Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia... lipca 2009 r. nr... Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję Wojewody... nr... z dnia... marca 2009 r., mocą której organ pierwszej instancji odmówił udzielenia D. P. (obywatelce...) zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W dniu 22 listopada 2007 r. strona złożyła wniosek o udzielenie powyższego zezwolenia, wskazując, iż przebywa w Polsce nielegalnie od... września 1996 r.
W dniu... marca 2009 r. decyzją o wskazanym wyżej numerze Wojewoda... odmówił cudzoziemce żądanego zezwolenia, zobowiązał ją do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania decyzji i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Stwierdził, że cudzoziemka nie przebywa na terytorium Polski co najmniej od dnia 1 stycznia 1997 r., a zatem nie spełnia przesłanki z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
Zaznaczył, iż strona nie posiada przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę na terytorium RP ani dochodów lub mienia wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jej utrzymaniu – w tym kosztów leczenia, bez potrzeby korzystania ze wsparcia materialnego ze środków pomocy społecznej przez okres jednego roku. Ponadto, w ocenie Wojewody...ego zarówno zeznania strony jak również zeznania wskazanego przez cudzoziemkę świadka nie mogą być uznane jako wiarygodny dowód w niniejszej sprawie.
Decyzją z dnia... lipca 2009 r. o wskazanym wyżej numerze Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję Wojewody...ego, podtrzymując wskazane w niej argumenty.
W ocenie organu odwoławczego z uwagi na fakt, iż niespełnienie wymogu dotyczącego pobytu co najmniej od dnia 1 stycznia 1997 r. stanowi obligatoryjną przesłankę do odmowy udzielenia zezwolenia, nie było zasadne badanie, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą pozostałe okoliczności z art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy, gdyż nie miałoby to wpływu na rodzaj rozstrzygnięcia i prowadziłoby do bezzasadnego przedłużania postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję strona podniosła naruszenie:
- 1) art. 9 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. przez zignorowanie sytuacji rodzinnej strony, która wychowuje... dzieci w wieku szkolnym, mających w K. swe centrum życiowe od lat, a przedmiotowe decyzje dotyczą tylko wnioskodawczyni;
- 2) art. 7 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: k.p.a. przez uznanie za prawidłowe postępowania organu pierwszej instancji, podczas gdy było nacechowane stronniczością;
- 3) art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu, czy oświadczenie z 19 czerwca 2009 r. organ uznał za nieważne z powodu niewskazania konkretnego wynagrodzenia i dlaczego organ uznał, że brak wskazania konkretnej wysokości wynagrodzenia w oświadczeniu nie pozwala na jej ustalenie; organ nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu kwestii, że Wojewoda błędnie przyjął, iż strona umyślnie podała nieprawdziwe dane osobowe, podczas gdy ta nieścisłość wynikała z błędnego starego wzoru paszportu Republiki..., a w konsekwencji zeznanie zostało uznane za niewiarygodne,
- 4) art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2004 r. o cudzoziemcach poprzez oparcie się na protokołach przesłuchań również tych, kiedy była ona przesłuchiwana bez tłumacza.
Strona zarzuciła także błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że włada ona językiem polskim w stopniu dostatecznym do składania w tym języku zeznań i oświadczeń i że jej koleżanka władała dostatecznie językiem polskim, aby móc pełnić rolę tłumacza. Wniosła też o przesłuchanie w charakterze świadka A. S., prowadzącego jej sprawę w ramach Urzędu Wojewody...ego, na okoliczność nierzetelnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej.
Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu.
Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.
II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).
Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.
Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.
- III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach.
Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musi mieć) wpływu na wynik sprawy.
- IV. Dokonując w powyższym zakresie oceny jakości poczynionych w sprawie ustaleń wskazać należy, że istotna jest kwestia poszanowania prawa materialnego i formalnego, a więc kwestia legalności działania organów administracji publicznej. Modelowe etapy stosowania prawa to:
- a) ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia;
- b) uznanie faktu za udowodniony na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy;
- c) subsumcja faktu, uznanego za udowodniony, pod stosowaną normą prawną;
- d) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej.
Każdy z tych etapów ma swoje istotne znacznie, zwłaszcza kontekście poszanowania zasady praworządności (zob. P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 79 (2008), s. 21-54). Sąd nie stwierdził - w obszarze stosowania tych reguł - żadnych uchybień.
V. Oceniając w powyższym kontekście akta sprawy stwierdzić należy, iż Organy administracji publicznej prawidłowo – w istotnym zakresie – ustaliły stan faktyczny. Pierwszoplanowa była kwestia od kiedy Skarżąca przebywa na terytorium Polski. Trafnie sięgnięto po akta spraw, które toczyły się z jej udziałem na przestrzeni ostatnich 10 lat.
Tak np. w protokole przesłuchania strony z dnia...05.2003 r. w...m Urzędzie Wojewódzkim w K. Skarżąca wskazała: "jestem obywatelką..., do Polski po raz pierwszy przyjechałam...10.2000 r. Przyjechałam turystycznie na podstawie zaproszenia (...). W dniu 31.08.2001 r. złożyłam wniosek o nadanie statusu uchodźcy" – vide k. 4 akt...
