Uzasadnienie
Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...], którą zobowiązano H. D. (dalej: skarżąca lub beneficjent) do zapłaty kwoty 16.178 zł z tytułu odsetek naliczonych w związku z nie rozliczeniem co najmniej 70% dotychczas otrzymanych środków dofinansowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] lipca 2010 r. Wojewódzki Urząd Pracy w [...](dalej: WUP), zawarł z beneficjentem umowę o dofinansowanie projektu, pt. "Gotowi na kryzys. Program wsparcia pracujących na [...]", nr [...]. W załączonym do umowy wniosku o dofinansowanie projektu, jako okres realizacji wskazano 2 sierpnia 2010 r. – 31 marca 2011 r., zaś harmonogram płatności (załącznik nr 4 do umowy) przewidywał wypłatę dofinansowania w dwóch transzach, pierwsza w wysokości 153.710 zł, druga w kwocie 45.740 zł. Harmonogram ten został zmieniony aneksem z [...] października 2010 r. i również przewidywał wypłatę dwóch transz dofinansowania w wysokości jak wyżej. Oba harmonogramy wskazywały, że pierwsza transza miała zostać przekazana w sierpniu 2010 r. (po podpisaniu umowy), natomiast druga transza w ramach wniosku o płatność składanego za okres 1 listopada – 31 grudnia 2010 r.
W dniu [...] sierpnia 2010r. skarżąca otrzymała pierwszą transzę w kwocie 153.710 zł. W dniu [...] grudnia 2010 r. (data wpływu) złożony został I wniosek o płatność za okres 2 sierpnia do 31 października 2010r. Natomiast pierwszą wersję wniosku o płatność za okres od 1 listopada do 31 grudnia 2010r. skarżąca złożyła w dniu [...] lutego 2011r. Końcowy wniosek o płatność za okres od 1 stycznia do 31 marca 2011r. beneficjent złożył [...] czerwca 2011r.
W wyniku przeprowadzonej kontroli projektu WUP uznał wszystkie poniesione przez skarżącą wydatki w okresie od 2 sierpnia 2010r. do 31 marca 2011r. za niekwalifikowane. Informacja o powyższym została przekazana beneficjentowi pismem z [...] sierpnia 2011r.
W związku z tym, że skarżąca nie dokonała na wezwanie organu z [...] sierpnia 2011r. zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowane w wysokości 31.544,57 zł decyzją nr [...] z [...] lutego 2012r. Dyrektor WUP w [....] m.in. określił skarżącej wysokość środków do zwrotu na kwotę 31.544,57 zł wraz z odsetkami oraz odmówił wnioskowanej przez nią ulgi w spłacie pozostającej do uregulowania należności pieniężnej.
W dniu [...] listopada 2012r. Dyrektor WUP w [...] wezwał skarżącą do zwrotu odsetek w łącznej wysokości 16.178 zł. W związku z brakiem zapłaty zawiadomieniem z [...] grudnia 2012r. wszczął postępowanie administracyjne i decyzją z [...] stycznia 2013r. określił beneficjentowi do zapłaty kwotę 16.178 zł z tytułu odsetek naliczonych w związku z nie rozliczeniem co najmniej 70% dotychczas otrzymanych środków dofinansowania. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że beneficjent nie złożył zgodnie z umową o dofinansowanie projektu wniosków o płatność za okres rozliczeniowy od dnia 1 listopada do dnia 31 grudnia 2010 r. oraz za okres od 1 stycznia 2011 do 31 marca 2011 r. Dlatego też Dyrektor WUP w [...] na podstawie art. 189 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: "u.f.p.") naliczył skarżącej odsetki z tytułu niezłożenia wniosków o płatność w terminie oraz nierozliczenia co najmniej 70 % dotychczas otrzymanych środków w wysokości 5.937 zł (odsetki za wniosek o płatność za okres 1 listopada do 31 grudnia 2010 r.) oraz 10.241 zł (odsetki za wniosek o płatność za okres 1 stycznia do 31 marca 2011 r.).
