Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 25 maja 2022 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po rozpatrzeniu odwołania Z. z o.o. z siedzibą w Ż. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we Wrocławiu z 22 lutego 2022 r. o odmowie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy Ż. na okres 3 lat, uchylił w całości decyzję pierwszo-instancyjną i przekazał sprawę organowi regulacyjnemu do ponownego rozpatrzenia.
Zasadnicze motywy wydania decyzji kasacyjnej są następujące. Po pierwsze, organ regulacyjny nie zbadał dostatecznie, czy odbiorcy są chronieni przed nieuzasadnionym wzrostem cen, a to w kontekście poszczególnych pozycji wykazanych we wniosku. W tym zakresie zwrócono zwłaszcza uwagę na kwestię wartości niezbędnych przychodów przedstawionych w tabelach C i D wniosku. Organ wskazał, że wg przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1074, dalej: "rozporządzenie taryfowe"), w tabeli D (dla kolejnych okresów 12-miesięcznych) wykazuje się tylko tę część kosztów, która jest rozliczana z ilości dostarczonej wody, tzn. z wyłączeniem części kosztów uwzględnionych w opłacie abonamentowej.
Tymczasem wartości niezbędnych przychodów wykazanych w tabeli D (rozliczane ilościowo) są tożsame z niezbędnymi przychodami wykazanymi w tabeli C. Taka sytuacja nie może mieć miejsca, skoro przedsiębiorstwo w taryfie projektuje opłaty abonamentowe w usłudze zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Wartość w tabeli D powinna być tożsama z wartością w wierszu 1.1.a w tabeli F (dla odpowiedniego przedziału czasowego). Po drugie, z przestawionego planu amortyzacji środków trwałych wynika, iż wnioskodawca planuje amortyzować przyłącza wodociągowe. Natomiast do 2001 roku przyłącza wodociągowe były własnością przedsiębiorstwa; z kolei przyłącza wybudowane po tym roku są własnością odbiorców usług, na co wskazuje treść art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 z późn. zm., dalej: "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków").
Odbiorcy usług realizują budowę przyłączy na własny koszt, dlatego też konieczne jest wyjaśnienie, na jakiej podstawie wnioskodawca dokonuje ich amortyzacji. Ponadto z uwagi na znaczne wzrosty cen i stawek opłat w ocenie organu odwoławczego zasadne jest rozważenie obniżenia stawek amortyzacji, a co za tym idzie wydłużenie okresu amortyzacji, dlatego też konieczne jest wezwanie wnioskodawcy do przedstawienia ekspertyzy dotyczącej użyteczności technicznej poszczególnych środków trwałych (s. 5 spornej decyzji).
W powyższych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że organ regulacyjny nie dysponował wnioskiem taryfowym wolnym od braków formalnych. W uzasadnieniu decyzji pierwszo-instancyjnej w sposób zbyt ogólnikowy i pobieżny odniesiono się też do wzrostu kosztów amortyzacji, marży zysku oraz założeń aglomeracji, pomijając inne kwestie, mogące mieć wpływ na wysokość cen i stawek opłat. W rezultacie organ pierwszej instancji nie zgromadził pełnych, zgodnych z obowiązującymi przepisami, niezbędnych do oceny sprawy wyjaśnień, a tym samym zaniechał pełnej oceny dowodów zebranych w toku postępowania, jak i wyczerpującego uzasadnienia odmowy zatwierdzenia taryfy (s. 6 i n. decyzji).
