Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z 25 kwietnia 2008 r. Przedsiębiorstwa P. Spółki z o.o. w L. jest decyzja Ministra Finansów z [...] marca 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. o zobowiązaniu skarżącej Spółki do zwrotu do budżetu Wojewody L. części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Finansów zostało wydane w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] sierpnia 2000 r. Przedsiębiorstwo P. Spółka z o.o. w L. i Wojewoda [...] zawarli umowę Nr [...], której przedmiotem było wykonanie zadania polegającego na utrzymaniu zdolności produkcyjnych i remontowych niezbędnych do wytwarzania rzeczy ruchomych na okres zagrożenia wojennego na potrzeby obrony państwa. Na wykonanie zadania, zgodnie z zapisami umowy, wykonawca miał otrzymać z budżetu Wojewody [...] dotację w kwocie 900.000 zł. Środki finansowe miały być wypłacone sukcesywnie w terminie do 31 grudnia 2000 r. Termin odbioru zadania strony umowy ustaliły do dnia 20 stycznia 2001 r.
Z uwagi na nie otrzymanie w pełnej wysokości środków budżetowych z Ministerstwa Finansów, do końca roku 2000 r. przekazano wykonawcy - Spółce P. kwotę 825.000 zł.
W dniu 24 stycznia 2001 r. Spółka P. złożyła w L. pismo informujące, iż nieotrzymanie dotacji w pełnej wysokości uniemożliwia jej rozliczenie tej dotacji w terminie. W piśmie tym wskazała też, że brakująca kwota zostanie pokryta z własnych środków pieniężnych, co wpłynie ujemnie na wynik finansowy Przedsiębiorstwa.
Pismem z 19 lutego 2001 r. L. Urząd Wojewódzki w L. poinformował Spółkę, iż przekazanie pozostałej kwoty dotacji za 2000 r., tj. 75.000 zł, nastąpi po opublikowaniu ustawy budżetowej na 2001 r. Jednocześnie zwrócił się o dokonanie rozliczenia otrzymanej dotychczas kwoty dotacji.
Następnie, zgodnie z § 5 ww. umowy, wykonawca przedłożył Wojewodzie [...] uchwałę Nr [...] z [...] lutego 2001 r. w sprawie rozliczenia dotacji na utrzymanie w 2000 r. mocy produkcyjnych i remontowych na potrzeby obrony państwa, podjętą z udziałem Rejonowego Przedstawiciela Wojskowego. Do uchwały załączono rozliczenie dotacji w formie tabelki (zawierającej planowane wydatki do kwoty 900.000 zł i poniesione wydatki do kwoty 827.415 zł), oraz (jak wynika z uzasadnień skarżonej decyzji) dokumenty finansowe, potwierdzające faktyczne wydatkowanie środków dotacji. W § 2 uchwały stwierdzono zaś, że zadanie objęte umową Nr [...] z [...] sierpnia 2000 r. zostało wykonane zgodnie z warunkami umowy.
W dniu 9 sierpnia 2002 r. Wojewoda [...] przekazał Spółce 75.000 zł dotacji, niewypłaconej do końca grudnia 2000 r.
Dalej z akt sprawy wynika, iż przy piśmie z [...] listopada 2005 r. Wojewoda [...] otrzymał z Sądu Rejonowego [...] w [...] IV Wydziału Karnego odpis aktu oskarżenia Prokuratury Okręgowej w [...] Wydziału [...] Śledczego sygn. akt [...] z dnia [...] listopada 2005 r. skierowanego przeciwko dwóm zastępcom Prezesa Zarządu Spółki P. oskarżonym o czyn z art. 286 § 1 Kodeksu karnego w związku z art. 297 § 1. Zarzucono im, iż w celu osiągnięcia korzyści majątkowej wspólnie i w porozumieniu doprowadzili Skarb Państwa do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w łącznej kwocie 104.179 zł poprzez podstępne wprowadzenie w błąd osoby uprawnionej do zawarcia umów w imieniu Wojewody [...] co do rzeczywistego celu wykorzystania dotacji udzielonych Spółce, przedkładając Wojewodzie [...] w celu rozliczenia dotacji stwierdzające nieprawdę dokumenty w postaci umów o dzieło potwierdzających wykonanie usług konserwacji i naprawy maszyn i urządzeń, których faktycznie nie zrealizowano, poświadczając we wskazanych dokumentach nieprawdę co do okoliczności mających istotne znaczenie dla uzyskania dotacji.