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek odwołania Minister Rozwoju Regionalnego (zwany dalej Ministrem, organem odwoławczym lub II instancji) decyzją z [...] kwietnia 2013r. utrzymał w mocy decyzje Dyrektora WUP w [...] z [...] stycznia 2013r. W uzasadnieniu Minister wskazał na zapisy § 10 ust. 1 i ust. 6 umowy o dofinansowanie, określające terminy, do których beneficjent składa wnioski o płatność oraz konieczność poniesienia odsetek w wypadku nierozliczenia co najmniej 70% łącznej kwoty przekazanych wcześniej transz dofinansowania.
Ponadto powołał się na treść art. 189 ust. 3 u.f.p. którym stanowi, że w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność.
Organ II instancji wskazał, że skarżąca nie kwestionuje ustalonego stanu faktycznego wskazującego na fakt, iż złożyła ona pierwszą wersję wniosku w dniu [...] lutego 2011 r. Podczas gdy termin na złożenie tego wniosku, zgodnie z umową, minął dnia [...] stycznia 2011 r. Natomiast końcowy wniosek o płatność złożyła [...] czerwca 2011 r., a termin na jego złożenie minął 30 kwietnia 2011 r. Dlatego też organ I instancji prawidłowo naliczył odsetki od kwoty pozostałej do rozliczenia. Jego zdaniem odsetki te nalicza się na podstawie umowy i art. 189 ust. 3 u.f.p. i jest to instrument mobilizujący beneficjentów realizujących projekty finansowane z udziałem środków europejskich do terminowego i w odpowiedniej wysokości rozliczania wydatków ponoszonych w projektach. W przypadku bowiem nie złożenia przez beneficjenta wniosku o płatność na kwotę lub w terminie dotyka go kara w postaci naliczenia odsetek w wysokości jak dla zaległości od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność.
Organ odnosząc się do zarzutów odwołania zauważył, że wskazywana przez skarżącą decyzja nr [...] z [...] lutego 2012 r., dotyczyła zwrotu środków otrzymanych na realizację projektu. Dlatego też przedmiotowa sprawa nie jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą tą decyzją z [...] lutego 2012 r. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy art. 189 ust. 3 u.f.p. a art. 207 u.f.p, gdyż są to odrębne uregulowania i normują inne sytuacje, pomimo, że oba stanowią podstawę wydania do decyzji administracyjnej, w przypadku spełnienia okoliczności w nich przewidzianych.
W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2013r., zarzucając im stronniczość i niedokładność wyjaśnienia stanu faktycznego oraz interpretację wszystkich okoliczności na jej niekorzyść.
Skarżąca podkreśliła, że od samego początku realizacja projektu nie przebiegała zgodnie z planem i zamierzeniami i nie wynikało to tylko z jej winy i zaniedbań. Skarżąca przedstawiła zdarzenia związane z realizacją projektu wskazując, na bardzo krótki czas zakończenia projektu i jej nieskuteczne próby wydłużenia tego czasu. Dodatkowo wskazała, że w dniu 30 czerwca 2011 dokonała zwrotu 18.324,81 zł na konto WUP [...], a w dniu [...] lipca 2011 na konto ministerstwa finansów zwróciła 103.840,62 zł z tytułu niewykorzystanych środków z pierwszej transzy. Obciążono ją również odsetkami w kwocie 2.931,00 zł oraz wezwano do zwrotu kwoty 31.544,57 zł stanowiącej wydatki uznane za niekwalifikowane. Skarżąca w dniu [...] marca 2012 r. przekazała kwotę 37.257,57 zł (kwota główna i odsetki w wysokości 5.713 zł).
Zdaniem skarżącej gdyby WUP [...] - przekazał środki pierwszej transzy w terminie, szybko odpowiadał na korespondencją, nie zmieniał opiekuna projektu, nie przekazywał błędnych informacji, przez co wprowadzał ją w błąd, po prostu współpracował - szczególnie w świetle posiadanej wiedzy, że dla jej firmy działającej w innym obszarze to debiut w realizacji projektu i dał szansę na jego realizację przystając na plan naprawczy i wydłużenie realizacji o 2-3 miesiące bez podnoszenia wydatków - dzisiaj beneficjenci ostateczni byliby bogatsi o dodatkową wiedzę i lepiej przygotowani na ciężką sytuację na rynku pracy. A ona nie miałaby problemów finansowych. W jej ocenie WUP od samego początku z premedytacją działał tak aby projekt się nie udał.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.
