Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie [...] (dalej: strona, skarżący lub Stowarzyszenie) jest postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister RiF lub organ) z [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymująca w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] (dalej: Marszałek lub organ I instancji) z [...] lutego 2017 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Marszałka z [...] grudnia 2012 r., nr [...] zobowiązującą stronę do zwrotu dofinansowania w kwocie [...] zł. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z [...] grudnia 2012r. organ I instancji określił kwotę zwrotu w wysokości [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych w projekcie nr [...] i wezwał Stowarzyszenie do jej zwrotu.
Pismem z 1 lipca 2015r. strona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm. dalej: k.p.a.) zwróciła się z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Marszałka z [...] grudnia 2012 r.
Marszałek Województwa [...] po rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postepowania postanowieniem z [...] lutego 2017r. odmówił wznowienia postępowania ze względu na uchybienie przez skarżącego terminowi do wniesienia podania.
W wyniku rozpoznania zażalenia Minister RiF postanowieniem z [...] maja 2017r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut Stowarzyszenia dotyczący pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Marszalka okoliczności, że strona żądała wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wyjaśnił, że kwestia dotycząca okoliczności uzasadniających wyłączenie wszystkich pracowników organu administracji publicznej (przez co stał się on niezdolny do załatwienia sprawy) została już zbadana przez Ministra Rozwoju w trakcie postępowania prowadzonego na wniosek Stowarzyszenia z [...] czerwca 2015 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka z [...] grudnia 2012 r. Decyzja w tym zakresie jest ostateczna. Minister Rozwoju w decyzji z [...] stycznia 2016 r. uznał, że nie ma powodów do stwierdzenia, iż w sprawie zakończonej decyzją z [...] grudnia 2012 r. powinien zostać wyłączony organ I instancji. Minister w tej decyzji także wyjaśnił, że ewentualne wznowienie postępowania zakończonego decyzją Marszałka z [...] grudnia 2012 r. powinno zostać dokonane przez innych pracowników organu. tj. Marszałka Województwa [...], nie zaś przez organ wyższego stopnia, tj. Instytucję Zarządzającą PO KL.
Organ II instancji wskazał, że kolejna przesłanka na którą powołał się skarżący, to przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister RiF wskazał na termin w którym należało złożyć wniosek o wznowienie postępowania określony w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. i wyjaśnił, że skarżący naruszył miesięczny termin na złożenie takiego wniosku.
Podkreślił, że 27 maja 2015 r. J. S. - syn J. S. (członka zarządu Stowarzyszenia) odebrał zawiadomienie z 17 maja 2015 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia solidarnej odpowiedzialności członka zarządu Stowarzyszenia za należności określone w decyzji Marszałka z [...] grudnia 2012 r., w którym to zawiadomieniu zawarta była informacja o zaległościach publiczno-prawnych ciążących na Stowarzyszeniu. Zatem w ocenie organu odwoławczego, strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż termin ten upływał 29 czerwca 2015 r., tymczasem wniosek o wznowienie postępowania został nadany dopiero 1 lipca 2015 r.
W opinii Ministra RiF w sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut strony dotyczący nieskutecznego doręczenia zawiadomienia z 17 maja 2015 r. w związku z ustanowieniem pełnomocnika przez Stowarzyszenie. Organ II instancji stwierdził, że udzielone przez Stowarzyszenie pełnomocnictwo dotyczyło postępowań o zwrot dotacji prowadzonych wobec Stowarzyszenia, a nie wobec osób trzecich.
W ocenie Ministra RiF skoro J. S. został prawidłowo zawiadomiony o wydaniu zawiadomienia z 17 maja 2015r., to uznać należy, że data doręczenia jest jednocześnie datą dowiedzenia się przez stronę o wydaniu decyzji i wyznacza początek biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Za bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, Minister RiF, uznał twierdzenia strony wskazujące na odbiór zawiadomienia przez syna J. S., skoro sam w piśmie zatytułowanym wniosek o wznowienie postępowania (w 2015 r.) jako swój adres wskazał adres, ul. [...] w Z.. W ocenie organu odwoławczego takie doręczenie jest skuteczne, skoro przesyłkę odebrał domownik i podjął się oddania pisma adresatowi.