W uzasadnieniu aktu oskarżenia przywołane zostały ustalenia wskazujące, iż przy rozliczaniu dotacji za 2000 r. Zarząd Spółki przedstawił m.in. dokumenty źródłowe w postaci kserokopii umów o dzieło na łączną kwotę 104.179 zł, dotyczących rozliczenia prac w zakresie remontu budynku oraz konserwacji i napraw maszyn i urządzeń. Postępowanie prokuratorskie ujawniło rozbieżności między treścią dokumentów źródłowych (umów o dzieło) na kwotę 104.179 zł, przedłożonych przez Spółkę P. Wojewodzie [...] celem rozliczenia dotacji udzielonej na rok 2000 oraz przedłożonych Urzędowi Kontroli Skarbowej. W kserokopiach umów przedłożonych Wojewodzie [...] znajdowała się adnotacja "PMG" oznaczająca, iż wykonywane czynności w zakresie realizacji umów dotyczą Planów Mobilizacji Gospodarki, a tym samym podlegają rozliczeniu w ramach uzyskanych dotacji na potrzeby obrony kraju. Umowy te nie znajdują odpowiedników w dokumentacji Spółki.
W oparciu bowiem o decyzję zastępców Prezesa Zarządu oryginały tych dokumentów zostały zniszczone, a następnie zastąpione nowymi umowami bez adnotacji "PMG", ze zmianami w zakresie terminów podpisania i wykonywania umów oraz określenia rodzaju realizowanych czynności.
W uzasadnieniu aktu oskarżenia wskazano i wymieniono zabezpieczone dla potrzeb śledztwa tzw. podwójne umowy o dzieło.
W związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi przez Prokuraturę, pismem z 7 grudnia 2006 r. zawiadomiono Przedsiębiorstwo P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji celowej, udzielonej z budżetu państwa w latach 1999-2002.
W dniu 13 grudnia 2006 r. Przedsiębiorstwo P. przekazało do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] kopię uchwały Zarządu Spółki Nr [...] z [...] lutego 2003 r. w sprawie wykorzystania dotacji w wysokości 75.000 zł. W § 2 uchwały wskazano, że kwota 75.000 zł otrzymana 9 sierpnia 2002 r. została przeznaczona na zapłatę podatku gruntowego, podatku od budynków i budowli oraz ubezpieczenia majątkowego. W § 3 uchwały stwierdzono, że zadanie objęte umową Nr [...] z [...] sierpnia 2000 r. zostało wykonane. Do uchwały załączono dokumenty potwierdzające poniesione wydatki. Wynika z nich, iż środki finansowe zostały przeznaczone na wydatki dotyczące 2002 r.
W dniu 12 grudnia 2006 r. oraz 21 grudnia 2001 r. przedstawiciele Spółki P. zapoznali się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, złożyli też dodatkowe wyjaśnienia (w aktach trzy protokoły ze spotkań w Wydziale Zarządzania Kryzysowego [...]). Przedstawiciele Spółki oświadczyli m.in., iż dokumenty zakwestionowane przez Prokuraturę na kwotę 104.179 zł omyłkowo zostały przedstawione do rozliczenia dotacji. Oświadczyli też, że na dzień 31 grudnia 2000 r. w Przedsiębiorstwie P. znajdowały się dokumenty opatrzone sygn. PMG na kwotę powyżej 900.000 zł. Wobec faktu, że do dnia 31 grudnia 2000 r. nie została Spółce wypłacona dotacja w pełnej kwocie, Przedsiębiorstwo przejrzało wszystkie dokumenty finansowo-księgowe i zmieniło swoje wydatki na PMG do zbliżonej kwoty otrzymanej dotacji, tj. do kwoty 827.415 zł. Zmniejszenie to odbyło się w ten sposób, że umowy o dzieło z dekretacją PMG zostały przepisane bez oznakowania PMG i włączone do kosztów uzyskania przychodów przez Spółkę.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, Wojewoda [...] w dniu 29 grudnia 2006 r. wydał decyzję, którą w pkt 1 - zobowiązał Przedsiębiorstwo P. Spółkę z o.o. w [...] do zwrotu do budżetu Wojewody [...] kwoty 179.179 zł z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem dotacji udzielonej na utrzymanie zdolności produkcyjnych remontowych, niezbędnych do wytwarzania rzeczy ruchomych na okres zagrożenia wojennego na potrzeby obrony Państwa, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w pkt 2 - wskazał, iż wpłaty należy dokonać na właściwy rachunek w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg sprawy oraz ustalenia wynikające z aktu oskarżenia i wskazał, że do 28 lutego 2001 r. wykonawca przedłożył dokumenty źródłowe potwierdzające wykonanie zadania na kwotę 827.415 zł, w tym dokumenty nie zakwestionowane przez Prokuraturę na kwotę 723.236 zł, a to powoduje, że do zwrotu pozostaje kwota 104.179 zł z kwoty dotacji otrzymanej w 2000 r. Wyjaśnił w tym zakresie, że w dokumentach przedłożonych Wojewodzie [...] do rozliczenia dotacji -jak wynika z treści uzasadnienia aktu oskarżenia- nastąpiło poświadczenie nieprawdy co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozliczenia dotacji. Za bezsporne uznał, iż do rozliczenia kwoty 104.179 zł Spółka przedstawiła umowy o dzieło ze znakiem PMG, które potem zniszczyła i zastąpiła nowymi umowami o dzieło bez tego oznakowania i włączyła je w koszty uzyskania przychodu. Z tego wynika, iż do chwili obecnej ww. kwota dotacji za 2000 r. nie została przez Spółkę rozliczona i jako kwota wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi do budżetu państwa. Wojewoda podał również, że nie jest konieczne oczekiwanie na prawomocny wyrok skazujący (w sprawie karnej).
Wojewoda wskazał też, że otrzymanej w 2002 r. kwoty dotacji za rok 2000 w wysokości 75.000 zł wykonawca nie rozliczył. Dokumenty, które przedstawił dotyczą wydatków poniesionych w roku 2002 r., a wobec tego nie mogą być podstawą do rozliczenia dotacji udzielonej na podstawie umowy zawartej w 2000 r. na realizację zadania w 2000 r. Podniósł, iż dotacja w kwocie 75.000 zł uruchomiona w 2002 r. przeznaczona była na zaspokojenie zobowiązań za 2000 r. wobec Przedsiębiorstwa.
Tak więc -jak stwierdził organ- do zwrotu pozostaje kwota 104.179 zł i 75.000 zł, w sumie - 179.179 zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka P. wniosła o:
- - uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej kwoty 104.179 zł wraz z odsetkami - do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy toczącej się aktualnie przez Sądem Rejonowym [...] Wydziałem Karnym, stosownie do reguły określonej w art. 11 Kpc oraz wstrzymanie jej wykonania do czasu uprawomocnienia się wyroku,
- - umorzenie postępowania co do kwoty 75.000 zł wraz z odsetkami,
- - przeprowadzenie dodatkowych ustaleń, po wysłuchaniu strony odwołującej się, w trybie art. 136 k.p.a.
W uzasadnieniu odwołania Spółka wskazała m.in., iż co do kwoty 104.179 zł trwa postępowanie sądowe. W tej sytuacji -w jej ocenie- za niedopuszczalne należy uznać wydawanie decyzji administracyjnej opartej tylko na akcie oskarżenia. Natomiast co do kwoty 75.000 zł wraz z odsetkami Spółka podniosła, że zasadne jest umorzenie postępowania. Wyjaśniła, że rozliczenie dotacji nastąpiło zgodnie z zaleceniami z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z [...] lutego 2001 r., tj. do kwoty 825.000 zł. Kwota 75.000 zł jako otrzymana w dniu 9 sierpnia 2002 r. musiała zaś być wykorzystana w 2002 r. Nadto Spółka podniosła, iż Wojewoda [...] nie kwestionował rozliczenia dotacji do dnia 29 grudnia 2006 r. Dokonał też odbioru zadania zgodnie z § 5 umowy [...]
Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Finansów decyzją z [...] lutego 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
W uzasadnieniu wskazał, iż decyzja wydana w I instancji narusza art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem przeprowadzone postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia. Zauważył, iż w uzasadnieniu decyzji Wojewoda nie odniósł się do wyników kontroli przeprowadzonej w Przedsiębiorstwie P. przez Urząd Kontroli Skarbowej, a w związku z tym -zdaniem Ministra- wątpliwe jest, czy w przedmiotowej sprawie w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy.
W dniu [...] grudnia 2007 r. Wojewoda [...] ponownie wydał decyzję, którą zobowiązał Spółkę P. do zwrotu do budżetu Wojewody [...] części dotacji w kwocie 179.179 zł wraz z odsetkami jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wskazał, iż Przedsiębiorstwo P. wykorzystało niezgodnie z przeznaczeniem kwotę 179.179 zł z dotacji udzielonej w 2000 r. Kwota ta nie została przeznaczona na pokrycie należności za zrealizowane zadanie, na które zgodnie z umową była udzielona Spółce w 2000 r. dotacja. Dodatkowo uzasadnienie decyzji Wojewoda rozszerzył o informacje z Urzędu Kontroli Skarbowej zawarte w piśmie z 22 listopada 2007 r., a dotyczące kontroli przeprowadzonej w Spółce P. w 2004 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji, Spółka P. -tak jak poprzednio- wniosła o:
- - uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej kwoty 104.179 zł wraz z odsetkami - do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy toczącej się aktualnie przez Sądem Rejonowym [...] Wydziałem Karnym, stosownie do reguły określonej w art. 11 Kpc oraz wstrzymanie jej wykonania do czasu uprawomocnienia się wyroku,
- - umorzenie postępowania co do kwoty 75.000 zł wraz z odsetkami,
- - przeprowadzenie dodatkowych ustaleń, po wysłuchaniu strony odwołującej się, w trybie art. 136 k.p.a.
