Uzasadnienie
Postanowieniem z (...)kwietnia 2011 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, dalej "organ", odmówił adwokatowi J. Z., pełnomocnikowi A. B., dalej "skarżąca" przeglądania dokumentów objętych ochroną tajemnicy służbowej.
W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że w jego dyspozycji, w związku z wniesieniem odwołania od decyzji Wojewody M. z (...)lutego 2011 r. o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, określeniu terminu opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, znajdują się dokumenty zawierające informacje stanowiące tajemnicę służbową, którym została nadana klauzula "zastrzeżone", a dotyczące postępowania w sprawie zezwolenia na zamieszkanie.
Powołując art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228) informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Organ zauważył, że przepisy postępowania administracyjnego przyznają stronie tego postępowania prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, ale równocześnie wyłączają tę możliwość, jeżeli w aktach sprawy znajdują się informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", albo organ administracji publicznej uzna za zasadne wyłączenie prawa do wglądu ze względu na ważny interes państwowy.
W ocenie organu treść informacji niejawnych, które pozostają w dyspozycji organu i którym nadawca przyznał klauzulę "zastrzeżone" uzasadnia odmowę umożliwienia jej przeglądania przez stronę skarżącą ze względu na ważny interes państwowy. Równocześnie zauważył, że nie jest możliwe szczegółowe uzasadnienie odmowy umożliwienia stronie lub jej pełnomocnikowi przeglądania dokumentów objętych ochroną tajemnicy służbowej z uwagi na prawną niedopuszczalność ujawnienia informacji niejawnych.
Wnioskiem z dnia 24 maja 2011r. pełnomocnik strony wniósł o zniesienie klauzuli tajności "zastrzeżone" dotyczącej materiałów związanych z przedmiotem postępowania administracyjnego - udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Uzasadniając wniosek stwierdził, że jedynie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w całości umożliwi wykazanie braku zasadności stanowiska zajętego przez organ administracji.
Pełnomocnik strony złożył również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu wniosku, w którym podniesiono, że organ nie uzasadnił wystarczająco, w jakim zakresie umożliwienie zapoznania się z aktami niejawnymi przez pełnomocnika narusza ważny interes państwowy, organ administracji postanowieniem z dnia (...)czerwca 2011r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia (...)kwietnia 2011r.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że ważny interes państwowy uzasadnia w niniejszej sprawie odmowę umożliwienia przeglądania akt sprawy przez stronę. Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że uzasadnienie odmowy umożliwienia przeglądania dokumentów objętych ochroną tajemnicy służbowej nie jest możliwe ze względu na prawną niedopuszczalność ujawnienia informacji niejawnych. Żądając udzielenia szczegółowych wyjaśnień przyczyn wyłączenia z akt sprawy dokumentów objętych klauzulą "zastrzeżone", strona faktycznie podważa zasadność zastosowania klauzuli niejawności. Organ dodał, że informacje niejawne, którym nadano określoną klauzule tajności mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej.
W dniu 30 czerwca 2011r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z (...)czerwca 2011r. żądając jego uchylenia.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim wnioskiem z dnia 24 maja 2011r. w przedmiocie zniesienia klauzuli tajności "zastrzeżone" zostało wywołane odrębne postępowanie administracyjne, a to wobec wystąpienia zagadnienia prawnego, którego rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku o udostępnienie pełnych akt sprawy do wglądu. W związku z powyższym, z uwagi na powstanie zagadnienia wstępnego w związku z wniesieniem wniosku zniesienia klauzuli tajności "zastrzeżone", organ powinien zawiesić postępowanie w sprawie odmowy prawa do przeglądania dokumentów objętych ochroną tajemnicy państwowej.