Pismem z 25 lipca 2017r. Stowarzyszenie złożyło skargę na postanowienie Ministra RiF z [...] maja 2017r. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Marszałka. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 147 w zw. z art. 148 i art. 145 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania administracyjnego, pomimo że informacje zawarte we wniosku z 1 lipca 2015 r., uzasadniały wznowienie postępowania a strona złożyła przedmiotowy wniosek z zachowaniem miesięcznego terminu;
- 2) art. 149 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez uzasadnienie odmowy wznowienia postępowania wskazaniem, że kwestie podnoszone przez stronę we wniosku o wznowienie były już badane przez organ w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo że zaistnienie okoliczności uzasadniających wyłączenie pracownika lub organu nie stawowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji; a także pominięcie w uzasadnieniu postanowienia, że strona upatruje podstawy wznowienia postępowania również w fakcie wydania decyzji z [...] grudnia 2012 r. przez pracownika podlegającego wyłączeniu, tj. M. K.;
- 3) art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że strona dowiedziała się o wydaniu decyzji i zaistnieniu przesłanek wznowienia dnia 27 maja 2015 r., gdy tymczasem miało to miejsce nie wcześniej niż 1 czerwca 2015 r.,
- 4) art. 43 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że doręczenie zawiadomienia, które nastąpiło w dniu 27 maja 2015 r., do rąk małoletniego syna J. S. było skuteczne i wyznaczyło początek biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister RiF wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wskazać należy, że granicę sądowoadministracyjnej kontroli decyzji administracyjnej (postanowienia) wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumiane jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji (postanowienia) uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: "p.p.s.a").
W tym miejscu wskazać również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie u,proszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym.
Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy należy zwrócić uwagę, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.
Wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji jest jednym z trybów wzruszenia decyzji ostatecznych, obok postępowania o stwierdzenie nieważności i postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub decyzji prawidłowej. Przedmiotem tego postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Podkreślenia przy tym wymaga, że postępowanie to nie stanowi "trzeciej instancji", w której bada się sprawę ponownie w jej całokształcie. Kontrolę tę wyznaczają bowiem określone przepisami prawa przesłanki, wystąpienie których otwiera dopiero możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Oznacza to, że korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w k.p.a.
Zgodnie zaś z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony.
Natomiast art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. stanowią, że wznowienie postępowania oraz odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Na odmowę wznowienia postępowania służy zażalenie. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dopiero po wznowieniu postępowania, organ właściwy przeprowadza postępowanie określone w art. 149 § 2 k.p.a., czyli co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy i wydaje decyzje określone w art. 151 k.p.a.
Brzmienie art. 149 k.p.a. wskazuje, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap, w którym następuje badanie spełnienia przesłanek formalnych przez wnioskodawcę, zakończony może być wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia bądź odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.). Drugi etap, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, w którym następuje badanie przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) kończy wydanie decyzji w trybie art. 151 k.p.a.
W sprawie jako podstawę do wznowienia postępowania strona wskazała art. 145 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. Wyjaśniając, że skarżący nie brał udziału w postepowaniu bez swojej winy, a także, że decyzja została wydana przez pracownika i organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu.
Jednakże aby wznowić postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, to muszą być spełnione jeszcze dodatkowe warunki, w tym m.in. warunek określony w art. 148 k.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl natomiast art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
W sprawie sporna jest data, w której strona dowiedziała się (lub mogła dowiedzieć się) o wydanej decyzji. Organy orzekające konsekwentnie wskazują datę 27 maja 2015r., jako datę w której strona mogła dowiedzieć się o wydanej decyzji, w tym to bowiem dniu doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie solidarnej odpowiedzialności członka zarządu Stowarzyszenia. Skarżący natomiast wskazuje datę 1 czerwca 2015r., jako datę dowiedzenia się i wyjaśnia, że zawiadomienie odebrał jego małoletni syn legitymujący się tym samym imieniem co on.