W sprzeciwie od omówionej wyżej decyzji spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania, jak też o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości wynikającej z art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawę ww. żądań stanowiły następujące zarzuty
1) naruszenie art. 24b ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z § 11 ust. 3 pkt 6 oraz § 3 pkt 1 lit. e rozporządzenia taryfowego w zw. z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa") poprzez błędne uznanie, że organ regulacyjny wydając decyzję z 22 lutego 2022 r. nie dysponował wnioskiem taryfowym wolnym od braków formalnych, podczas gdy spółka:
a) w dniu 27 kwietnia 2021 roku przedłożyła kompletny i pozbawiony braków formalnych wniosek o zatwierdzenie taryf, tj. zawierający elementy określone w art. 24b ust. 3 ww. ustawy, do którego dołączyła zgodnie z art. 24b ust. 4 ustawy projekt taryf (zawierający wszystkie elementy z § 4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego) i uzasadnienie (zawierające wszystkie elementy z art. 24b ust. 5 ustawy), a także załączniki wymagane przez art. 24b ust. 6 ustawy,
b) w dniu 21 stycznia 2022 r., w toku postępowania toczącego się po wydaniu pierwszej decyzji kasacyjnej (tj. decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 25 października 2021 r.), przedłożyła wszystkie dodatkowe informacje i dokumenty, których pismem z 28 grudnia 2021 r. zażądał organ regulacyjny;
2) 138 § 2 Kpa poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja organu regulacyjnego z 22 lutego 2022 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkowało wydaniem decyzji kasacyjnej, podczas gdy okoliczności sprawy oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy przemawiały za uchyleniem ww. decyzji w całości oraz orzeczeniem co do istoty, tj. wydaniem decyzji o zatwierdzeniu taryf, zgodnie z wnioskiem spółki.
W motywach sprzeciwu wskazano, że organ dysponował kompletnym wnioskiem taryfowym, pozwalającym na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy). Żadna zaś z okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy nie stanowi takiej, która nie mogłaby podlegać uzupełnieniu w trybie art. 136 § 1 Kpa. Zwrócono także uwagę, że sprzeciw dotyczy drugiej już z kolei decyzji kasacyjnej, a organ uchyla się na gruncie okoliczności faktycznych sporu od rozpatrzenia sprawy co do meritum, co generuje straty w działalności spółki (s. 5-7 sprzeciwu).
W odpowiedzi na sprzeciw Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jego oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska (s. 7 i kolejne).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na wstępie odnotować należy, że granice kognicji Sądu, w świetle art. 64e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zakreśla dokonana w spornej decyzji analiza przesłanki wynikającej z art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym (zdanie pierwsze) podstawą wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego jest ustalenie, że "decyzja pierwszo-instancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie."
Odnosząc się do spornej decyzji we wskazanych ramach normatywnych przypomnieć należy, że organ uznał zasadniczo wniosek taryfowy za niespójny w zakresie pozycji składowych ceny za zaopatrzenie w wodę, tj. wadliwie wykazano tożsame wartości niezbędnych przychodów w tabelach C i D. Ponadto niejasna dla organu jest kwestia amortyzacji przyłączy wodociągowych w kontekście ustalenia, że prawo ich własności przysługuje odbiorcom usług, jak również w związku z potrzebą rozważenia wydłużenia okresu amortyzacji (s. 5 decyzji).
Zdaniem Sądu żaden ze wskazanych argumentów nie stanowi uzasadnienia dla rozstrzygnięcia kasacyjnego.
Z jednej strony nie mogą o potrzebie ponownego wyjaśnienia istoty sprawy świadczyć dostrzeżone nieścisłości w elementach kalkulacyjnych taryfy. W ocenie Sądu zastrzeżenia co do wykazanych wartości niezbędnych przychodów nie stanowią o dostrzeżeniu "braku formalnego" wniosku (s. 6 decyzji), lecz ewentualnie ocenę co do jego treści w perspektywie kryteriów wynikających z art. 24c ust. 1 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, tj. zmian warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym poprzez analizę marży zysku oraz kosztów pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Innymi słowy, Sąd postrzega ww. uwagi organu jako odnoszące się do meritum wniosku.
Z drugiej strony oceną odnośnie do istoty sprawy, a mieszczącą się w ww. przesłance "zmiany warunków ekonomicznych" jest również wyrażenie określonej wątpliwości co do możliwości amortyzacji przyłączy wodociągowych, a to wobec wskazanej wyżej struktury właścicielskiej; tym bardziej charakter ów ma dostrzeżenie konieczności wydłużenia okresu amortyzacji, o czym stanowiła również poprzednio wydana decyzja kasacyjna z 25 października 2021 r. (s. 33-39).
