Uzasadnienie
Rada Gminy S. w dniu 23 marca 2017 r. podjęła uchwałę nr... w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy S.. Uchwała ta podjęta na podstawie obowiązujących do 11 grudnia 2017 r. przepisów art. 24 ust. 1 i 5 w/w ustawy z 07 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków:
- - ustalała w § 1 pkt 4 opłatę za przyłączenie do urządzeń wodociągowo- kanalizacyjnych, wynikającą z kosztów przeprowadzonych prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług w wysokości 246 złotych brutto.
Uchwała ta została zmieniona uchwałą Rady Gminy S. z dnia... listopada 2017 r. nr... w ten sposób, iż uchylony został § 1 pkt 4 uchwały z dnia [...] marca 2017 r. Uchwała zmieniająca została wydana na podstawie tych samych przepisów co uchwała zmieniana.
W dniu... sierpnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w S. zaskarżył uchwałę z... marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 2, art. 7 i art. 84 w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3) i art. 18 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2019.506) w zw. z art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 07 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity: Dz.U.2019.1437) - przepisy art. 24 ust. 1 i 5 uchylone od dnia 12 grudnia 2017 r. na podstawie art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.2180) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego i ustalenie bez podstawy prawnej w § 1 pkt 4) zaskarżonej uchwały opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych, wynikającej z kosztów przeprowadzonych prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług.
Prokurator wskazał, że jest to akt prawa miejscowego, który – co prawda uchylony – nadal wywołuje skutki, gdyż uchwała zmieniająca wywołała jedynie skutki ex nunc.
Rada Gminy w S. uznała skargę co do stwierdzenia nieważności Uchwały z...marca 2017 r. w części tj. co do jej § 1 pkt 4. W pozostałej części wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył co następuje
Skarga Prokuratora jest w części zasadna tj co do § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały.
Na wstępie wskazać należy, że granicę sądowoadministracyjnej kontroli wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumiane jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167).
Celem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze i przedstawionych przez Stronę skarżącą faktów i okoliczności dotyczących biegu postępowania oraz rodzaju podejmowanych przez organ czynności, jest dokonanie oceny, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, a następnie rozważenie, czy istnieją podstawy do wydania rozstrzygnięć na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2019 r., poz.2325, dalej: p.p.s.a).
Zaznaczenia wymaga, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału V Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem z dnia 26 maja 2020 r. zwrócił się do stron z pytaniem czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie wyżej opisanym. Obie strony wyraziły zgodę na ten tryb.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy S. z dnia... marca 2017 r., Nr..., której kwestionowany § 1 pkt 4 został uchylony uchwałą tego samego organu w dniu [...] listopada 2017 r. Jednak, jak słusznie podnosi Prokurator, fakt ten nie ma znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały, a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez organ gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta.
Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz.
7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniłoby bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Organy gminy nie mają kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak wiec uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., II OSK 1046/07) i nie powoduje ona bezprzedmiotowości postępowania.
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.
Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:
- 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;
- 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;
- 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;
- 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.
Przedmiotowa uchwała w § 1 pkt 4 nakłada obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości w związku z włączeniem się do sieci wodociągowej, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie tj.: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).
W ocenie Sądu nie istniała podstawa prawna do podjęcia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.
Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy S. powołała się na art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Analiza treści tych przepisów z uwzględnieniem kontekstu konstytucyjnego uprawnia – w ocenie Sądu – do stwierdzenia, że ani powołane jako podstawa materialnoprawna zaskarżonej uchwały, ani inne przepisy obowiązujące w dacie podjęcia tej uchwały nie mogły stanowić dla organu – uchwałodawczego normatywnego upoważnienia do nakładania na członków lokalnej społeczności obowiązku ponoszenia opłaty w określonej w § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały stawce za wykonanie przyłącza do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.
W judykaturze administracyjnej przyjmuje się, a Sąd orzekający w tej sprawie pogląd ten podziela, że gminy nie mogą ustalać uchwałą opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań publicznych (np. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/06, Lex nr 275429).
W rozpoznawanej sprawie, w zapisie kwestionowanym przez Prokuratora Rejonowego w S., zatwierdzono stawki opłat za wykonanie przyłącza do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Opłata ma zatem charakter obligatoryjny i cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom gminy daniny publicznej, skoro została wprowadzona w związku z realizowaniem zadania publicznego gminy i jest pobierana w związku z faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia stanowiącego element infrastruktury komunalnej.
Zdaniem Sądu, akceptującego stanowisko prezentowane wielokrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, żaden przepis prawa nie uprawnia rady gminy do stanowienia opłaty za wykonanie przyłącza do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. M.in. w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r., wydanym w sprawie o sygn. II SA 2320/00 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że opłaty o których mowa w powołanym powyżej przepisie mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Ustalona uchwałą rady gminy opłata za podłączenie nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, ale jest oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg jest koniecznością.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał następnie, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z przepisu art. 84 Konstytucji wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Z tych względów opłaty tej Sąd w omawianej sprawie nie uznał za świadczenie zupełnie dobrowolne i wskazał, że ani przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ani żaden inny przepis nie dawał radzie gminy prawa do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej.
Również w wyrokach z dnia 17 maja 2002 r. (I SA 2793/01), z dnia 12 września 2002 r. (II SA/Lu 286/02), z dnia 24 października 2003 r. (II SA/Lu 1181) i z dnia 25 listopada 2004 r. (OSK 821/04) Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował uprawnienie rady gminy do wprowadzania jednorazowych opłat za podłączenie do sieci wodociągowej, podkreślając brak upoważnienia ustawowego do jednostronnego nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat mających w istocie charakter danin publicznych, wprowadzanych przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy.
W przedstawionych powyżej okolicznościach i wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do określania opłat na wykonanie przyłącza do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych uznać należy, że zaskarżona uchwała w części stanowiącej § 1 pkt 4 w sposób istotny narusza prawo.
Konsekwencją ustalenia, że zaskarżona uchwała w części powyżej wskazanej została podjęta bez podstawy prawnej jest konieczność stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Brak jest natomiast podstaw do objęcia tym skutkiem uchwały z [...] marca 2017 r. w pozostałej części. Uchwała o zatwierdzeniu taryf została bowiem podjęta w oparciu o prawidłową podstawę prawną tj. art. 24 ust. 1 i 5 w/w ustawy z dnia 07 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który w dacie podejmowania uchwały stwierdzał, iż taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy po uprzednim sprawdzeniu przez zarząd gminy taryf i planu rozwoju oraz weryfikacji kosztów. Skarga nie zawiera też żądnych zarzutów do tej części uchwały.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § p.p.s.a orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały w § 1 pkt 4. Ponieważ jest to akt prawa miejscowego Sąd może orzec o jego nieważności po upływie roku od podjęcia uchwały (art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 2020.713). W pozostałej części skarga, jako nie znajdująca uzasadnionych podstaw została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a