Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2005 r. H. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. podanie o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005, w którym zadeklarował do zalesienia działki rolne [...] położone na działkach ewidencyjnych Nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, w tym powierzchnię zgłoszoną do płatności. Do wniosku strona dołączyła między innymi oświadczenie producenta rolnego o uzyskanych dochodach, wyrys z mapy ewidencyjnej, wypis z rejestru gruntów, zaświadczenie Wójta Gminy [...], zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. w dniu [...] października 2005 r. wydał postanowienie nr [...] o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych.
W dniu [...] maja 2006 r. wnioskodawca złożył oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia dołączając jednocześnie Zaświadczenie [...].
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał w dniu [...] maja 2006 r. decyzję nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2006 r.) w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności na zalesianie gruntów rolnych w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu:
- - wsparcia na zalesienie w wysokości [...] zł, płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia,
- - premii pielęgnacyjnej w wysokości [...]zł, płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia,
- - premii zalesieniowej w wysokości [...] zł, płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.
W dniu [...] października 2006 r. wnioskodawca złożył podanie o przyznanie pomocy "na poprawki w uprawach leśnych" a następnie w dniu [...] listopada 2006 r. uzupełnienie do wniosku w sprawie oszacowania strat w uprawach leśnych spowodowanych suszą.
W dniu [...] stycznia 2007 r. na terenie uprawy leśnej została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności na zalesianie gruntów rolnych, zakończone decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Natomiast w dniu [...] lipca 2007 r. wydał decyzję nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2007 r.) "o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych", w rozstrzygnięciu której przyznał wnioskodawcy płatności na zalesianie gruntów rolnych w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu:
- - wsparcia na zalesienie w wysokości [...] zł, płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia,
- - premii pielęgnacyjnej w wysokości [...] zł, płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia,
- - premii zalesieniowej w wysokości [...] zł, płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.
Organ podniósł, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawca w dniu [...] lipca 2007 r. dokonał dobrowolnego zwrotu kwoty [...] zł, wynikającej z różnicy pomiędzy kwotą przyznaną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] maja 2006 r. oraz kwotą przyznaną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r.
W dniach [...] lipca 2007 r., [...] czerwca 2008 r., [...] lipca 2009 r., [...] czerwca 2010 r. oraz [...] czerwca 20011 r. wnioskodawca złożył podanie o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych odpowiednio na rok 2007, 2008, 2009, 2010 oraz 2011. Następnie w dniu [...] czerwca 2012 r. złożył wniosek o wypłatę płatności na zalesianie na rok 2012.
W dniu [...] lipca 2013 r. kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wystosował pismo informacyjne w sprawie formalności wynikających z przeniesienia własności lub współwłasności gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności na zalesienie.
Z kolei w dniu [...] lipca 2013 r. wnioskodawca złożył wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) na rok 2013.
W dniu [...] lipca 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął protokół z kontroli na miejscu przeprowadzonej na terenie uprawy leśnej w dniach [...] czerwca 2013 r., w wyniku której stwierdzono uchybienia szczegółowe.
Po rozpatrzeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesienia gruntów rolnych na rok 2013 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję nr [...] o wstrzymaniu płatności na zalesianie. W dniu [...] września 2013 r. wpłynęło odwołanie od powyższej decyzji.
W dalszej kolejności Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] lipca 2007 r., a następnie decyzją z [...] października 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2013 r.) stwierdził nieważność tej decyzji.
Uznając trafność powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2014 r. podniósł, że w przedmiotowej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., po wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności na zalesienie, wydał w dniu [...] lipca 2007 r. decyzję, na mocy której przyznał producentowi płatność na zalesienie gruntów rolnych, nie uchylając przy tym decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie. Rozstrzygnął zatem jedynie o istocie sprawy, tj. o przyznaniu producentowi wsparcia na zalesienie oraz premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej. Nie odniósł się natomiast do decyzji dotychczasowej wydanej na rzecz tego samego producenta rolnego w tej samej sprawie (decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2006 r.) przyznającej wsparcie na zalesianie, premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej w ramach tego samego programu.