Jednocześnie nawet jeżeli organ odwoławczy uznał, że przedwczesne wobec ww. ustaleń było wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryfy oraz zobowiązującej do złożenia poprawionego wniosku (w tym skorygowania kalkulacji) i jako pożądane wskazał uzyskanie dodatkowych informacji, czy to poprzez wyjaśnienia strony skarżącej co do elementów kalkulacyjnych taryfy, czy przez "przedstawienie ekspertyzy dotyczącej użyteczności technicznej poszczególnych środków trwałych" (s. 5 decyzji), to nie zostało uzasadnione, dlaczego zakres tych ustaleń wykracza poza postępowanie uzupełniające, o którym mowa w art. 136 § 1 Kpa. Takiego uzasadnienia, odnoszącego ww. normę do konkretnych ustaleń sprawy, nie może zastąpić ogólne przytoczenie orzeczniczej wykładni ww. przepisu (s. 7 decyzji).
Nie świadczą wreszcie per se o konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy ewentualne braki argumentacyjne decyzji pierwszo-instancyjnej, zwłaszcza gdy paradoksalnie nie zostały one precyzyjnie wskazane w decyzji kasacyjnej (operuje się w niej lakonicznym zarzutem "zbyt ogólnikowego i pobieżnego odniesienia się jedynie do wzrostu kosztów amortyzacji, marży zysku oraz założeń aglomeracji, z pominięciem innych kwestii, mogących mieć wpływ na wysokość cen i opłat stawek" – s. 6).
W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania o trafności zarzutów i twierdzeń skargi zwłaszcza w odniesieniu do naruszenia art. 138 § 2 Kpa, jak i wywiedzionej na tym tle tezy o braku konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przewidzianym wskazaną normą prawną (s. 2 i 5 skargi). Z kolei ocenę dalej idących zarzutów, zasadzających się na twierdzeniu o dysponowaniu przez organ wnioskiem taryfowym pozwalającym na jego zatwierdzenie (tamże), na obecnym etapie sprawy uznać należy za przedwczesną.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze ww. ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy rozstrzygnie co do istoty o odwołaniu spółki od decyzji organu regulacyjnego z 22 lutego 2022 r.
Sąd nie znalazł natomiast podstaw do wymierzenia organowi grzywny w trybie zdania drugiego ww. przepisu, zgodnie z wnioskiem spółki. Zasadności tegoż strona upatruje, w "uchylaniu się od odpowiedzialności związanej z rozstrzygnięciem sprawy", a to wobec kolejno wydawanych decyzji kasacyjnych (s. 5-7 sprzeciwu). Przywołuje również w ramach sprzeciwu kontekst faktyczny ww. twierdzeń (spór z gminą o cenę hurtowego odbioru ścieków) i na tej podstawie formułuje domniemanie o dążeniu organu do "przymuszenia spółki do podjęcia decyzji o obniżeniu ceny za hurtowy odbiór ścieków, bez względu na rzeczywiste koszty prowadzenia działalności" (s. 6). Pomijając już w tym miejscu dyskusyjny charakter wskazanego domniemania zauważyć należy, że odnosi się ono do działań organu pierwszej instancji. Nie jest zatem jasne, z jakiego powodu okoliczności te miałyby świadczyć o uchylaniu się od rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.
Nie jest także zrozumiałe powołanie się na "kolejne wydanie decyzji kasacyjnej" w sytuacji, gdy strona nie kwestionowała poprzedniej decyzji kasacyjnej wydanej w sprawie (z 25 października 2021 r.). Zatem twierdzenie o uchylaniu się od rozstrzygnięcia sprawy jawi się jako niedostatecznie uzasadnione. Sąd nie dostrzega, by błąd organu miał na tym tle charakter celowego działania, co mogłoby uzasadniać wymierzenie grzywny (vide np. wyrok tut. Sądu o sygn. V SA/Wa 2448/21).
O kosztach postępowania rozstrzygnięto, mając na względzie treść art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 w zw. z art. 64b § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.