W uzasadnieniu tego środka zaskarżenia zarzuciła zaniechanie podjęcia przez Wojewodę czynności sprawdzających dokumentacje księgową Spółki, w tym znajdującą się w Sądzie, oraz niewykonanie przez ten organ postanowienia Sądu z [...] listopada 2007 r. dotyczącego sprawdzenia do dnia 9 stycznia 2008 r. prawidłowości rozliczenia dotacji, przy udziale głównej księgowej Spółki. Stwierdziła przy tym, iż na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw do przyjęcia, że przyznana dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Organ I instancji przy wydawaniu decyzji oparł się bowiem przede wszystkim na niewyjaśnionych do końca zastrzeżeniach, wynikających głównie z aktu oskarżenia.
Nadto, Spółka zauważyła, że wykonała w całości zadanie objęte umową Nr [...] i zadanie to zostało przyjęte bez zastrzeżeń przez zamawiającego - Wojewodę [...]. Zauważyła też, że otrzymując kwotę 75.000 zł nie otrzymała jednocześnie żadnych wyjaśnień, aneksu do umowy, czy innego dokumentu prawnego dotyczącego przeniesienia kwoty dotacji na inny okres. Zarzuciła, iż organ I instancji powołał się tylko na sanacyjny przepis art. 93 ustawy o finansach publicznych, pomijając procedurę przewidzianą w tej ustawie - art. 11 ust. 4, art. 29, art. 92 pkt 1 i art. 94.
Swoje stanowisko w sprawie Spółka P. uzupełniła pismem z 25 marca 2008 r., w którym przedstawiła uwagi do doręczonego jej projektu decyzji Ministra Finansów. W piśmie tym wskazała w szczególności na jednostronnie ustalony i niedostatecznie wyjaśniony stan faktyczny, wynikający w wąsko interpretowanych zapisów aktu oskarżenia. Wniosła o wnikliwe rozpatrzenie jej argumentów i uzupełnienie materiału dowodowego.
Decyzją z [...] marca 2008 r. Minister Finansów utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. w mocy.
Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie wskazał, iż w toku ponownie przeprowadzonego postępowania strona skarżąca nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów mogących udokumentować rozliczenie części dotacji celowej udzielonej jej w 2000 r. z budżetu państwa w kwocie 104.179 zł. Cytując oświadczenia przedstawicieli Spółki -według protokołów sporządzonych w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę- organ odwoławczy stwierdził, że potwierdzają one fakt nierozliczenia spornej części dotacji. Wskazał przy tym, iż wnioski Spółki o uchylenie zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym [...] Wydziałem Karnym stosownie do reguły 11 Kpc oraz o wstrzymanie jej wykonania do czasu uprawomocnienia się wyroku, nie zasługują na uwzględnienie.
Minister Finansów wskazał także, że nie znajduje podstaw do umorzenia postępowania w części dotyczącej 75.000 zł wraz z odsetkami. Ustawa o finansach publicznych obligatoryjnie nakazuje zwrot dotacji celowej z budżetu państwa wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Strona zaś -jak zauważył- nie przedstawiła dowodów na to, że środki uzupełniającej dotacji udzielonej w 2002 r. wykorzystano na zaległe zobowiązania za 2000 r., zgodnie z wcześniej zawartą umową. Spółka sfinansowała z tej dotacji bieżące koszty działalności w 2002 r. W konsekwencji Minister stwierdził, iż zbędne było ubieganie się przez Spółkę o uzupełniającą dotację w kwocie 75.000 zł, którą Przedsiębiorstwo otrzymało w 2002 r.
Na koniec organ odwoławczy podał, że na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem następuje obligatoryjnie, a więc niezależnie od faktu czy wykorzystanie to nosi znamiona przestępstwa i czy toczy się w tej sprawie postępowanie karne. W postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcie sądu karnego może stanowić istotny dowód, ale nie wiąże jednak organu administracji i nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania. W przedmiotowej sprawie postępowanie karne nie dotyczy wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lecz podejrzenia poświadczenia nieprawdy, czy też przedstawienia nierzetelnych dokumentów.
W skardze na decyzję Ministra Finansów z [...] marca 2008 r. Spółka P. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając -jak ogólnie wskazała- naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że szczególne znaczenie mają dwa jej pisma złożone w toku postępowania administracyjnego, tj. odwołanie z 23 stycznia 2008 r. oraz uwagi do projektu decyzji zawarte w piśmie z 25 marca 2008 r. Wyjaśniła, iż w pismach tych w sposób obszerny przedstawiła okoliczności sprawy, przyczyny usterek w rozliczeniach, uchybienia co do zastosowania i wykładni prawa materialnego i uchybienia proceduralne. Podała, że naruszenie prawa materialnego jest związane głównie z naruszeniem postanowień zawartej w dniu [...] sierpnia 2000 r. umowy poprzez niepodpisanie aneksu do tej umowy oraz z uwagi na nieterminowe przekazanie kwoty dotacji.
Następnie skarżąca wskazała, że złożenie skargi w sprawie jest zasadne z uwagi na to, iż Spółka P. sama ponosi skutki opóźnienia przyznania dotacji. Zamiast bowiem kwoty 900.000 zł otrzymała jedynie 825.000 zł. Sygnalizację zaś o tym, że pozostała kwota 75.000 zł zostanie przekazana jej później, otrzymała dopiero po zakończeniu wykonania sprawozdania finansowego za 2000 r., tj. w lutym 2001 r. Zauważyła przy tym, iż Wojewoda [...] do 2005 r. -tj. do czasu poinformowania go o prowadzeniu dochodzenia przez Prokuraturę Okręgową w [...]- nie kwestionował zasady rozliczenia dotacji za 2000 r.
Skarżąca podniosła też, iż Minister Finansów w skarżonej decyzji nie wziął pod uwagę jej wyjaśnień i argumentów, uwarunkowań jej działania, popełnionych błędów przez organ I instancji. Wydając decyzję ostateczną oparł się na jednostronnie przyjętych założeniach, niedostatecznie wyjaśnionych. Nadto skarżąca podała, że Minister Finansów wydał decyzję ostateczną mimo sygnalizacji strony (w piśmie z 25 marca 2008 r.) o prowadzonej przez organ I instancji na żądanie Sądu Rejonowego dla [...] Wydziału Karnego, sygn. akt [...] analizie dokumentów finansowo-księgowych dotyczących rozliczenia dotacji z Programu Mobilizacji Gospodarki.
Na koniec skarżąca stwierdziła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra Finansów, że sporne w sprawie dotacje wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wskazał m.in., iż zarzut niedostatecznego wyjaśnienia sprawy nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż strona miała pełną możliwość wypowiedzenia się i przedstawienia ewentualnych nowych dowodów w czasie dwukrotnie prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem I instancji i organem odwoławczym.
Pismem procesowym z 26 czerwca 2008 r. skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę strony przeciwnej. Podniosła m.in., iż pismem z 25 marca 2008 r. przedstawiła uwagi do projektu decyzji. Decyzja została wydana [...] marca 2008 r. i nie ma w niej żadnego odniesienia do uwag strony odwołującej się. Minister Finansów nie dokonał pełnej analizy przedstawionych przez nią danych, a sprawę naświetlił tylko z punktu widzenia wcześniej przedstawionego przez organ I instancji. Dalej, skarżąca stwierdziła, że w przypadku niewłaściwego wykonania umowy sankcje dla obu jej stron winny być zbliżone, proporcjonalne. Strony muszą przestrzegać narzuconych sobie ograniczeń. Jeżeli w umowie określiły zasady jej wykonania, to winny być one stosowane w całości a nie wybiórczo.
W dniu 9 lutego 2009 r. do akt sądowych wpłynęły pisma procesowe obu stron, stanowiące załączniki do protokołu rozprawy z 4 lutego 2009 r.
W piśmie z 5 lutego 2009 r. skarżąca Spółka podniosła, iż akt oskarżenia z 24 listopada 2005 r. będący podstawą określenia zwrotu kwoty 104.179 zł zawiera sprzeczne dane co do wyliczeń. Podniosła również, że w kwocie 104.179 zł są ujęte umowy, które zostały prawidłowo rozliczone (nigdy nie były przepisywane). Z tego wynika, iż kwota wskazana z skarżonej decyzji została błędnie ustalona. Nadto skarżąca wskazała m.in., iż Wojewoda [...] pominął milczeniem propozycję strony w sprawie uzupełnienia dokumentacji rozliczeniowej dotacji o listy wynagrodzeń grupy remontowej. W ten sposób uniemożliwił doprowadzenie do zgodności zapisu w księgach Przedsiębiorstwa z dokumentacją będącą w posiadaniu Wojewody. Co do kwoty 75.000 zł skarżąca wyjaśniła, iż dotacja w tej części została rozliczona zgodnie z art. 54 ustawy o rachunkowości. Dodała, że w przypadku posiadania aneksu do umowy Nr [...] z [...] sierpnia 2000 r., który winien zawierać zakres rzeczowy i czasowy, nie byłoby nieporozumień w sprawie sposobu rozliczenia tejże kwoty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.