Ponadto zarzucił nienależytą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a to poprzez brak uwzględnienia wniosku z dnia 24 maja 2011r. w przedmiocie zniesienia klauzuli tajności zastrzeżone, przez co rozstrzygnięcie w przedmiocie ewentualnego zezwolenia na wgląd do akt sprawy w części dotyczącej akt zastrzeżonych wydaje się być przedwczesne.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 74 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 107 § 4 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego postanowienia. W ocenie skarżącej organ nieprawnie utożsamia pojęcie naruszenia "porządku prawnego" oraz naruszenie "porządku publicznego" i "interesu państwowego".
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym przez cudzoziemca postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.
Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jak każdego postępowania w demokratycznym państwie prawnym, jest jawność tego postępowania dla stron, która obejmuje między innymi prawo strony do zapoznania się z wszelkimi materiałami zgromadzonymi w sprawie oraz prawo przedstawienia przez stronę swojego stanowiska co do tych materiałów (art. 9,10 i art. 73 § 1 k.p.a.). Wyjątki od tej zasady mogą wynikać tylko z ustawy i nie mogą być interpretowane rozszerzające.
Wyjątek od jawności dla strony materiałów zgromadzonych w aktach sprawy w toku postępowania administracyjnego ustanawia art. 74 § 1 k.p.a., który wyłącza stosowanie art. 73 do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Przepis ten należy stosować z uwzględnieniem ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Ustawa ta jednoznacznie określa, którym informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "tajne" lub "ściśle tajne" (art. 5 ust. 1 i 2), a którym klauzulę "zastrzeżone" lub "poufne" (art. 5 ust. 3 i 4). Oznacza to, że wyłączenie jawności akt sprawy w stosunku do strony ze względu na ochronę informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "zastrzeżone" może nastąpić na podstawie art. 74 § 1 k.p.a. ze względu na ważny interes państwowy, z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych dotyczących ochrony informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "zastrzeżone".
Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym organ, któremu została przekazana informacja niejawna oznaczona klauzulą "zastrzeżone", z jednej strony jest związany zaklasyfikowaniem tej informacji do informacji niejawnych, której nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych), z drugiej strony jednak jest obowiązany stwierdzić, iż odmowa udostępnienia tej informacji stronie jest konieczna ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1 k.p.a.). Wynika z tego, że rozstrzygnięcie przez organ na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. o odmowie udostępnienia stronie przeglądania dokumentów objętych ochroną tajemnicy służbowej nie może być automatyczne tylko dlatego, że dokumenty niejawne zostały opatrzone klauzulą "zastrzeżone".
Konieczne jest rozważenie treści tej informacji, jej znaczenia w rozpoznawanej sprawie, z uwzględnieniem, że ustalenia przyjęte w decyzji kończącej postępowanie dokonane na podstawie takiej informacji podlegają kontroli sądu administracyjnego. Jakkolwiek organ nie musi szczegółowo uzasadniać odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, gdyż nie może ujawnić informacji niejawnych, to jednak potrzeba takiego rozstrzygnięcia powinna przekonująco wynikać z materiału zaklasyfikowanego jako informacja niejawna, co podlega ocenie sądu administracyjnego w razie wniesienia skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., jak również w toku rozpoznawania skargi na decyzję wydaną w sprawie, w której określone dokumenty zostały wyłączone z akt sprawy dostępnych dla strony ze względu na ochronę tajemnicy państwowej lub ważnego interesu państwowego (por. wyrok NSA z 8 maja 2008r., sygn. akt II OSK 319/07, ONSAiWSA 2009/2/41).
W świetle przedstawionych rozważań należało dojść do wniosku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 74 § 1 k.p.a. oraz wskazanych przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, co uzasadnia jego uchylenie. W toku ponownego rozpoznawania wniosku skarżącego o umożliwienie przeglądania akt sprawy w zakresie dotyczącym informacji niejawnej organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Uwzględnienie skargi w żadnym razie nie oznacza, że z tego tylko powodu skarżący może zapoznać się z informacjami niejawnymi, które nadal podlegają ochronie informacji niejawnych. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie należy do kompetencji organów administracji publicznej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postępowanie celem ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego z zachowaniem wszelkich praw przysługujących stronie tego postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.