Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. M. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2013r. nr [...]. Zaskarżonym orzeczeniem działając na podstawie art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), SKO uznało zarzuty zobowiązanego J. M. zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione i utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. działającego z up. Prezydenta [...] (wierzyciela) z dnia [...] sierpnia 2009 r.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.
Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. obciążono E. Spółkę Jawną [...] z siedzibą w P. – karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim dwóch fundamentów reklamy -w okresie [...]. Wysokość kary określono na [...] zł.
E. Sp. Jawna została rozwiązana bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego w dniu [...] maja 2011r. i wykreślona z rejestru przedsiębiorców na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydział Gospodarczy z dniem [...] lipca 2011r.
W dniu [...] marca 2012r. wierzyciel Prezydent Miasta [...] – Zarząd Dróg Miejskich skierował do J. M. (byłego wspólnika spółki) upomnienie, w którym na podstawie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wezwał go do uregulowania ww. należności wraz z kosztami upomnienia.
W związku z tym, że w zakreślonym terminie należność nie została uiszczona, wierzyciel wystawił w dniu [...] maja 2012 r. tytuł wykonawczy na zobowiązanego – osobę fizyczną – J. M., który w odpowiedzi na jego doręczenie złożył pismem z dnia [...] lipca 2012r. w oparciu o art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzuty, w których stwierdził, że nie ciąży na nim zobowiązanie wskazane w tytule wykonawczym, co wynika z faktu że inna osoba (osoba prawna) figuruje jako adresat decyzji stanowiącej podstawę prowadzenia egzekucji, a inna osoba jest wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany. W związku z przedstawioną argumentacją J. M. wniósł o cofnięcie błędnego, jego zdaniem, tytułu wykonawczego, odstąpienie przez organ egzekucyjny od wszelkich czynności egzekucyjnych, wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, zwrócenie wierzycielowi tytułu wykonawczego, a w rezultacie umorzenie postępowania egzekucyjnego
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. działający z upoważnienia wierzyciela Prezydenta [...] Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. W rozstrzygnięciu organ stwierdził, iż E. Spółka jawna z siedzibą w P. została rozwiązana i wykreślona z KRS postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dniem [...] lipca 2011r. Zatem nie można było prowadzić egzekucji z jej majątku. W związku z tym wierzyciel działając zgodnie z art. 22 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2000 r., nr 94, poz. 1037), wystawił tytuł wykonawczy na osobę fizyczną –J. M. wspólnika spółki jawnej, który jest zobowiązanym w myśl art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązanym do wypełnienia obowiązku zapłaty należności wskazanej w tytule wykonawczym.
W zażaleniu na powyższe postanowienie J. M. stwierdził, że tytuł wykonawczy jest bezpodstawny, ponieważ na skarżącym nie ciąży zobowiązanie wskazane w tym tytule.
Zarzucił również, że w kwestionowanym postanowieniu nie przedstawiono wyczerpującej argumentacji, przemawiającej za możliwością prowadzenia egzekucji wobec innej osoby niż wymieniona w decyzji. W ocenie skarżącego w sprawie naruszone zostały podstawowe zasady postępowania administracyjnego tj. zasada praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiana zaufania obywateli do organów państwowych oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Z uwagi na powyższe wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekając w wyniku złożenia przez stronę zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. uznało zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione i podtrzymało stanowisko wierzyciela.
W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że zobowiązany złożył zażalenie na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela, a w konsekwencji Kolegium władne jest jedynie do oceny stanowiska wierzyciela.
Wskazano, że dopiero po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4 u.p.e.a.). W tej sytuacji Kolegium nie ma uprawnień do umorzenia postępowania egzekucyjnego rozpatrując postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela, bowiem ostateczne stanowisko wierzyciela jest podstawą postanowienia w sprawie zarzutów wydawanego przez organ egzekucyjny (nie zaś przez wierzyciela). Zawarty zatem w zażaleniu wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego należy, zdaniem SKO uznać za przedwczesny.
Dalej wskazano, że art. 33 u.p.e.a. wprowadza zamknięty katalog zarzutów, jakie może zgłosić zobowiązany w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wyrażając stanowisko, wierzyciel nie jest uprawniony do oceny jakichkolwiek innych zarzutów niż zgłoszone przez zobowiązanego spośród wymienionych w art. 33 u.p.e.a. Zażalenie w trybie art. 34 § 2 przysługuje na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela i organ odwoławczy również jest związany granicami art. 33 u.p.e.a. i zgłoszonymi przez stronę zarzutami.
SKO wskazało, że w zarzutach z [...] lipca 2012 r. skarżący podniósł wyłącznie zarzut na podstawie art. 33 pkt 4 ustawy, tj. błędu co do osoby zobowiązanego.