Treść tego dokumentu łączy się ściśle z wnioskiem o nadanie statusu uchodźcy, w którym Skarżąca podała, iż "ostatnio" zamieszkiwała w U. w okresie od...02.1971 r. do...10.2000 r., a kwestia jej wyjazdu do Polski udokumentowana została kserokopią paszportu. Będąc wtedy przesłuchiwana w charakterze strony podała: "W... jest kryzys ekonomiczny. Pracowałam jako... w latach 1994 – 1999. Firma zbankrutowała, straciłam pracę" – vide k. 4, 16, 23 akt...ego Urzędu Wojewódzkiego w K. załączone do akt niniejszej sprawy a dot. nadania statusu uchodźcy.
Powyższe fakty podane przez Skarżącą znajdują potwierdzenie w "protokole przesłuchania podejrzanego" z dnia...04.2007 r., w którym wyjaśniła, iż: "W Polsce mieszkam od 2000 r. Przyjechałam żeby mieć lepsze życie niż w...".
VI. Mając na uwadze dowody wskazane w pkcie V i konfrontując to z treścią twierdzeń Skarżącej zaprezentowanych w niniejszym postępowaniu (szczegółowo omówione w motywach decyzji obu decyzji) trafnie ustalono, iż Cudzoziemka nie udowodniła, iż przebywała w Polsce co najmniej od...01.1997 r. Z materiałów sprawy jednoznacznie zaś wynika, iż przyjechała do Polski – jak samo to wcześniej zaznaczyła wielokrotnie (vide pkt V) – w październiku 2000r.
Za nieprzekonywujące należy uznać twierdzenie Skarżącej, złożone 2.02.2010 r. na rozprawie, że ubiegając się o nadanie statusu uchodźcy bała się mówić prawdę; powszechnie wiadomo, że w tym postępowaniu zasada poufności podawanych motywów przyczyn ubiegania się o ten status jest ściśle przestrzegana. Warto też dodać, że na pytanie sędziego referenta dlaczego Cudzoziemka we wniosku o nadanie statusu uchodźcy zaznaczyła, że w okresie od 1971 r. do 2000 r. zamieszkiwała w U., oświadczyła: "bo tak powiedziałam". Ta wypowiedź świadczy o braku logicznego uzasadnienia dla wcześniej prezentowanej tezy o rzekomej obawie, a jednoczenie wskazuje na brak rzeczowego uzasadnienia rozbieżności prezentowanych poglądów w różnych postępowaniach.
Znamienne jest również i to, że lekarz wystawiający zaświadczenie lekarskie (mające świadczyć o pobycie Skarżącej w Polsce przed 2000 r.), jak też zeznania świadka D.. (wobec którego umorzono postępowanie karne o czyn z art. 233 §1 k.k. – vide k. 51 akt sądowych) są dokumentami wątpliwej wartości. Pierwszy wyraźnie wycofał się ze swych pierwotnych twierdzeń – czym uniknął odpowiedzialności karnej, zaś drugi odpowiadał przed Sądem za popełnione przestępstwo.
- VII. Reasumując – zważywszy, że niespełnienie wymogu dotyczącego nielegalnego pobytu Skarżącej co najmniej od dnia 1.01.1997 r. na terytorium RP (vide art. 18 ust.1 ustawy z dnia 24.05.2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw) stanowi obligatoryjną przesłankę do odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, nie jest konieczne badanie czy w przedmiotowej sprawie zachodzą pozostałe okoliczności określone w cytowanym wyżej przepisie.
- VIII. Odnosząc się zaś do postulatów zawartych w skardze wskazać trzeba, że Sąd w ramach postępowania sądowoadministracyjnego nie może przesłuchiwać świadków; może jedynie dopuścić dowód z dokumentu.
W kwestii udziału tłumacza z języka mongolskiego wskazać trzeba, iż ewentualne niedostatki w tym zakresie występujące na etapie postępowania przez Organami administracji publicznej zostały sanowane przed Sądem; w postępowaniu sądowoadministracyjnym Strona mogła przekazać fakty i wyjaśnić rodzące się wątpliwości; nie potrafiła jednak przekonywująco wykazać przyczyn rozbieżności (w różnych postępowaniach) daty przyjazdu do Polski.
- IX. Odnosząc się do treści skargi wskazać należy, że zaskarżone rozstrzygnięcia nie naruszają treści art. 9 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r., gdyż nie nakładają na Skarżącą oraz jej małoletnie dzieci obowiązku opuszczenia terytorium Polski, a jedynie orzekają o odmowie legalizacji jej pobytu w Polsce. Ww. przepis nie może prowadzić do narzucenia państwu przyjmującemu cudzoziemców konieczności legalizowania ich pobytu w formie przez nich wybranej, ani tym bardziej na wybranej przez cudzoziemców podstawie prawnej niezależnie od przepisów prawa krajowego oraz okoliczności faktycznych sprawy. Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie stwierdzał, że art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.) nie może być interpretowany w sposób prowadzący "do narzucenia państwu konieczności poszanowania dokonanego przez cudzoziemca wyboru miejsca zamieszkania". Należy podkreślić, iż fakt urodzenia się i przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej małoletnich dzieci Skarżącej, jak również fakt nieznajomości kraju pochodzenia nie może rodzić samoistnego uprawnienia przysługującemu tym dzieciom i ich matce do legalnego pobytu w Polsce niezależnie od obowiązujących przepisów. Trzeba też wskazać, że Konwencja o prawach dziecka nie gwarantuje dzieciom bezwarunkowego prawa do nauki w miejscu wybranym przez rodziców. W pierwszej kolejności bowiem rodzice powinni zalegalizować swój pobyt i pobyt swoich dzieci w naszym kraju zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, a dopiero później wykonywać przysługujące im prawo do nauki czy też prawo do pracy.
- X. Mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.