W efekcie tych działań w obrocie prawnym istnieją zatem dwie decyzje merytoryczne wydane w tej samej sprawie (dotyczą one przyznania płatności zalesieniowych z tego samego tytułu, na rzecz tego samego producenta za ten sam okres).
W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że wydając w dniu [...] lipca 2007 r. decyzję, w rozstrzygnięciu której jedynie przyznał wnioskodawcy płatności na zalesianie gruntów rolnych, nie uchylając przy tym decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. rażąco naruszył art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016, poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.).
Organ odwoławczy zauważył, że w uzasadnieniu odwołania wnioskodawca podniósł, że omyłkowe pominięcie fragmentu decyzji dotyczącego rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., pomimo określenia, że przedmiotowa decyzja w swym zakresie odnosi się także do tej sprawy, uzasadnia sprostowanie decyzji na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., a nie stwierdzenie nieważności tejże decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił w tym zakresie, że wniosek o sprostowanie decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. będzie podlegał weryfikacji przez właściwy organ, tj. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. Pominięcie w decyzji rozstrzygnięcia co do uchylenia decyzji dotychczasowej a zawarcie jedynie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, nie jest zwykłą omyłką pisarską, która może zostać sprostowana w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył wnioskodawca zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a. przez ich nieuzasadnione zastosowanie. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 684/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z [...] stycznia 2014 r.
Uzasadniając zapadły wyrok sąd I instancji przypomniał, że dnia [...] lipca 2007 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. podjął decyzję nr [...] "o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych". Decyzją tą jednak żadnej decyzji nie uchylił a jedynie przyznał skarżącemu płatności w łącznej wysokości [...] zł. Również w jej uzasadnieniu organ nie wspomina o uchyleniu jakiejkolwiek decyzji oraz o przyczynach takiego stanu rzeczy.
Ponieważ decyzja z dnia [...] lipca 2007r. nie identyfikuje w żaden sposób decyzji, która musiałaby być uchylona i której de facto nie uchylono, trudno uznać ażeby brak w tym zakresie mógł być sprostowany w trybie art. 113 § 1 k.p.a.
Przyznanie racji skarżącemu oznaczałoby w istocie wydanie rozstrzygnięcia przez sprostowanie innego rozstrzygnięcia (na podstawie art. 113 § 1 k.p.a.), co w świetle treści tego przepisu jest niedopuszczalne. Powyższe oznacza, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. było w pełni uzasadnione, albowiem przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W skardze kasacyjnej z 2 września 2014 r. H. S. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył w całości wyrok z 25 czerwca 2014 r. wnosząc o jego uchylenie i o przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów sądowych, w tym z tytułu zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a. przez ich nieuzasadnione zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zanegowano pogląd sądu I instancji, jakoby decyzja z [...] lipca 2007 r. nie identyfikowała w żaden sposób decyzji, która musiałaby być uchylona i której de facto nie uchylono, gdyż określenie "decyzja dotychczasowa" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o decyzję wydaną względem skarżącego, regulującą kwestie dotyczące przyznania płatności na zalesienie, a takowa decyzja była tylko jedna, tj. wydana dnia [...] maja 2006 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie, sprostowanie decyzji z [...] lipca 2007 r. w trybie art. 113 §1 k.p.a., pozwoli uniknąć powstania nieodwracalnych skutków po stronie skarżącego oraz pozwoli odstąpić od postępowania odszkodowawczego skierowanego przeciwko ARiMR jako państwowej osobie prawnej, w zakresie odnoszącym się do jakichkolwiek negatywnych konsekwencji wywołanych po stronie skarżącego stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] lipca 2007 r.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną strony skarżącej, wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r., II GSK 2496/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu ww. orzeczenia NSA wskazał, że w niniejszej sprawie formuła sentencji decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] lipca 2007 r. nr [...] stanowiła jedynie "o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych", a zatem nie wskazywała wprost decyzji, która została uchylona, jednak w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzją o przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych, która była wydana w sprawie (a więc decyzją dotychczasową) jest decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] maja 2006 r. nr [...] w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności na zalesianie gruntów rolnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji, choć mamy do czynienia z naruszeniem art. 107 § 1 i 2 k.p.a., to jednak rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji z [...] lipca 2007 r. może być zrekonstruowane w oparciu o elementy zawarte w jej uzasadnieniu.
Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro Sąd I instancji rozstrzygając sprawę nie wziął pod uwagę tej kwestii i nie rozważył jaki ma ona wpływ na możliwość uznania, że w tym zakresie doszło do zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. NSA stwierdził, że jest to szczególnie istotne w kontekście tego, że organy administracji wskazywały, iż na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z dwiema decyzjami merytorycznymi wydanymi w tej samej sprawie (które dotyczą przyznania płatności zalesieniowych z tego samego tytułu, na rzecz tego samego producenta za ten sam okres).
Sąd I instancji nie wyjaśnił zatem powodów, dla których zaakceptował wewnętrznie sprzeczny pogląd zawarty w decyzji organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a skoro w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2014 r. organ odwoławczy wskazywał, że stan faktyczny sprawy odpowiada przesłance, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli decyzja z [...] lipca 2007 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (decyzją z [...] maja 2006 r.).
Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W oparciu o treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2496/14 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej strony skarżącej.
Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska Prezesa ARiMR, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydając w dniu [...] lipca 2007 r. decyzję, w rozstrzygnięciu której jedynie przyznał wnioskodawcy płatności na zalesianie gruntów rolnych, nie uchylając przy tym decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie, rażąco naruszył art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że co do zasady rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94; A. Wróbel, komentarz do art. 107 k.p.a. w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej powinno być zawarte w formule sentencji decyzji organu administracji publicznej. Jednakże w sytuacji, w której dla dokładniejszego określenia treści rozstrzygnięcia organu administracji konieczne jest uzupełnienie sentencji motywami podjęcia decyzji zawartymi w uzasadnieniu, motywy te w granicach w jakich stanowią uzupełnienie sentencji mogą wiązać ten organ (art. 110 k.p.a.) i strony postępowania.
Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie formuła sentencji decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] lipca 2007 r. nr [...] stanowiła jedynie "o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych", a zatem nie wskazywała wprost decyzji, która została uchylona, jednak w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzją o przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych, która była wydana w sprawie (a więc decyzją dotychczasową) jest decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] maja 2006 r. nr [...] w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności na zalesianie gruntów rolnych. W takiej sytuacji, choć mamy do czynienia z naruszeniem art. 107 § 1 i 2 k.p.a., to jednak rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji z [...] lipca 2007 r. może być zrekonstruowane w oparciu o elementy zawarte w jej uzasadnieniu. Organ nie wziął pod uwagę tej kwestii i nie rozważył jaki ma ona wpływ na możliwość uznania, że w tym zakresie doszło do zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.
Ponadto organ nie wziął pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie istnieje możliwość skorzystania z art. 113 § 2 k.p.a., który przewiduje możliwość dokonywania wykładni decyzji. Z treści tego przepisu wynika, że postępowanie w sprawie wykładni może być wszczynane wyłącznie na żądanie organu egzekucyjnego lub strony. Wynika stąd, że nie jest możliwa wykładnia decyzji dokonywana przez organ z urzędu. W razie złożenia wniosku o dokonanie wykładni organ, który wydał daną decyzję, ma obowiązek dokonania jej wykładni. Wniosek o dokonanie wykładni nie jest ograniczony żadnym terminem. Formą prawną, w której organ dokonuje wykładni (lub odmawia jej dokonania), jest postanowienie, na które służy zażalenie, a w dalszej perspektywie - skarga do sądu administracyjnego.
Potrzeba dokonania wykładni powstaje wówczas, gdy treść decyzji, a w szczególności jej rozstrzygnięcie, budzi wątpliwości interpretacyjne z uwagi na użyte w nim sformułowania.
Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy "jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 516). W piśmiennictwie przyjmuje się zasadniczo, że przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 516).
Biorąc pod uwagę, że organ nie wziął pod uwagę, iż integralnie należy oceniać treść sentencji decyzji oraz jej uzasadnienie jak również, że istnieje możliwość wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji w trybie wykładni należy przyznać rację stronie skarżącej, że organ niezasadnie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., a zatem że w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.