W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie - stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Ministra Finansów w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, iż decyzja ta w części dotyczącej kwoty 104.179 zł wraz z odsetkami nie może się ostać, albowiem w tej części została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wobec tego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. we wskazanym zakresie wymagała uchylenia. Natomiast w pozostałej części, dotyczącej dotacji w kwocie 75.000 zł wraz z odsetkami, Sąd uznał, iż skarżona decyzja jest prawidłowa - nie narusza prawa. Dlatego też w tej części na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy dotacja celowa udzielona skarżącej Spółce na podstawie umowy z [...] sierpnia 2000 r., której przedmiotem było wykonanie zadania polegającego na utrzymaniu zdolności produkcyjnych i remontowych niezbędnych do wytwarzania rzeczy ruchomych na okres zagrożenia wojennego na potrzeby obrony państwa, została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.
Na podstawie tej umowy Spółka miała otrzymać na realizację zadania 900.000 zł dotacji. Kwota ta miała zostać jej przekazana sukcesywnie w terminie do 31 grudnia 2000 r. W tym terminie Spółka P. otrzymała 825.000 zł, natomiast 75.000 zł zostało jej wypłacone w 2002 r. Rozliczenie dotacji, zgodnie z umową, miało nastąpić po dokonaniu odbioru zadania - tj. po przedstawieniu uchwały Zarządu Spółki podjętej z udziałem Rejonowego Przedstawiciela Wojskowego i zaakceptowaniu jej przez Wojewodę [...] jako zamawiającego, w terminie do 20 stycznia 2001 r. (§ 5 umowy). Uchwałą [...] z [...] lutego 2001 r. Spółka P. zatwierdziła rozliczenie dotacji otrzymanej w 2000 r. W załączniku do uchwały wskazała, że na realizację zadania objętego umową wykorzystała 827.415 zł
Rozliczenie dotacji udzielonej Spółce na podstawie umowy zawartej w 2000 r. nie było kwestionowane do czasu uzyskania przez Wojewodę [...] z Sądu Rejonowego w [...], Wydziału Karnego, odpisu aktu oskarżenia skierowanego przeciwko zastępcom Prezesa Zarządu Spółki P. Zatem, dokumenty przedstawione do rozliczenia dotacji przy uchwale z [...] lutego 2001 r. nie budziły wątpliwości Wojewody [...] w czasie ich składania. Dopiero informacje wynikające z ww. aktu oskarżenia spowodowały wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji celowej udzielonej Spółce w latach 1999-2002.
W ocenie Sądu takie działanie Wojewody [...] (polegające na wszczęciu postępowania) było konieczne nie tylko z uwagi na dane wynikające z ww. aktu oskarżenia, ale także z uwagi na to, iż Spółka P. nie rozliczyła w przewidzianym do tego terminie (i w przewidzianej do tego formie) dotacji otrzymanej w kwocie 75.000 zł i wypłaconej jej w 2002 r. - również na podstawie ww. umowy z [...] sierpnia 2000 r. na realizację zadania w tej umowie określonego.
Prowadząc postępowanie w sprawie i oceniając prawidłowość wykorzystania dotacji należało zastosować te przepisy prawa, które obowiązywały w czasie udzielania i wydatkowania tej dotacji, a więc przepisy ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 155, poz. 1014). Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu wówczas obowiązującym), dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego następnego roku, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Kierując się treścią tego artykułu i mając na względzie treść umowy z [...] sierpnia 2000 r., organy orzekające w sprawie przyjęły, iż Spółka P. z dotacji udzielonej jej na realizację zadania w 2000 r., kwotę 179.179 zł wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem. W ocenie Sądu stanowisko przedstawione w skarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej -w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego- jest tylko w części zasadne - tj. w części dotyczącej kwoty 75.000 zł.
Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie bezspornie bowiem wykazało, iż dotacja udzielona w ww. kwocie (75.000 zł) i wypłacona Spółce P. w dniu 9 sierpnia 2002 r. została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Kwota ta była niewątpliwe związana z umową Nr [...] zawartą w dniu [...] sierpnia 2000 r. na wykonanie konkretnego, opisanego w niej zadania.
W § 2 umowy określono, iż wykonawca - Spółka P. przyjmuje do wykonania zadanie polegające na utrzymywaniu zdolności produkcyjnych i remontowych niezbędnych do wytwarzania rzeczy ruchomych na okres zagrożenia wojennego na potrzeby obrony państwa. W pkt 2 § 2 umowy wykonawca stwierdził, iż zdolności produkcyjne i remontowe posiada i zobowiązuje się utrzymywać je do dnia 31 grudnia 2000 r. W § 3 pkt 2 umowy postanowiono, że dla zapewnienia ciągłości realizacji zadania w 2000 r. wykonawca otrzyma w ramach dotacji kwotę 900.000 zł.
