Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J.B. (dalej: "Strona","Skarżąca") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR") z [...] grudnia 2017 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ż. (dalej: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR") z [...] września 2017 r. nr [...], o uchyleniu, po wznowieniu postepowania, decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014 oraz o odmowie przyznania Stronie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014 i nałożeniu sankcji w wysokości 687,36 zł.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Ż. wpłynął wniosek J. B. o przyznanie płatności ONW na rok 2014, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2009 r. nr 40 poz. 329 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej ONW", skorygowany [...] lipca 2014 r. w odpowiedzi na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień. W przedmiotowym wniosku Strona wnioskowała o przyznanie płatności ONW, do powierzchni wynoszącej 9,62 ha.
W dniu [...] września 2014 r. w gospodarstwie Strony przeprowadzono czynności kontrolne na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, których wyniki opisano w protokole nr [...].
Następnie [...] września 2014 r. w gospodarstwie Wnioskodawczyni została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, poprzedzona wizytacją terenową z [...] sierpnia 2014 r. Z przeprowadzonych czynności wykonana została dokumentacja fotograficzna potwierdzająca dane pozyskane w terenie oraz wykonany został szkic, na którym oznaczono miejsce wykonywania poszczególnych zdjęć. Wyniki przeprowadzonej kontroli zostały utrwalone w raporcie z kontroli nr [...].
Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał Stronie płatności ONW na rok 2014 w kwocie 1.696,92 zł i zakwalifikował do płatności ONW powierzchnię wynoszącą 9,48 ha, a nie jak deklarowano 9,62 ha. Wykluczeniu z płatności podlegała powierzchnia 0,14 ha, która jak ustalono, nie podlegała użytkowaniu rolniczemu jak deklarowano we wniosku. Na mocy ww. decyzji nakazano Wnioskodawczyni realizację działań mających na celu usunięcie niezgodności stwierdzonych w kontroli w zakresie spełnienia norm i wymogów, co miało polegać na przeprowadzeniu stosownych zabiegów agrotechnicznych we wskazanym terminie.
Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z [...] kwietnia 2015 r. wskazując, że wyszły na jaw nowe dowody mające wpływ na przyznanie płatności, które nie były znane organowi w dniu wydania ww. decyzji, powołując art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "K.p.a.".
Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił Stronie przyznania płatności ONW na 2014 r. i nałożył sankcję w wysokości 687,36 zł, potrącanej z płatności realizowanych przez ARiMR z funduszów EFRG, EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.
W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji - Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., którą ponownie odmówił Stronie przyznania płatności ONW na 2014 r. i nałożył sankcję w wysokości 687,36 zł.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Strona wniosła odwołanie.
W dniu [...] lipca 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] września 2017 r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) powołując się na przywołane przepisy, odmówił Stronie przyznania płatności ONW na 2014 r. i nałożył sankcję w wysokości 687,36 zł.
W uzasadnieniu wskazał, iż w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi, który wydał decyzję było zaprzestanie w lipcu 2014 r. prowadzenia działalności rolniczej na działce nr [...], zgłoszonej do przyznania płatności. Okoliczność ta została stwierdzona w roku 2016) i nie mogła być znana organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej, tj. [...] kwietnia 2015 r. O okolicznościach dotyczących zlicytowania działki nr [...] Strona informowała w sierpniu 2014 r., jednakże nie poinformowała organu, że nie użytkuje tej działki.
W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.),dalej: "ustawa o płatnościach", rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:
- 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla
Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;
- 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności.
Na podstawie § 2 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit.a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem": 5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.).
Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie, w związku z ustaleniami inspektorów terenowych poczynionymi w trakcie kontroli na miejscu w gospodarstwie Jadwigi Badowskiej oraz nową informacją o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej na działce nr 66, wykluczeniu z płatności podlegała powierzchnia 3,84 ha. Strona nie spełnia warunków do otrzymania płatności do działki nr [...], gdyż użytkowana była tylko przez część roku kalendarzowego i zaprzestano działalności na tej działce.
Organ wskazał, że procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej (9,62 ha), a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu (5,78 ha) wyniosła 66,436 %. Uzasadnia to, zgodnie z art. 16 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 (jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnik jest wykluczany z otrzymania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym), odmowę przyznania płatności ONW oraz nałożenie sankcji.
Z tych powodów organ odmówił przyznania płatności do obszaru ONW strefa nizinna 1 w 2014 r. i wymierzył sankcję w wysokości 687,36 zł.
Strona złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Wskazała, że była w posiadaniu spornej działki nr [...] oraz utrzymywała ją zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek (rok 2014). Strona stwierdziła, że była posiadaczem zależnym nieruchomości składającej się z działki nr 66 położonej w miejscowości B., a tytułem prawnym Strony do przedmiotowej nieruchomości była umowa użyczenia zawarta z D. B. - ówczesnym właścicielem nieruchomości.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym.
W ocenie organu odwoławczego, w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym organ I instancji wykazał ponad wszelką wątpliwość, że przesłanki do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a, faktycznie wystąpiły. W szczególności organ wykazał, że okoliczność zaniechania prowadzenia działalności rolniczej w roku 2014 na działce nr [...] stwierdzona w kontroli administracyjnej w roku 2016 nie mogła być znana organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej, tj. 8 kwietnia 2015 r., co czyni zadość przepisowi art. 149 § 2 K.p.a.
Podkreślono, że organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie ustalił, że co prawda o okolicznościach dotyczących zlicytowania działki nr [...] Strona informowała w sierpniu 2014 r., jednakże co istotne Strona na tym etapie nie poinformowała organu o okoliczności wskazujących na nieużytkowanie przez nią spornego gruntu. Organ w takim przypadku przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2015 r. dowiedział się jedynie o zlicytowaniu działki nr [...] za długi, jednak nie było mu wiadomo o nieużytkowaniu tej działki przez Stronę. O okoliczności nieużytkowania działki przez Stronę (w ciągu tygodnia licząc od otrzymania obwieszczenia o licytacji nieruchomości, tj. od 2 lipca 2014 r.) organ powziął informację dopiero 24 października 2016 r., kiedy to do kancelarii Biura Powiatowego ARiMR w Ż. wpłynęło pismo znak [...] Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. przekazujące dokumenty zgromadzone w prowadzonym wobec Stronę postępowaniu windykacyjnym, z których dopiero wynikało, że Stronę po zebraniu plonów w roku 2014 zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej na działce nr 66, co z kolei miało być spowodowane okolicznościami siły wyższej, niezależnymi od woli Wnioskodawczyni.
Nową okolicznością w sprawie, jak podkreślił organ, nie jest zatem zlicytowanie działki nr 66 ale jej nieużytkowanie przez Stronę w 2014 r.
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy przytoczył regulacje prawne dotyczące procedury i warunków przyznania płatności. Podkreślił, że przepisy regulujące kwestie płatności do gruntów rolnych nie wiążą uprawnienia do przyznania płatności z tytułem prawnym do gruntu, lecz odnoszą się do stanu faktycznego, jakim jest posiadanie gruntów przez rolnika. Wskazano, że dla przyznania płatności samo posiadanie gruntów rolnych w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. W tym stanie pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu przepisów o płatnościach, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych, stałe doglądanie, pewna ciągłość prac tak, aby grunt był utrzymany w dobrej kulturze przez cały rok kalendarzowy.
W świetle powyższego wskazano, iż płatności należą się posiadaczowi gruntów rolnych utrzymującemu grunty zgodnie z normami. Jeżeli zatem o przyznanie płatności wystąpi rolnik, który posiada grunty rolne, faktycznie je uprawia, utrzymuje je zgodnie z normami i spełnia inne przesłanki warunkujące ich przyznanie, określone w przepisach krajowych i unijnych, płatności będą mu przysługiwać nawet w przypadku nieuprawnionego, co do własności użytkowania działek rolnych. Rolą ARiMR nie jest bowiem rozstrzyganie sporów cywilnych, które mogą być dochodzone na drodze sądowej. Brak posiadania i zaprzestanie przez Stronę prowadzenia działalności rolniczej na działce rolnej nr [...], był spowodowany zlicytowaniem nieruchomości.
Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie odmówił przyznania płatności ONW na 2014 r. Wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji nie mógł wiedzieć, że wykryte nieprawidłowości w zakresie norm DKR wynikają z całkowitego zaprzestania przez Stronę użytkowania działki nr 66. Te okoliczności były znane organowi dopiero w dniu 24 października 2016 r. Powierzchnia stwierdzona w kontroli administracyjnej z uwzględnieniem wyników kontroli w terenie wyniosła 5,78 ha wobec deklarowanej 9,62 ha. Wykluczeniu z płatności podlegała powierzchnia 3,84 ha, na którą składają się następujące powierzchnie działek deklarowanych we wniosku:
- - działka rolna A (działka ewidencyjna Nr [...]) - powierzchnia deklarowana 0,97 ha, powierzchnia stwierdzona 0,93 - wielkość przedeklarowana 0,04 ha,
- - działki rolne E i G (działka ewidencyjna Nr [...]) - powierzchnia deklarowana 3,80 ha, powierzchnia stwierdzona 0,00 - wielkość przedeklarowana 3,80 ha.
W obszarze działek rolnych B, C, D i F, powierzchnia deklarowana we wniosku (4,85 ha) została uznana za prawidłową i kwalifikującą się do płatności. Wykluczeniu podlegała zaś powierzchnia 0,04 ha deklarowana na działce rolnej A, bowiem jak ustalili inspektorzy terenowi na obszarze działki w jej środkowej części (fot. IJ1709) występuje teren zadrzewiony, niekwalifikujący się do płatności (nieprawidłowość DR51 i DR53). Ponadto dodatkowy obszar zadrzewień (nieużytkowany rolniczo) stwierdzono również w części środkowej działki (DR52). Z tego powodu powierzchnia stwierdzona została pomniejszona o obszar zadrzewień (0,04 ha), pod którymi nie jest prowadzone wykaszanie ani wypasanie, na co wskazują występujące zakrzewienia. Powierzchnia działki rolnej A stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosząca 0,93 ha odpowiada zatem wielkości PEG (maksymalny obszar kwalifikowany, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW), a która nie uwzględnia wspomnianych obszarów zadrzewień.
Powierzchnia 0,93 ha uwzględnia natomiast obszar łąki, gdzie prowadzone jest wypasanie, a co potwierdzają pozostałe fotografie wykazane w kolumnie 8 na str. 3 raportu Nr [...]. Ponadto wspomniany obszar działek rolnych E i G wynoszący 3,80 ha podlegał wykluczeniu jako nieużytkowany rolniczo przez Stronę w ciągu całego roku 2014 r. a był użytkowany jedynie do lipca 2014 r., co wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Organ odwoławczy wskazał, że stawka płatności ONW (strefa nizinna I) do 1 ha uprawy w 2014 r. została określona w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej ONW i wynosi 179 zł. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do płatności ONW-strefa nizinna (9,62 ha), a powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu (5,78) wyniosła 66,436 %. Biorąc pod uwagę wielkość przedeklarowania powierzchni (3,84 ha) organ prawidłowo wyliczył wysokość sankcji na kwotę 687,36 zł.
Wobec powyższego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie przez organy administracji postępowania w sposób niebudzący zaufania Skarżącej do organów władzy publicznej;
- - art. 9 K.p.a., poprzez naruszenie przez organy administracji obowiązku do należytego i wyczerpującego informowania Skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, w szczególności zaniechania przez organy administracji czuwania nad tym, aby Skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa;
- - art. 10 K.p.a., poprzez niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania;
- - art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie przez organy administracji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z naruszeniem zasad logiki oraz zasad doświadczenia życiowego;
- - art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2015 r., z uwagi na rzekome zaistnienie nowych okoliczności rzekomo nieznanych organowi w dniu wydawania decyzji, podczas gdy okoliczności te były znane organowi w chwili wydania decyzji z [...] kwietnia 2015 r.;
- - art. 151 K.p.a., poprzez wydanie zaskarżanej decyzji nieodpowiadającej wymogom statuowanym we wskazanym przepisie, w szczególności ograniczenie się organów administracji do ponownego rozstrzygnięcia sprawy uprzednio zakończonej prawomocną decyzją;
- - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez uzasadnienie zaskarżanej decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom określonym we wskazanym przepisie, w szczególności niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
- - art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - poprzez naruszenie przez organy administracji zasady praworządności, nierozpatrzenie przez organy administracji w sposób wyczerpujący zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, naruszenie przewidzianej w tymże przepisie zasady rozkładu ciężaru dowodu oraz nieudzielanie przez organy administracji niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.
Powyższe zarzuty Skarżąca rozwinęła w motywach skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przedmiotem sporu jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w W. z [...] grudnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. z [...] września 2017 r. o uchyleniu, po wznowieniu postępowania, decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2014 r. (ONW) oraz o odmowie przyznania Stronie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) – na rok 2014 i nałożeniu sankcji w wysokości 687,36 zł.
Ww. decyzje zostały wydane na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U z 2013 r. poz. 173), dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich", w związku z § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej ONW oraz art. 16 ust. 5 akapit trzeci oraz ust. 7, art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011, str. 8), dalej: "rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011".
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Uregulowane w K.p.a. wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzję wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową wskazaną w art. 145 § 1 lub wystąpiły przesłanki określone w art. 145a, art. 145b K.p.a. W związku z tym, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, przesłanki wznowienia podlegają wykładni ścieśniającej.
W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. sygn. akt OPS 11/02 (ONSA 2003, z. 3, poz.
86) wskazano, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą charakteryzować się przymiotem nowości, mieć istotne znaczenie dla sprawy (wpływać na zmianę treści decyzji), istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i być nieznane organowi wydającemu tę decyzję. Przez "nowe okoliczności faktyczne" należy rozumieć zdarzenia faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu, przy czym, bez znaczenia pozostaje, dlaczego organ nie dysponował wiedzą o tych okolicznościach (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 170/04; LEX nr 143703).
Stosownie do art. 149 § 1, 2 i 4 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu tego postępowania właściwy organ – w oparciu o art. 151 § 1 K.p.a. - wydaje decyzję, w której:
- 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo
- 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] kwietnia 2015 r. była decyzją ostateczną, kończącą sprawę o przyznanie płatności ONW na rok 2014. Decyzja została doręczona Skarżącej, która nie wniosła od niej odwołania.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, postanowieniem z [...] listopada 2016 r., wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją w oparciu o przesłankę określoną w art.145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. wyjście na jaw okoliczności zaprzestania użytkowania przez Skarżącą działki nr 66, zgłoszonej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (pkt VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, poz. 2 wniosku).
Zdaniem Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie budzi wątpliwości, że okoliczności zaprzestania użytkowania przez Skarżącą działki nr [...] została stwierdzona w roku 2016 (pisma Strony z dnia z dnia 21 lipca i 13 października 2016 r.) i nie mogła być znana organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej, tj. 8 kwietnia 2015 r.
Ta okoliczność faktyczna była istotna dla sprawy bowiem działka była objęta wnioskiem o płatność ONW, istniała w dniu wydania decyzji (zaprzestano użytkowania działki w lipcu 2014 r.), była nowa i nieznana organowi, który wydał decyzję. Informację o zaprzestaniu użytkowania przez Skarżącą działki nr [...] organ powziął z treści pisma z dnia 21 lipca 2016 r. (informacja potwierdzona w piśmie z 13 października 2016 r.), tj. po wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2014 r.
Co prawda o okolicznościach dotyczących zlicytowania działki nr [...] Skarżąca informowała w sierpniu 2014 r., jednakże w tamtym czasie nie poinformowała organu, że nie użytkuje tej działki.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że nową okolicznością w sprawie nie był fakt zlicytowania działki nr 66 ale nieużytkowanie tej działki przez Skarżącą, o czym organ dowiedział się w 2016 r.
Nie znajdują zatem uzasadnienia zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 K.p.a.
Działki rolne, na których stwierdzono niezachowanie odpowiednich norm dobrej kultury rolnej (w tym porośnięte chwastami), co do zasady mogą być kwalifikowane do płatności, jednakże z naliczaniem odpowiednich zmniejszeń - stosownie do przepisów rozporządzenia MRiRW z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz.U. Nr 67 poz. 434 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. z 2014 poz.1372). W rozpoznawanej sprawie inspektorzy kontroli na miejscu uznali, że grunt rolny znajdujący się na działkach rolnych E i G można uznać za kwalifikujący się do płatności pomimo niezachowania odpowiednich norm. Na powierzchni działki rolnej E (działka rolna E i G - działka ewidencyjna nr 66) stwierdzono występowanie wysokich traw (ugór) zamiast pszenżyta, jak deklarowano we wniosku.
Na powierzchni tych działek rolnych wskazano na wyłączenia polegające na niezachowaniu norm dobrej kultury rolnej (DKR). Stwierdzono nieprawidłowości opisane kodami N01; N03 i N04, tj. grunt rolny nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub nie jest ugorowany (N01); na gruntach ugorowanych nie przeprowadzono koszenia lub innych zabiegów uprawowych zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu chwastów co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca (N03) oraz rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta (N04).
Te ustalenia legły u podstaw decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. przyznającej płatność ONW.
Stan faktyczny w sprawie uległ jednak zasadniczej zmianie po ujawnieniu faktu nieużytkowania przez Skarżącą, zgłoszonej we wniosku o płatność ONW, działki nr [...]. Wykluczeniu z płatności podlegała łącznie powierzchnia 3,84 ha, jako nieużytkowana rolniczo przez Stronę.
W obszarze działek rolnych B, C, D i F, powierzchnia deklarowana we wniosku (4.85 ha) została uznana jako prawidłowa i kwalifikująca się do płatności. Wykluczeniu podlegała zaś powierzchnia 0,04 ha deklarowana na działce rolnej A, bowiem, jak ustalili inspektorzy terenowi na obszarze działki w jej środkowej części (fot. IJ1709) występuje teren zadrzewiony, niekwalifikujący się do płatności (nieprawidłowość DR51 i DR53). Ponadto dodatkowy obszar zadrzewień (nieużytkowany rolniczo) stwierdzono również w części środkowej działki (DR52). Z tego powodu powierzchnia stwierdzona została pomniejszona o obszar zadrzewień (0,04 ha), pod którymi nie jest prowadzone wykaszanie ani wypasanie, na co wskazują występujące zakrzewienia. Powierzchnia działki rolnej A stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosząca 0,93 ha odpowiada zatem wielkości PEG (maksymalny obszar kwalifikowany, o którym mowa w art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach), a która nie uwzględnia wspomnianych obszarów zadrzewień.
Powierzchnia 0,93 ha uwzględnia natomiast obszar łąki, gdzie prowadzone jest wypasanie, a co potwierdzają pozostałe fotografie wykazane w kolumnie 8 na str. 3 raportu Nr [...]. Ponadto wspomniany obszar działek rolnych E i G wynoszący 3,80 ha podlegał wykluczeniu jako nieużytkowany rolniczo przez Skarżącą przez cały 2014 r.; był użytkowany do lipca 2014 r.
Należy podkreślić, że płatności obszarowe mogą być przyznane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty rolne zgodnie z normami. Pomoc finansowa w formie płatności bezpośrednich udzielona może być tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych, tzn. producentom rolnym, którzy rolniczo użytkują posiadanie działki rolne (niezależnie od ustalenia tytułu prawnego wnioskodawcy), a nadto utrzymują je w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska przez cały rok kalendarzowy (§ 2 pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej ONW).
W rozpoznawanej sprawie powierzchnia, która uprawniała do przyznania płatności (5,78 ha), jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana przez Skarżącą we wniosku na rok 2014 (9,62 ha).
Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa nizinna I zadeklarowanych we wniosku a powierzchnia stwierdzoną w kontroli administracyjnej, kontroli na miejscu wynosi 66,436%.
Zgodnie z art. 16 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnik jest wykluczany z otrzymania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym. Kwota ta, zgodnie z art. 16 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, będzie odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR, do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Jeżeli odliczenie tej kwoty w ciągu trzech lat kalendarzowych nie będzie możliwe, wówczas pozostałe do spłaty saldo zostanie anulowane.
W związku z powyższym zasadnie odmówiono Skarżącej przyznania płatności do obszaru ONW strefa nizinna 1 w 2014 r. i wymierzono sankcję w wysokości 687,36 zł.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Sąd nie podziela zarzutów dotyczących naruszenia art. 8, art. 9, art. 10, art. 80 K.p.a. bowiem w niniejszej sprawie organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Ponadto, wbrew zarzutom dotyczącym naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. i art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Organy orzekające w sprawie wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Skarżącej. Z tych powodów zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia.
Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.