W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kierując się wskazanymi przesłankami oraz dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 189 ust. 3 u.f.p. w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność.
Na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 189 ust. 4 u.f.p. zostało wydane rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz.U. nr 223, poz. 1786).
Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do właściwej instytucji, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego, lub na zwrocie zaliczki. Natomiast w myśl § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia w przypadku gdy umowa o dofinansowanie przewiduje wypłatę zaliczki w kilku transzach, wypłata drugiej i kolejnych transz jest uzależniona od rozliczenia określonej w umowie o dofinansowanie części, nie niższej jednak niż 70 %, dotychczas otrzymanej zaliczki.
Biorąc pod uwagę treść umowy z 29 lipca 2010 r., o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki zawartej między Wojewódzkim Urzędem Pracy w [...] a [...] prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...]. należy stwierdzić, że zgodnie z treścią § 5 ust. 1 umowy okres realizacji projektu jest zgodny z okresem wskazanym we wniosku, zaś w myśl ust. 3 projekt będzie realizowany w oparciu o harmonogram realizacji Projektu załączony do wniosku. W § 8 umowy przewidziano m.in., że dofinansowanie na realizację projektu jest wypłacane w formie zaliczki w wysokości określonej w harmonogramie płatności stanowiącej załącznik nr 4 do umowy, z zastrzeżeniem ust. 3 i § 9 umowy, nadto że Beneficjent sporządza wspomniany harmonogram płatności w porozumieniu z Instytucją Wdrażającą (Instytucją Pośredniczącą II stopnia) oraz, że harmonogram płatności może podlegać aktualizacji, w szczególności we wniosku o płatność, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 1 przed przekazaniem kolejnej transzy, przy czym wspomniana aktualizacja jest skuteczna pod warunkiem jej akceptacji przez Instytucję Wdrażającą w terminie, o którym mowa w § 10 ust. 2 i nie wymaga formy aneksu do umowy.
W § 10 umowy przewidziano m.in. (w ust. 1), że Beneficjent składa wniosek o płatność zgodnie z harmonogramem płatności, o którym mowa w § 8 ust. 1 w terminie 10 dni roboczych od zakończenia okresu rozliczeniowego, z zastrzeżeniem, że końcowy wniosek o płatność składany jest w terminie do 30 dni kalendarzowych od dania zakończenia okresu realizacji Projektu. Ponadto wskazano, że Instytucja Wdrażająca (Instytucja Pośrednicząca II stopnia) dokonuje weryfikacji formalno-rachunkowej i merytorycznej wniosku o płatność w terminie do 20 dni roboczych od daty jego otrzymania (ust.
2) jak również, że w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę stanowiącą co najmniej 70% łącznej kwoty przekazanych wcześniej kwot dofinansowania lub w terminie wynikającym z harmonogramu płatności, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność (ust. 6).
W rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że skarżąca, zgodnie z obowiązującym harmonogramem płatności, miała obowiązek złożyć wniosek o płatność za okres od 1 listopada do 31 grudnia 2010 r. w terminie określonym w umowie o dofinansowanie, tzn. w ciągu 10 dni roboczych od zakończenia okresu rozliczeniowego, czyli do dnia 17 stycznia 2012 r. Tymczasem pierwszą wersję wniosku złożyła w dniu 16 lutego 2011r. Podobnie wniosek końcowy obejmujący płatności za okres od 1 stycznia do 31 marca 2011r. skarżąca winna złożyć w terminie 30 dni kalendarzowych, tj. do 30 kwietnia 2011r. podczas gdy został on złożony dopiero [...] czerwca 2011r.
Co więcej przekazane wnioski nie zawierały rozliczenia 70 % łącznej kwoty przekazanych wcześniej kwot. Powyższe wprost prowadzi do konstatacji, że wnioski o płatność zostały złożone po obowiązujących skarżącą terminach oraz nie rozliczały co najmniej 70% przekazanych kwot, a więc wprost naruszały obowiązujące beneficjenta zapisy umowy. Podkreślić w tym miejscu należy, że skarżąca zdecydowała się (dobrowolnie) do zawarcia umowy na określonych warunkach, które wcześniej znała i akceptowała, to w myśl § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu zobowiązana była do realizacji projektu zgodnie z aktualnym wnioskiem. Nie ma przy tym znaczenia, że WUP nie akceptowała zgłaszanych przez nią propozycji zmiany, gdyż organ ten nie miała obowiązku każdorazowego akceptowania zmian w umowie czy też harmonogramie wnioskowanych przez skarżącą.
Dlatego też zdaniem Sądu należy uznać, za zasadne naliczenie, a następnie określenie w decyzji odsetek należnych od skarżącej, przewidzianych w art. 189 ust. 3 u.f.p., gdyż skarżąca nie złożyła wniosków i nie rozliczyła 70 % łącznej kwoty przekazanych kwot. Tym samym naruszyła zapisy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz § 10 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Skutkiem czego było naliczenie odsetek, o których mowa w § 10 ust. 6 umowy.
Należy podkreślić, że cytowane powyższe przepisy nie wyłączają obowiązku naliczenia odsetek w sytuacji, gdy beneficjent zwrócił część otrzymanych tytułem zaliczki, środków finansowe po upływie okresu rozliczeniowego. W rozpatrywanej sprawie obowiązek rozliczenia przyznanego dofinansowania dotyczył okresów rozliczeniowych do dnia 1 listopada do 31 grudnia 2010r. (odsetki naliczono od 20 sierpnia 2010r. do 16 lutego 2011r.) oraz 1 stycznia do 31 marca 2011 r. (odsetki naliczono od 20 sierpnia 2010r. do 9 czerwca 2011r.), tj. czasu kiedy niespornie zaliczka znajdowała się w dyspozycji beneficjenta. Dlatego też bez znaczenia dla oceny prawidłowości naliczenia odsetek pozostaje fakt późniejszego zwrotu nie wydatkowanej zaliczki i zwrot kwoty wskazanej w powoływanej w odwołaniu decyzji nr [...] z [...] lutego 2012r., która to decyzja rozstrzygała odrębną o tej sprawy kwestię.
W związku z tym wbrew temu co zarzucała w odwołaniu skarżąca, zwrotu środków (w tym odsetek) na podstawie decyzji administracyjnej nie można łączyć z sankcją wynikającą z umowy o dofinansowanie. Decyzja będąca przedmiotem skargi dotyczy zapłaty odsetek z tytułu nie złożenia przez skarżącą wniosków o płatność w zgodnie z zawartą umową (termin złożenia oraz rozliczenie wydatkowanej kwoty). Słusznie Minister wskazał, że odsetki są instrumentem mobilizującym beneficjentów realizujących projekty finansowane z udziałem środków europejskich do terminowego i w odpowiedniej wysokości rozliczania wydatków ponoszonych w projektach.
W ocenie Sądu w sprawie nie naruszono przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasad ogólnych określonych w art. 6 k.p.a. zasady legalności działania organów oraz określonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Minister, zgodnie z wymogami art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., przeprowadził czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Wydana decyzja wbrew twierdzeniom skarżącej nie była stronnicza, stan sprawy nie budził żadnych wątpliwości, a organ nie interpretował okoliczności na niekorzyść skarżącej.
Reasumując należy stwierdzić, że zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził też naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętych kontrolą aktów. Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że podpisując umowę o dofinansowanie skarżąca wzięła na siebie całą odpowiedzialność za prawidłową realizację projektu. Przerzucanie odpowiedzialności na WUP w [...] jest nieuzasadnione, gdyż zgodnie z zawartą umową odpowiedzialność w zakresie składania wniosków o płatność i konsekwencje związane z uchybieniem ww. obowiązku spoczywają w całości na beneficjencie.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i na zasadzie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.