Powyżej wskazana kwota 75.000 zł wynikała z różnicy pomiędzy kwotą dotacji przewidzianą w umowie (900.000 zł) a kwotą dotacji wypłaconą na podstawie tej umowy w terminie w niej określonym, tj. do końca 2000 r. (825.000 zł). Zatem kwota ta mogła być przeznaczona przez Spółkę tylko na "utrzymanie zdolności produkcyjnych i remontowych" w 2000 r. Inne wykorzystanie tej kwoty należało uznać za niezgodne z przeznaczeniem. Taka też sytuacja miała miejsce w tym przypadku. Kwota 75.000 zł została bowiem przeznaczona na wydatki Spółki dotyczące 2002 r. Fakt ten jest bezsporny, potwierdzony uchwałą z dnia 27 lutego 2003 r. (podjętą bez udziału Rejonowego Przedstawiciela Wojskowego - a więc niezgodnie z umową), i załączonymi do niej dokumentami - które, co dziwne, Spółka przedstawiła dopiero po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie.
Wprawdzie Sąd dostrzega, iż na podstawie umowy z [...] sierpnia 2000 r. skarżąca Spółka do 31 grudnia 2000 r. miała otrzymać sukcesywnie 900.000 zł, a wypłacono jej 825.000 zł - bez zmiany umowy w tej części w formie aneksu. Jednakże należy wskazać, iż w uchwale Nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. skarżąca zatwierdziła rozliczenie dotacji na sfinansowanie wydatków związanych z utrzymywaniem w 2000 r. mocy produkcyjnych i remontowych, i stwierdziła, że zadanie objęte ww. umową z [...] sierpnia 2000 r. zostało wykonane. Tym samym -zdaniem Sądu- wypłata niewypłaconej -w terminie z umowy- części dotacji nie była konieczna, skoro nie można było kwoty tej przeznaczyć na wydatki dotyczące 2000 r., a więc zgodnie z zapisami umowy (i na cele w niej przewidziane).
Reasumując, Spółka po rozliczeniu dotacji otrzymanej do 31 grudnia 2000 r. -i po odbiorze przez Wojewodę [...]zadania- nie powinna ubiegać się o kwotę 75.000 zł, a po jej otrzymaniu winna była zwrócić ją do budżetu państwa - najpóźniej w terminie wynikającym z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
Brak aneksu do umowy z [...] sierpnia 2000 r. (koniecznego zdaniem skarżącej z uwagi na wypłatę części dotacji po terminie w tej umowie określonym) oraz brak określenia zasad dotyczących rozliczenia ww. kwoty przez Wojewodę przy jej udzielaniu, nie mogą przemawiać za zwolnieniem skarżącej od zwrotu tej kwoty. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie wprowadzają w tym zakresie żadnych wyjątków, czy też wyłączeń. Spółka P. wiedziała, że kwota 75.000 zł jest jej przyznana w związku z umową zawartą w 2000 r., a wobec tego i na określony w tej umowie cel. W tej sytuacji kwotę 75.000 zł mogła wykorzystać tylko zgodnie z postanowieniami umowy. W piśmie z 24 stycznia 2001 r. skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego w [...] skarżąca wskazała, że brakującą kwotę dotacji pokryła z własnych środków pieniężnych. Dlatego też Wojewoda [...] podjął działania mające na celu przekazanie Spółce P. brakującej kwoty dotacji.
Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika jednak, iż skarżąca na zadanie określone w umowie Nr [...] wydatkowała 825.000 zł dotacji, a kwotę 75.000 zł przeznaczyła na bieżące wydatki - zamiast na zaspokojenie zobowiązań dotyczących 2000 r. Tym samym środki finansowe w kwocie 75.000 zł zostały wydane przez skarżącą niezgodnie z ich przeznaczeniem i obligatoryjne podlegają wraz z odsetkami zwrotowi do budżetu państwa.
Z wymienionych powodów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi w tej części, odnoszącej się do dotacji w kwocie 75.000 zł. Zdaniem Sądu skarżona decyzja w części powyżej omówionej jest prawidłowa.
Natomiast w części dotyczącej kwoty 104.179 zł wraz z odsetkami Sąd uznał, iż skarżona decyzja jest wadliwa, albowiem oparta na niewyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, stąd wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wydając decyzję w tej części Wojewoda [...] orzekając w I instancji oparł się przede wszystkim na ustaleniach wynikających z aktu oskarżenia prokuratorskiego skierowanego przeciwko dwóm zastępcom Prezesa Zarządu Spółki P. Za bezsporne na tej podstawie przyjął, iż do chwili obecnej kwota dotacji w wysokości 104.179 zł nie została przez Spółkę rozliczona. Zaskarżoną decyzją Minister Finansów rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Orzekając w ten sposób organ odwoławczy miał na uwadze, iż nadal w toku jest postępowanie sądowe dotyczące aktu oskarżenia Prokuratury Okręgowej w [...], Wydziału Śledczego, sygn. akt V [...], na którym to opiera się ww. decyzja Wojewody [...].