W powyższym sporze rację należy przyznać stronie skarżącej i jednoznacznie wskazać, że organ co najmniej przedwcześnie wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.
W ocenie sądu przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ miał obowiązek zbadać prawidłowość doręczenia zawiadomienia z 17 maja 2015r. (zawiadomienie to posiada przekreślone daty dzienne i tak pierwotna data to data 27 – ona też widnieje jako data wydania postanowienia na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, następnie przekreślono 27 i wpisano 26, z kolei potem przekreślono 26 i nadpisano 17 – dopisek sądu). W wypadku bowiem gdyby okazało się, że doręczenie nastąpiło wbrew przepisom k.p.a., to w żadnym wypadku nie możnaby było wprost uznać daty 27 maja 2015r. jako daty prawidłowego doręczenia przesyłki.
Przesyłka była adresowana do J. S. i osoba o takim imieniu i nazwisku przesyłkę odebrała. Listonosz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zakreślił, że doręczenia dokonuje do rąk adresata. Tym samym trzeba uznać, że doręczenie nastąpiło do rąk adresata, gdyż zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1481 ze zm.) potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego.
Jednakże w sprawie, jak wskazuje J. S. (członek zarządu Stowarzyszenia), pod adresem doręczenia znajduje się dwóch J., ojciec i małoletni syn. Tym samym gdyby okazało się, że przesyłkę kierowaną do J. S. (ojca) odebrał J. S. (małoletni syn), to wówczas takie doręczenie jest nieprawidłowe i za datę doręczenia należałoby uznać datę rzeczywistego doręczenia tej przesyłki.
Co więcej w wypadku potwierdzenia powyższego organ w żaden sposób nie mógł uznać, że w sprawie nastąpiło doręczenie, o którym mowa w art. 43 k.p.a. (w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi), traktując J. S. (syna) jako domownika. Trzeba bowiem wprost stwierdzić, że aby można było uznać doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. za prawidłowe to muszą być spełnione wszystkie warunki wskazane w tym przepisie. Sąd pomija już kwestę wypełnienia zwrotnego potwierdzenia odbioru, w którym wskazano, że doręczenie następuje do rąk adresata, a nie do rąk np. dorosłego domownika, ale przede wszystkim wskazuje, że aby uznać za skuteczne doręczenie to musi być ono dokonane do rąk dorosłego domownika. Natomiast z oświadczenia J. S. (ojca) wynika, że jego syn J. S. w dacie doręczenia był osobą niepełnoletnią, a więc nie dorosłą.
Mając powyższe na względzie sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Przede wszystkim należy ustalić, kto w rzeczywistości odebrał przesyłkę, czy był to J. S. ojciec, czy też jego syn. Należy również ustalić jak nazywa się jego syn, ile w dacie odbioru przesyłki miał lat, a w wypadku gdyby okazało się, że przesyłkę adresowaną do ojca odebrał w rzeczywistości jego syn legitymujący się tym samym imieniem i nazwiskiem, to organ bez posiadania innych, od zwrotnego potwierdzenia odbioru, dowodów nie może przyjąć daty 27 maja 2015r. jako daty w którym strona dowiedziała się o decyzji Marszałka z [...] grudnia 2012r. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na pismo J. S. z 1 czerwca 2015r. (karta 18 akt adm.), w którym osoba ta przed upływem terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania informuje organ I instancji, że przesyłka adresowana do niego nie została odebrana przez niego tylko została odebrana przez jego niepełnoletniego syna i przekazana mu w dniu 1 czerwca 2015r.
Tym samym w wypadku nie ustalenia innej daty dowiedzenia się o decyzji organu I instancji (np. na skutek innych zdarzeń, w tym w związku z toczącym się wobec Stowarzyszenia postępowaniem egzekucyjnym), organ ma obowiązek przyjąć datę wskazaną w piśmie skarżącego, jako datę początkową, od której należy liczyć termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania.