Zdaniem Kolegium zarzut ten nie jest zasadny. Skarżący nie kwestionuje, że był wspólnikiem tej spółki oraz że została ona rozwiązana i wykreślona z rejestru w dniu [...] lipca 2011 roku. Zgodnie z art. 22 § 2 k.s.h. każdy wspólnik odpowiada za zobowiązania spółki bez ograniczenia całym swoim majątkiem solidarnie z pozostałymi wspólnikami oraz ze spółką, z uwzględnieniem art. 31.
Stosownie do art. 31 § 1 k.s.h. wierzyciel spółki może prowadzić egzekucję z majątku wspólnika w przypadku, gdy egzekucja z majątku spółki okaże się bezskuteczna (subsydiarna odpowiedzialność wspólnika).
Dalej organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewidują możliwości wydawania odrębnej decyzji w stosunku do wspólnika spółki jawnej w sytuacji, gdy kara została nałożona na spółkę. Nie stosuje się również w tym zakresie przepisów Ordynacji podatkowej. Nie ma zatem podstaw do wydania odrębnej decyzji o odpowiedzialności wspólnika spółki jawnej i podstawą prowadzenia egzekucji w tym zakresie są ww. przepisy k.s.h.
Podkreślono następnie, że środkiem ochrony prawnej przysługującym wspólnikowi jest zaś prawo do zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, w tym m.in. zarzutu nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie można zatem uznać, aby wspólnik spółki pozostawał bez ochrony prawnej.
SKO zwróciło uwagę na art. 27 § 2 ustawy egzekucyjnej, który stanowi, że jeżeli tytuł wykonawczy dotyczy należności spółki nieposiadającej osobowości prawnej, w tytule wykonawczym podaje się również imiona i nazwiska oraz adresy wspólników. Wskazuje to na możliwość prowadzenia egzekucji przeciwko wspólnikom takich spółek bez potrzeby wydawania odrębnych decyzji.
Zdaniem organu powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zwłaszcza w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 904/09, zgodnie którym Sąd stwierdził, że solidarność zobowiązania oznacza, że każdy ze wspólników spółki jawnej z innymi wspólnikami wespół ze spółką odpowiada za całość długu. Subsydiarność natomiast oznacza, że wierzyciel spółki (a nie wspólnika) może prowadzić egzekucję z majątku wspólnika, w przypadku gdy egzekucja z majątku spółki okaże się bezskuteczna.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie J. M. wniósł o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów.
Skarżący podniósł zarzuty analogiczne z tymi powołanymi w zażaleniu, a w szczególnosci zakwestionował stanowisko wierzyciela uznające go za zobowiązanego do zapłaty żądanej kwoty wynikającej z decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. Adresatem tej decyzji jak wskazał była bowiem E. sp. j., której skarżący był jedynie jednym ze wspólników.
Następnie zobowiązany ponownie podkreślił, że w przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do prowadzenia egzekucji admibnistracyjnej przeciwko byłym wspólnikom spółki jawnej na podstawie decyzji administracyjnej, której adresatem jest spółka.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało w całości swoje stanowisko zajęte w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna
Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie obowiązującego prawa, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisu art. 33 pkt 4 w zw. z art. 15 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Na wstępie zaznaczyć należy, iż kontrolowane postępowanie zostało wszczęte pismem skarżącego J. M., z dnia [...] lipca 2012r., które zgodnie z jego treścią zostało prawidłowo zakwalifikowane przez organ egzekucyjny jako zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Postępowanie to toczyło się zatem w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Oba postanowienia wydane w sprawie- pierwsze przez działającego z upoważnienia wierzyciela Prezydenta [...] - Dyrektora ZDM w dniu [...] sierpnia 2012r., a następnie SKO w W. z [...] kwietnia 2013r. stanowiły więc stanowisko wierzyciela co do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, wszczętym tytułem wykonawczym Nr [...].
Jak wynika z ww. pisma z [...] lipca 2012r. rozwiniętego zażaleniem zarzuty te oparte zostały na przepisie art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sprowadzają się one do zarzutu wszczęcia i prowadzenia egzekucji w stosunku do skarżącego, mimo iż w rzeczywistości jak zarzucono na wskazanym w tytule J. M. nie ciążą żadne zobowiązania spółki jawnej E. bowiem nie jest on adresatem decyzji na podstawie której wystawiony został tytuł wykonawczy. W tej sytuacji, jak zarzuca skarżący, prowadzenie egzekucji z majątku osobistego wspólnika na podstawie wskazanej w tytule wykonawczym decyzji nakładającej obowiązek zapłaty kary na spółkę jest niezgodne z prawem.
Skarżący zarzuca błąd co do osoby zobowiązanego, który wynika z faktu, że inna osoba (osoba prawna) figuruje jako adresat decyzji stanowiącej podstawę prowadzenia egzekucji, a inna osoba jest wskazana w tytule wykonawczym.
W tym miejscu wskazać należy, że nałożona decyzją ZDM w W. z dnia [...] stycznia 2010r. wydaną na podstawie art. 40 ust 12 i 13 oraz art. 40 d ust 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania - kara nie mieści się w pojęciu opłat oraz innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których zastosowanie ma Ordynacja podatkowa zgodnie z art. 2 tej ustawy. Przedmiotowa kara pieniężna stanowi co prawda należność publicznoprawną, do której nie mają jednak zastosowania przepisy ordynacji podatkowej bowiem należność ta stanowi dochód inny niż budżetu państwa. Założony w ustawie o drogach publicznych brak powiązania tego dochodu z budżetem państwa jej przepisów - art. 40 a ust 1, ust 2 i ust 3, z których wynika, że należności te stanowią przychód środka specjalnego przeznaczonego na realizację określonych zadań należących do zarządców dróg stanowi negatywną przesłankę o charakterze przedmiotowym, co do braku zastosowania do tych należności przepisów Ordynacji Podatkowej.
Art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r o finansach publicznych wskazuje na przepisy właściwe do egzekucji niepodatkowych należności budżetowych, określonych w art.
- 60. Przepisy te to ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz wydane do niej akty wykonawcze.
W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, iż warunkiem koniecznym do wystawienia tytułu wykonawczego Nr [...] i prowadzenia wobec skarżącego - byłego wspólnika spółki jawnej E. egzekucji z majątku osobistego wymagało wydania wobec niego decyzji w trybie art. 108 w zw. z art. 115 Ordynacji Podatkowej dotyczącego postępowania w sprawie odpowiedzialności podatkowej osób trzecich.
W tym miejscu przypomnieć należy, że podstawą wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej jest tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela o całe objęte w nim zobowiązanie. Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym (art. 76 kpa) i jako taki stanowi dowód istnienia niewykonania obowiązku. Z tytułu wykonawczego wynika domniemanie istnienia obowiązku, stąd zobowiązany musi wykazać,że obowiązek już nie istnieje lub że jeszcze nie zaistniał. Egzekucja administracyjna w myśl art. 26 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może być prowadzona tylko na podstawie prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego Elementy tytułu wykonawczego wskazano w art. 27 u.p.e.a. W myśl §2 tego przepisu jeżeli tytuł wykonawczy dotyczy należności spółki nieposiadającej osobowości prawnej, w tytule wykonawczym podaje się również imiona i nazwiska oraz adresy wspólników. Innymi cechami, poza odpowiedzialnością osobistą i nieograniczoną, jest solidarność i subsydiarność odpowiedzialności za zobowiązania spółki.
Solidarność zobowiązania oznacza, że każdy ze wspólników z innymi wspólnikami wespół ze spółką odpowiada za całość długu. Subsydiarność natomiast oznacza, że wierzyciel spółki (a nie wspólnika) może prowadzić egzekucję z majątku wspólnika, w przypadku gdy egzekucja z majątku spółki okaże się bezskuteczna. Ustalenie przez wierzyciela, iż doszło do likwidacji i wykreślenia spółki E. Sp. Jawnej [...] z KRS przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego i ustalenie przez wierzyciela przejścia obowiązku na inny podmiot przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego – tj. wspólnika J. M. w myśl zasad określonych art. 22 §2 KSH uzasadniało możliwość wystawienia tytułu wykonawczego na nowego zobowiązanego, a zobowiązany wnosząc zarzut może w takiej sytuacji kwestionować twierdzenie wierzyciela o przejściu obowiązku na jego osobę. W sprawie niniejszej jednakże zobowiązany nie kwestionuje zasadności nałożenia na niego obowiązku z tego powodu, że nie odpowiada jako były wspólnik za zobowiązania E. spółki jawnej [...] z siedzibą w Piastowie - a jedynie zarzuca brak decyzji tzw. "wymiarowej" określającej jego odpowiedzialność za zobowiązania spółki w kwocie określonej decyzją.
Tym samym podnosi błąd co do osoby zobowiązanego wskazując, że adresatem decyzji wymierzającej karę jest spółka, a nie on były jej wspólnik. Wobec wcześniejszych rozważań o braku obowiązku wydania przez organ tego rodzaju decyzji, zarzut braku podstaw prowadzenia wobec J. M. postępowania egzekucyjnego wobec nie istnienia po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z decyzji o nałożeniu kary pieniężnej (art. 33 pkt 4 u.p.e.a.) jest nieuzasadniony.
Skoro, co jak wyżej wskazano, wydane w sprawie postanowienie wierzyciela nie narusza przepisu art. 33 pkt 4 u.p.e.a, skargę należało na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalić.