji i utrzymania działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków, w szczególności weryfikację kosztów wynagrodzeń, materiałów oraz pozostałych kosztów.
W motywach uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że wniosek taryfowy winien być rozpatrywany nie tylko pod kątem poprawności formalnej, ale także pod kątem ekonomicznym, a więc: racjonalizacji kosztów, optymalizacji dochodów z usług. Wedle organu I instancji przedstawione w projekcie taryfy warunki ekonomiczne wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, a w szczególności ustalone koszty świadczenia usług, nie dają podstaw do wydania decyzji zatwierdzającej taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Za powyższym stwierdził naruszenie zapisów § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472, z późn. zm.); dalej: "rozporządzenie taryfowe".
Organ I instancji podniósł, że w przedmiotowym wniosku brak jest uzasadnienia dla przyjętego w projekcie taryfy wzrostu ceny za 1 m3 wody o 17% w pierwszym roku obowiązywania nowej taryfy, 23% w drugim roku obowiązywania nowej taryfy oraz o 29% w trzecim roku obowiązywania nowej taryfy w stosunku do obecnie obowiązującej ceny, brak jest również uzasadnienia dla wzrosty ceny 1m3 ścieków o 123% w pierwszym roku obowiązywania nowej taryfy, 132% w drugim roku obowiązywania nowej taryfy oraz 143% w trzecim roku obowiązywania nowej taryfy w stosunku do obecnie obowiązującej ceny. Organ I instancji uzasadnił wydanie decyzji niezgodnej z uwagi na znaczący w wzrosty w pozycji kosztowej "materiały" dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, poniesione w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy.
Ponadto wskazał na konieczność weryfikacji kosztów materiałów dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaplanowanych w nowej taryfie, przy uwzględnieniu jako podstawy dla ich kalkulacji średniej z wydatków rocznych z okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy. Organ pierwszej instancji wskazał, iż w sytuacji kiedy w przedsiębiorstwie nie obowiązuje zakładowy układ zbiorowy pracy, zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, przedsiębiorstwo powinno dokonać waloryzacji wynagrodzeń za pomocą wskaźników dynamiki cen towarów i usług konsumpcyjnych. W nowej taryfie zastosował wskaźnik wzrostu 8%, co jest niezgodne z aktualnymi "wytycznymi dotyczącymi stosowania jednolitych wskaźników makroekonomicznych, będących podstawą oszacowania skutków finansowych projektowanych ustaw", opublikowanymi przez Ministra Finansów w sierpniu 2021 r., zgodnie z którymi wskaźnik CPI w latach 2022-2024 wynosi + 3,3 %, +3,0%, + 2,7 %. Zastosowanie zawyżonych wskaźników wzrostu kosztów stanowi naruszenie § 3 pkt 1b rozporządzenia taryfowego, wskazując na konieczność opracowania taryfy w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.
Wskazał również, iż spółka doprowadziła do znacznego wzrostu kosztów wynagrodzenia. Organ I instancji, dokonując analizy ekonomicznej przedstawionego projektu taryfy, zwrócił także uwagę na konieczność przeprowadzenia działań optymalizacyjnych, bowiem w obecnym kształcie zaprojektowane ceny za odbiór ścieków nie gwarantują ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.
Pismem z dnia 10 lutego 2022 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o:
- - uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości lub
- - uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zarzucił zaskarżonej decyzji:
- - wydanie decyzji z przekroczeniem terminu określonego w art. 24c ust. 1 uzzwoś,
- - niewypełnienie obowiązku wskazania przesłanek zależnych od stron, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wskazane, naruszając tym samym art. 79a § 1 k.p.a.
Rozpoznając sprawę na skutek odwołania Spółki, zaskarżoną decyzją organ odwoławczy orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Organ II instancji w uzasadnieniu wskazał, iż Spółka wskazała na konieczność podwyższenia cen wody w wysokości 17% w przypadku pierwszej grupy taryfowej w pierwszym roku obowiązywania taryfy oraz wzrost o 23% w drugim roku i 29% w trzecim roku oraz cen ścieków w wysokości 123% w przypadku pierwszej taryfowej grupy odbiorców w pierwszym roku obowiązywania taryf oraz wzrost o 132% w drugim roku i 143% w trzecim roku obowiązywania planowanej taryfy w porównaniu do cen dotychczas obowiązujących. Z uzasadnienia organu I Instancji wynikało, iż przesłanką skutkującą odmową zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy S. było przede wszystkim nieuzasadnienie przyjętego wzrostu ceny 1m3 wody oraz cen ścieków. Organ zwrócił uwagę na znaczny wzrost materiałów oraz nieprawidłowe zastosowanie wskaźników makroekonomicznych w odniesieniu do kosztów wynagrodzeń.
Z dokumentów przedstawionych przez przedsiębiorstwo wynika, iż jednym z głównych czynników mających wpływ na wysokość cen i stawek opłat jest wzrost kosztów wynagrodzeń, jak również wzrost kosztów energii elektrycznej.
W ocenie organu odwoławczego, w tym zakresie organ I instancji nie przeprowadził pełnych ustaleń, nie wezwał wnioskodawcy do przedstawienia liczby etatów przypisanych do działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę zbiorowego odprowadzenia ścieków. Nie wyjaśnił na jakiej podstawie zostały zawarte umowy o dostarczanie energii, czy wnioskodawca w tym zakresie podjął działania mające na celu oszczędzanie energii lub czy starał się ograniczyć jej zużycie.
Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na wartości niezbędnych przychodów przedstawionych w Tabeli C i D, zawarte tam wartości są jego zdaniem niepoprawne. Ponadto podniósł, iż organ I instancji pominął brak w złożonej dokumentacji Wieloletniego planu modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, a podstawowym warunkiem zatwierdzenia taryfy jest zgodność z przepisami uzzwoś wraz z rozporządzeniem taryfowym oraz ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Tym samym organ I instancji na żadnym etapie swego postępowania nie dysponował kompletnym wnioskiem odpowiadającym przepisom.
Oceniając zarzuty odwołania, organ II instancji wskazał, iż nie doszło do przekroczenia 45 dniowego terminu na prowadzenie postępowania taryfowego. Wskazał, iż do postępowania przed organem regulacyjnym mają zastosowanie przepisy kpa, co oznacza że organ regulacyjny ma prawo do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia spraw, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli- zasada z art. 7 k.p.a., a nadto zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 27b ust. 1 uzzwoś organ regulacyjny może wezwać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni do przekazania informacji i dokumentów niezbędnych do wykonania tych zadań. Opisał przebieg procedowania, wskazał jakie czynności i kiedy zostały podjęte przez organ I instancji, a czynności te nie były pozorne.
Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji naruszył z kolei obowiązek wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. Jak również dopuścił się naruszenia art. 79a § 1 k.p.a., a uchybienie to miało, w ocenie organu odwoławczego, charakter rażącego naruszenia, albowiem pozbawiono strony możliwości uzupełnienia materiału dowodowego.
Mając na uwadze dostrzeżone uchybienia proceduralne, które wymagały ponownego prowadzenia postępowania, z zapewnieniem stronom dwuinstancyjności postępowania, zaś wyjaśnienie licznych wątpliwości, co do zasadności i poprawności sporządzonej kalkulacji taryfy wykracza poza zakres uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy, organ ten uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. Wskazał, iż zebrany materiał dowodowy przez organ I instancji jest niewystarczający, aby rozpoznać wniosek Spółki. Wskazał też jakie dowody należy przeprowadzić w tym zakresie.
W sprzeciwie od powyższej decyzji Spółka wniosła:
- - naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 61 § 3 i art. 107 § 3 k.p.a., mogących mieć wpływa na wynik sprawy poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu do zarzutów w odwołaniu i w konsekwencji przyjęcie, iż decyzja I instancji w sprawie odmowy zatwierdzenia taryfy wydana została w terminie wskazanym w art. 24c ust. 1 uzzwoś,
- - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 24c ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. w zakresie ustalenia daty wszczęcia postępowania i niewłaściwe zastosowanie art. 24f ust. 2 ww. ustawy poprzez pominięcie wskazanych w nim skutków naruszenia terminu określonego w art. 24c ust. 1.
Spółka wniosła o:
- 1) na podstawie art. 64b § 1w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji,
- 2) na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. w zw. z art 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia 21 stycznia 2022 r. i umorzenie postępowania,
- 3) na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania.
Organ w odpowiedzi na sprzeciw podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Sprzeciw jest niezasadny.
Zgodnie z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329., dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.
Należy pamiętać, iż sąd winien również ocenić nie tylko przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wszystkie inne, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej. Niewątpliwie do takich przesłanek należy kwestia zbadania ewentualnego upływu terminu do wydania decyzji taryfowej, określonej w art. 24c ust. 1 uzzwoś.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż przepis art. 24c ust. 1 uzzwoś stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie z art. 24f ust. 2 uzzwoś, organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust.
1. Skutkiem przekroczenia 45-dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie (por. także wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I GSK 514/20; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odrębną kwestią od charakteru przedmiotowego terminu jest sposób, w jaki jest on liczony. Zgodnie z art. 24c ust. 1 uzzwoś 45-dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ, przy czym wniosek ten powinien odpowiadać określonym prawem wymogom formalnym. Wprawdzie w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie – datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1777/07).
Z kolei przy obliczaniu, czy został zachowany termin do załatwienia sprawy, należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r. o sygn. akt I GSK 514/20).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, w ocenie Sądu, organ I instancji zachował 45-dniowy termin na wydanie decyzji; dni efektywnego działania z wyłączeniem dni, w których organ nie mógł działać.:
- - dnia 14 października 2021 r. wpłynął do organu wniosek Spółki,
- - dnia 27 października 2021 r. organ wezwał współkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku (wysłany w tym samym dniu),
- - dnia 12 listopada 2021 r. wpłynął do organu wniosek wolny od braków formalnych i to od dnia następnego czyli od 13 listopada 2021 r. rozpoczyna się bieg terminu 45 dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś,
- - dnia 20 grudnia 2021 r. organ wysłał wezwanie do spółki w celu przedstawienia dokumentów i wyjaśnień w celu rozpoznania zasadności wniosku - na ten czas procedowanie trwa 38 dni,
- - dnia 14 stycznia 2022 r. wyjaśnienia i dokumenty wpłynęły do organu I instancji, termin liczony od dnia następnego czyli 15 stycznia 2022 r.
- - dnia 21 stycznia 2022 r. organ wydał decyzję czyli 45 dnia (38 dni plus 7dni). Wbrew stanowisku Spółki w sprawie nie zachodziły okoliczności przemawiające za umorzeniem postępowania z uwagi na upływ omawianego terminu. Zatem nie jest zasadny zarzuty sformułowany w sprzeciwie naruszenia terminu określonego w art. 24c ust. 1 uzzwoś. Organ prawidłowo ustalił datę wszczęcia postępowania jako dzień złożenia wniosku taryfowego wolnego od braków formalnych w dniu 12 listopada 2021 r. Tym samym nie można zastosować przepisu art. 24f ust. 2 uzzwoś, który stanowi, iż w przypadku kiedy organ regulacyjny nie wyda decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, w terminie, o którym mowa w art. 24c ust. 1, taryfa wchodzi w życie po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie. Wbrew stanowisku Spółki w zaskarżonej decyzji organ II Instancji w sposób szczegółowy i zgodny z obowiązującym prawem odniósł się do kwestii upływu w realiach sprawy terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś.
Sąd zauważa, iż punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym.
W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.
W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to same braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powołany powyżej art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga zatem nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy odniósł się do treści art. 136 k.p.a. zasadnie stwierdzając, że błędy organu I instancji wykazane w niniejszej sprawie nie podlegają uzupełnieniu przez organ odwoławczy w trybie tego przepisu, gdyż pozwala on jedynie na przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, natomiast w niniejszej sprawie zakres sprawy niezbędny do jej wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybienia organu I instancji w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy wskazywały na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania, co miało pozwolić na zachowanie dwuinstancyjności postępowania.
Zaznaczyć przy tym należy, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.
Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.
Przeprowadzona przez Sąd, w powyżej określonych granicach, kontrola wykazała, że decyzja organu II instancji spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na uchybienia organu I instancji polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w wymaganym zakresie oraz na naruszenia art. 10 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 27c ust. 1 uzzwoś do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. Tym samym organ regulacyjny (organ I instancji) zobowiązany jest stosować się do reguł postępowania określonych w tym kodeksie. W zakres tych reguł wchodzi, m.in. zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Z zasadą tą pozostaje w związku zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, ponieważ zignorował liczne braki w materiale dowodowym, które uniemożliwiły dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i prawidłowe ustalenie, czy wniosek o zatwierdzenie nowej taryfy należy uwzględnić, jak również nie zapewnił stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu.
Sąd zwraca uwagę, że wprowadzenie administracyjnej kontroli prawidłowości kalkulacji cen i stawek opłat za usługi wodociągowe i kanalizacyjne służy zapewnieniu dostępu do tych usług, jak również odpowiedniej jakości i ciągłości świadczenia usług. Zapewnieniu powszechnej dostępności tych usług służy utrzymanie cen na akceptowalnym społecznie poziomie, natomiast zapewnieniu odpowiedniej jakości i ciągłości świadczenia usług służy nakaz uwzględnienia w niezbędnych przychodach przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych i przygotowanych przez nie taryfach wszelkich celowych kosztów działalności. Organ regulacyjny jest zatem zobowiązany do weryfikacji, czy w świetle wniosku o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, przedłożonych załączników oraz wyjaśnień przedsiębiorstwa taryfa została sporządzona zgodnie z prawem, a planowane koszty działalności są celowe.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d powołanej ustawy.