Zdaniem Sądu, przyjęcie ww. aktu oskarżenia za wystarczający i wyczerpujący materiał dowodowy służący ustaleniu podstaw faktycznych w niniejszej sprawie administracyjnej (a więc i zakwestionowaniu dotacji w części 104.179 zł) stanowi błąd organu skutkujący wadliwością zaskarżonego orzeczenia.
Na podstawie powyższego aktu oskarżenia organ bezspornie miał podstawy przypuszczać, że dotacja udzielona na 2000 r. i wypłacona w kwocie 825.000 zł, w pewnej części mogła zostać wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Mając wątpliwości co do prawidłowości rozliczenia ww. dotacji, organ obowiązany był więc przeprowadzić pełne postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie po pierwsze - czy dotacja celowa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, a jeśli tak - to w jakiej kwocie. Organ powinien zatem poddać odpowiedniej ocenie dokumenty finansowe przedstawione mu do rozliczenia dotacji, skonfrontować je wyjaśnieniami skarżącej oraz ewentualnie (w zakresie pomocnym) z wynikami kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej i na tej podstawie ustalić nieprawidłowości w rozliczeniu dotacji za 2000 r. Postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie winno więc zmierzać do ustalenia, które konkretnie dokumenty finansowe (tutaj: umowy o dzieło), przedstawione przez Spółkę Wojewodzie [...] wraz z uchwałą z [...] lutego 2001 r. (i dlaczego) należało zakwestionować przy rozliczaniu dotacji.
W oparciu o własne postępowanie dowodowe organ orzekający w niniejszej sprawie winien ustalić kwotę dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Kwota zakwestionowanej dotacji winna więc wynikać bezspornie z całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a nie tylko z aktu oskarżenia.
Jednocześnie Sąd podkreśla, iż prowadząc postępowanie w tym zakresie organ powinien mieć także na względzie charakter udzielonej dotacji, a w związku z tym i treść zawartej w dniu [...] sierpnia 2000 r. umowy, na podstawie której dotacja ta została udzielona. W pismach składanych w toku postępowania skarżąca podkreślała, iż zadanie zlecone jej do wykonania umową Nr [...] zostało wykonane i odebrane przez zamawiającego, a dotacja otrzymana na to zadanie rozliczona (uchwała Spółki z 27 lutego 2001 r.).
W konsekwencji Sąd uznał, iż skarżona decyzja w części dotyczącej dotacji w kwocie 104.179 zł została oparta na niepełnym materiale dowodowym.
Nadto, uzasadnienie tej decyzji w ww. części, nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Przedstawia wprawdzie stan faktyczny sprawy, natomiast nie zawiera prawidłowego uzasadnienia ani faktycznego ani prawnego. Nie odnosi się też do argumentów skarżącej, co więcej - nie przedstawia stanowiska skarżącej wynikającego z odwołania. Nie analizuje jej wyjaśnień co do dostrzeżonych nieprawidłowości w dokumentacji finansowej przedstawionej do rozliczenia dotacji. Tymczasem strona skarżąca w toku postępowania podnosiła, iż umowy o dzieło zostały omyłkowo przekazane do rozliczenia dotacji. Na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. do protokołu rozprawy pełnomocnik Spółki podał, że zamiast umów o dzieło do Wojewody [...] winny być złożone listy wynagrodzeń grupy remontowej. Powyższe nie zostało jednak w żaden sposób w toku postępowania wyjaśnione.
W uchylonej części sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania z uwzględnieniem wszelkich dowodów, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia.
Niezależnie od powyższej oceny skarżonej decyzji Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie co do braku podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego na czas trwania postępowania karnego. Są to dwa odrębne postępowania, inny jest ich zakres i cel. Do ustalenia prawidłowości rozliczenia dotacji w postępowaniu administracyjnym nie jest konieczne oczekiwanie na wyrok sądu w sprawie karnej. W przypadku bowiem wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (niezależnie od zawinienia przedstawicieli skarżącej Spółki) na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych - kwota takiej dotacji podlega zwrotowi do budżetu państwa.
Na koniec Sąd zaznacza, iż Minister Finansów orzekając ponownie w sprawie w uchylonej części winien mieć na względzie art. 70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.).
Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Oddalając skargę w części dotyczącej dotacji w kwocie 75.000 zł wraz z odsetkami Sąd orzekł w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Orzekając jak w pkt 4 sentencji wyroku Sąd postanowił na podstawie art. 152 p.p.s.a. Zasądzając częściowy zwrot kosztów postępowania sądowego Sąd kierował się treścią art. 200 oraz art. 206 p.p.s.a., a także § 14 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Miarkując przy zasądzaniu kosztów Sąd wziął pod uwagę, iż wyrok uwzględnia skargę w zakresie dotyczącym 2/3 spornej w sprawie kwoty. Z tego też powodu Sąd zasądził na rzecz skarżącej od organu 2/3 kosztów postępowania.