Co więcej w ocenie sądu zasadne są również zarzuty skarżącego wskazujące, że organ nie dokonywał rozważań w zakresie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w tym także nie dokonywał żadnych ustaleń związanych z datą dowiedziała się o wydaniu decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu.
Słusznie skarżący wskazuje, że wyłączenie pracownika lub organu stanowi jedną z przesłanek do wznowienia postępowania. To, że organ tę kwestię badał w odrębnym od przedmiotowego postępowaniu w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2012r., nie oznacza, że organ stracił uprawnienie do badania tej kwestii w postępowaniu wznowieniowym. Więcej przesłanka ta jest przesłanką do wznowienia postepowania administracyjnego, gdyż związana jest z procedurą, a nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym to właśnie w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną strona mogła zgłosić taki zarzut i organ po wszczęciu postępowania winien tę przesłankę rozważyć.
Natomiast przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, brak jest uprawnień organu do merytorycznej oceny istnienia bądź nieistnienia przesłanek warunkujących wznowienie postępowania. Innymi słowy w wypadku, gdy strona powołuje się na określone okoliczności, to rolą organu, po spełnieniu pozostałych warunków (w tym złożeniu w terminie wniosku o wznowienie), jest wszczęcie postępowania i po jego wszczęciu merytoryczne odniesienie się do wskazywanych przez stronę okoliczności.
Jednakże zanim organ przejdzie do fazy rozważania zasadności tej przesłanki, to winien również ustalić datę, w której strona dowiedziała się o okoliczności na którą się powołuje. W tym miejscu należy wskazać, że data początkowa dla tej okoliczności nie musi pokrywać się z datą, w które strona dowiedziała się o decyzji. Data bowiem dowiedzenia się o decyzji, jest zawsze datą początkową dla przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o czym stanowi art. 148 § 2 k.p.a., ale nie musi być datą początkową dla przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Przede wszystkim dowiedzenie się o wydaniu decyzji nie może powodować, że automatycznie strona np. dowiedziała się, że tę decyzję wydał pracownik podlegający wyłączeniu.
Tym samym mogą być to daty różne. Powyższe powoduje, że może hipotetycznie zdarzyć się, że skarżąca powołuje kilka przesłanek wznowieniowych i o zaistnieniu każdej z tych przesłanek skarżąca dowiedziała się w innym terminie. Konsekwencją powyższego może być wznowienie postępowania na podstawie przesłanek, które zgłosiła w wymaganym terminie i jednocześnie odmowa wznowienia postępowania co do przesłanek, które podmiot zgłosił po ustawowym terminie. W sprawie natomiast odnośnie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. organ nie ustalił żadnej daty początkowej, od której należy liczyć termin na złożenie wniosku o wznowienie postepowania.
Mając powyższe na względzie sąd uchylił zaskarżone postanowienie z powodu naruszenia art. 148 § 1 (w odniesieniu do przesłanki dotyczącej wyłączenia organu lub pracownika) i § 2 k.p.a. (w odniesieniu do przesłanki związanej z brakiem udziału w postępowaniu). Przede wszystkim wydanie zaskarżonego postanowienia było przedwczesne i organ miał obowiązek przed jego wydaniem zbadać wszystkie podnoszone przez skarżącego okoliczności, w szczególności okoliczności związane z prawidłowością doręczenie zawiadomienia, która to sytuacja ma wpływ na prawidłowość przyjęcia przez organ naruszenia przez skarżącego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ ustali datę dowiedzenia się o decyzji oraz datę dowiedzenia się o okoliczności związanej z wyłączeniem organu lub pracownika. W wypadku natomiast braku możliwości ustalenia tej daty winien przyjąć datę wskazaną przez Stowarzyszenie, którą to datę m.in. potwierdza powołane wyżej pismo z 1 czerwca 2015r.
Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku.