Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1740/19

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi [...] [...] spółka jawna do (dalej: "Skarżąca", "Spółka", "Strona") Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Organ", "Prezes Zarządu PFRON") z [...] grudnia 2019 r.: [...], L.dz. [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2018 r. została wydana decyzja o sygnaturze [...], L.dz. [...]nakazującą zwrot nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: styczeń - listopad 2016 r., styczeń - lipiec 2017 r.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Organ w oparciu o wnikliwą analizę przedstawionej przez stronę skarżącą dokumentację finansową na dzień [...] czerwca 2016 roku ustalił, że kapitał spółki [...] [...] spółka jawna wynosił [...]zł. (łącznie kapitał: podstawowy, zapasowy i rezerwowy). Zakumulowane straty na ten dzień wynosiły łącznie: [...]zł. (straty z lat ubiegłych plus strata za okres: styczeń-czerwiec 2016 r.) co stanowiło 458,69% wartości kapitału spółki. Nadto na dzień [...] grudnia 2016 roku kapitał spółki wynosił [...]zł. (łącznie: kapitał podstawowy, zapasowy i rezerwowy). Zakumulowane straty na dzień [...] grudnia 2016 roku wynosiły łącznie [...]zł (straty z lat ubiegłych plus strata za okres styczeń-grudzień 2016 r.) i stanowiły 450,13% wartości kapitału spółki.

Powyższe ustalenia oznaczają, że ponad połowa kapitału spółki wykazanego w sprawozdaniach finansowych została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Wynika z tego, że na dzień wystąpienia z wnioskiem Wn-D za okres: styczeń-listopad 2016 r. oraz styczeń - lipiec 2017 r. strona spełniła przesłankę "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" co oznacza, że strona nienależnie pobrała środki PFRON za okresy sprawozdawcze: styczeń - listopad 2016 r., styczeń - lipiec 2017 r.

Z uwagi na to w dniu [...] sierpnia 2018 r. została wydana decyzja o sygnaturze [...], L.dz. [...]nakazująca zwrot nienależnie otrzymanego przez skarżącą stronę dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych.

Strona nie godząc się z przedmiotową decyzją złożyła w dniu [...] września 2018 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w następstwie czego w dniu [...] grudnia 2018 r. organ wydał zaskarżoną do Sądu decyzję z [...] grudnia 2019 r.

Rozpatrują sprawę ponowienie organ wyjaśnił, iż okres sprawozdawczy - kwiecień 2016 r. nie podlegał weryfikacji ponieważ środki nie zostały wypłacone albowiem strona złożyła wniosek Wn-D z uchybieniem terminu, tj. w dniu [...] czerwca 2016 r.

Podniósł, że pismem z dnia [...] września 2018 r., znak: L.dz. [...]działając na postawie art. 7 i 77 k.p.a. wezwał stronę do przedstawienia:

1. - wszelkich wniosków, uwag i informacji mających w ocenie strony znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy;
2. - bilansów sporządzonych na dzień: [...].01.2016 r., [...].02.2016 r., [...].03.2016 r. [...].05.2016 r., [...].07.2016 r., [...].08.2016 r., [...].09.2016 r., [...].10.2016 r., [...].11.2016 r., [...].01.2017 r., [...].02.2017 r., [...].03.2017 r., [...].04.2017 r. [...].05.2017 r., [...].06.2017 r., [...].07.2017 r.;
3. - rachunków zysków i strat sporządzonych za okresy: od [...].01.2016 r. do [...].01.2016 r., od [...].01.2016 r. do [...].02.2016 r" od [...].01.2016 r. do [...].03.2016 r., od [...].01.2016 r. do [...].05.2016 r" od [...].01.2016 r. do [...].07.2016 r., [...].01.2016 r. do [...].08.2016 r., od [...].01.2016 r. do [...].09.2016 r., od [...].01.2016 r. do [...].10.2016 r., od [...].01.2016 r. do [...].11.2016 r., od [...].01.2017 r. do [...].01.2017 r., od [...].01.2017 r. do [...].02.2017 r., od [...].01.2017 r. do [...].03.2017 r., od [...].01.2017 r. do [...].04.2017 r., od [...].01.2017 r. do [...].05.2017 r" od [...].01.2017 r. do [...].06.2017 r., od [...].01.2017 r. do [...].07.2017 r.;
4. - informacji czy strona utraciła zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych w czasie przekraczającym 3 miesiące (wg art. 11 ust. la ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 2344 ze zm.) - dalej jako "prawo upadłościowe");
5. - czy zobowiązania pieniężne przekraczają wartość majątku strony i czy stan ten utrzymuje się przez okres przekraczający 24 miesiące (wg art. 11 ust. 2 - 5 prawa upadłościowego).

W piśmie tym pouczone stronę o treści art. 10 § 1 k.p.a., art. 41 § 1 k.p.a., art. 40 § 4 i § 5 k.p.a., art. 73 k.p.a. Przedmiotowe pismo zostało doręczone stronie w dniu [...] października 2018 r.

Organ podniósł, że strona pismem z dnia [...] października 2018 r. poinformowała, że nie ma obowiązku sporządzania miesięcznych bilansów oraz rachunków zysków i strat. Zgodnie z ustawą o rachunkowości oraz polityką rachunkowości jednostki sporządzane są sprawozdania finansowe na dzień kończący rok obrotowy. Ponadto strona wskazała, że wyznaczony 7-dniowy termin na przygotowanie szesnastu miesięcznych bilansów oraz rachunków zysków i strat za poszczególne okresy jest zbyt krótki.

Organ wskazał również, iż strona nie skorzystała z przysługującego uprawnienia polegającego na możliwości przeglądania akt sprawy przed wydaniem decyzji, zapoznania się oraz wypowiedzenia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego.

Stwierdził, że na podstawie przedstawionej przez stronę podczas prowadzonego postępowania administracyjnego dokumentacji finansowej (bilans oraz rachunek zysków i strat), iż na dzień [...].06.2016 r. kapitał spółki wynosił łącznie [...]zł (kapitał podstawowy wynosił [...]zł, kapitał zapasowy wynosił [...]zł, kapitał rezerwowy wynosił [...]zł), zaś straty spółki wynosiły łącznie [...]zł (straty z lat ubiegłych w wysokości [...]zł oraz strata za okres od [...].01.2016 r. do [...].06.2016 r. w wysokości [...]zł). W wyniku zakumulowanych strat spółka utraciła 458,69% wysokości kapitału.

Zaznaczył, iż jest w posiadaniu dokumentacji finansowej sporządzonej na dzień [...].12.2016 r. z której wynika, że kapitał spółki łącznie wynosił [...]zł (kapitał podstawowy wynosił [...]zł, kapitał zapasowy wynosił [...]zł, kapitał rezerwowy wynosił [...]zł), zaś straty spółki wynosiły łącznie [...]zł (straty z lat ubiegłych w wysokości [...]zł oraz strata za okres od [...].01.2016 r. do [...].12.2016 r. w wysokości [...]zł). W wyniku zakumulowanych strat spółka utraciła 450,13% wysokości kapitału.

Zdaniem organu, spółka nie przedstawiła dokumentacji, która potwierdza, iż nie znajduje się ona w trudnej sytuacji ekonomicznej o której mowa w art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji.

Organ wyjaśnił, przy tym, że bada sytuację przedsiębiorcy na dzień złożenia wniosku o udzielenie pomocy, zatem decydujący jest stan faktyczny z daty złożenia wniosku. Ewentualna poprawa sytuacji ekonomicznej strony po dniu złożenia wniosku o udzielenie pomocy w postaci dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Prezes Zarządu PFRON przypomniał, że spółka była wielokrotnie wzywana do przedstawienia dokumentacji finansowej, jednakże do dnia sporządzenia niniejszego rozstrzygnięcia nie przedstawiła żądanej dokumentacji. Wyjaśnił, iż spółka przedstawiła tylko dokumenty obrazujące sytuację ekonomiczną na dzień 30.06.2016 r. W przypadku pozostałych okresów objętych niniejszym postępowaniem strona nie przedstawiła dokumentacji i tym samym nie udowodniła, iż nie znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej.

Organ II instancji podkreślił, iż do dnia sporządzenia zaskarżonej decyzji spółka nie przedstawiła żądanych informacji i tym samym nie udowodniła, iż w momencie składnia wniosków Wn-D za miesiące od stycznia do marca 2016 r., od maja do listopada 2016 r. oraz od stycznia do lipca 2017 r. nie znajdowała się w trudnej sytuacji ekonomicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

1. 1. art. 48a ust 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z art. 2 pkt 18 lit b) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 w sprawie uznania niektórych rodzajów pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 187/1 z 2016 r.), poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te można stosować do spółki cywilnej jaką strona była w okresie do 15 marca 2017 r.,
2. 2. art. 26c oraz art. 48a ust 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z art. 2 pkt 18 lit b) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, poprzez żądanie od strony danych i dokumentów nie wymienionych w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz zastosowanie przepisów o obowiązku zwrotu dofinansowania do wynagrodzenia, za miesiące styczeń - lipiec 2017 r. pomimo nie wykazania w toku postępowania, że w okresie tym Strona znajdowała się w trudne sytuacji finansowej.
3. 3. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." poprzez wydanie decyzji, która narusza słuszny interes obywateli,
4. 4. art. 7a k.p.a., który nakazuje interpretować wątpliwe przepisy na korzyść strony,
5. 5. art. 8 k.p.a. poprzez utratę zaufania do instytucji PFRON, która nie odmówiła we właściwym czasie dofinansowania chociaż była do tego zobowiązana,
6. 6. art. 11 k.p.a. poprzez nie wskazanie w decyzji słuszności jej podjęcia,
7. 7. art. 860 i 861 kc poprzez przyjęcie że spółka cywilna posiada kapitał i jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dziś ustawie o prawach przedsiębiorcy),
8. 8. art. 69 Konstytucji RP poprzez pozbawienie niepełnosprawnych pomocy wcześniej im udzielonej w postaci zatrudnienia w firmie [...].

W związku z powyższym Spółka wniosła o:

1. - uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2019 r. w całości a także o chylenie poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z [...] sierpnia 2018 r., z tym że:
2. - okres od stycznia do marca i od maja do listopada 2016 r. oraz od stycznia do [...] marca 2017 r. w związku z zarzutem 1),
3. - za okres od stycznia do lipca 2017 r. w związku z zarzutem 2) i umorzenie postępowania.
4. - oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, kierując się tymi przesłankami uznał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa.

Przedmiotem sporu jest decyzja Prezesa PFRON z [...] grudnia 2018 r. o numerze wskazanym wyżej, utrzymująca w mocy decyzję z [...] sierpnia 2018 r., w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące: od stycznia do marca 2016 r., od maja do listopada 2016 r. oraz od stycznia do lipca 2017 r. w łącznej wysokości [...]zł.

Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, pomoc ze środków Funduszu nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej.

Rozporządzenie Komisji (UE) 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L187 z 26 czerwca 2014 r.), dalej: "rozporządzenie Komisji (UE) 651/2014", w art. 2 pkt 18 określa kryteria trudnej sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy. Do celów tego rozporządzenia przyjęto, że "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji" oznacza przedsiębiorstwo, wobec którego zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności:

1. a) w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznawanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego. Do celów niniejszego przepisu "spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek podanych w załączniku I do dyrektywy 2013/34/UE, a "kapitał zakładowy" obejmuje, w stosownych przypadkach, wszelkie premie emisyjne;
2. b) w przypadku spółki, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych tej spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Do celów niniejszego przepisu "spółka, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek wymienionych w załączniku II do dyrektywy 2013/34/UE;
3. c) niezależnie od rodzaju spółki, jeżeli spełnia ona kryteria w prawie krajowym w zakresie podlegania zbiorowej procedurze upadłościowej;
4. d) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo otrzymało pomoc na ratowanie i nie spłaciło do tej pory pożyczki ani nie zakończyło umowy o gwarancję lub otrzymało pomoc na restrukturyzację i nadal podlega planowi restrukturyzacyjnemu;
5. e) w przypadku przedsiębiorstwa, które nie jest MŚP, jeśli w ciągu ostatnich dwóch lat: 1) stosunek księgowej wartości kapitału obcego do kapitału własnego tego przedsiębiorstwa przekracza 7,5 oraz
6. 2) wskaźnik pokrycia odsetek zyskiem EBITDA tego przedsiębiorstwa wynosi poniżej 1,0".

Z powołanych przepisów wyraźnie wynika, że zostały w nich określone wszystkie kryteria dotyczące trudnej sytuacji przedsiębiorstwa uniemożliwiającej przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Każde z nich jest samoistne i nie zachodzi potrzeba ich łącznego spełnienia.

Prezes Zarządu PFRON w decyzji z [...] sierpnia 2018 r. uznał, iż "na dzień wystąpienia z wnioskiem Wn-D za miesiące od stycznia 2016 r. do listopada 2016 r. oraz od stycznia 2017 r. do lipca 2017 r. strona spełniła przesłankę "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" określoną w art. 2 pkt 18 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014" (s. 11 ww. decyzji).

W zaskarżonej decyzji z kolei Prezes Zarządu PFRON stwierdził, iż "strona spełniła przesłankę "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" określoną w art. 2 pkt 18 lit. b) rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014 a dofinansowanie za miesiące: od stycznia do marca 2016 r., od maja do listopada 2016 r. oraz od stycznia do lipca 2017 r. zostało w całości pobrane nienależnie" (s. 11 decyzji 21 grudnia 2018 r.).

Tym samym organ podał dwie wykluczające się przesłanki uznania strony skarżącej za "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" albowiem w decyzji organu I instancji Skarżąca jest "spółką z ograniczoną odpowiedzialnością", o której mowa w art. 2 pkt 18 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014, a w decyzji organu II instancji "spółką, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych tej spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat.

Do celów niniejszego przepisu "spółka, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek wymienionych w załączniku II do dyrektywy 2013/34/UE" tj. podmiotem, o którym mowa w art. 2 pkt 18 lit. b) ww. rozporządzenia.

Niesporne w sprawie jest, iż strona skarżąca w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, działa najpierw formie spółki cywilnej pod firmą [...] s.c. [...]., [...], a następnie po dokonaniu przekształcenia w formie spółki jawnej [...] [...] s.j. (od dnia wpisu do krajowego rejestru sądowego spółki przekształconej - [...] marca 2017 r.).

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ani nie wyjaśnił dlaczego uznał Skarżącą za podmiot wskazany w art. 2 pkt 18 lit. b) rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014, ani w żaden sposób nie odniósł się do argumentów Spółki podnoszonych w piśmie z [...] maja 2018 r. gdzie strona wskazywała, że "Rozporządzenie Komisji (UE) 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym nie przewiduje badania trudnej sytuacji przedsiębiorstwa będącego osobą fizyczną. [...] s.c. [...]., [...] w okresie od stycznia 2016 r. do [...] marca 2017 r. była spółka cywilną, co de facto prowadzi do uznania ją za przedsiębiorstwo osób fizycznych. Zgodnie z art. 860 kodeku cywilnego: "przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów.".

Podkreślić należy, iż ww. kwestię Spółka poruszała już wcześniej, gdyż już w piśmie z [...] grudnia 2017 r. Strona wskazała, że spółki cywilne nie są objęte treścią Rozporządzenia Komisji Unii Europejskiej 651/2014 z dnia 14 czerwca 2014 r. Strona zwróciła się z wnioskiem o podanie podstawy prawnej żądania przez PFRON rozliczenia księgowego spółki [...] za 2016 rok.

W tym zakresie brak jest jakichkolwiek rozważań Prezesa Zarządu PFRON.

Należy przypomnieć, iż w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dwuinstancyjność postępowania jest zasadą konstytucyjną, silnie związaną z zasadą państwa prawnego. Rozstrzygnięta sprawa, o ile strona zdecyduje się wnieść odwołanie, jest badana przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I GSK 226/10, LEX nr 744736). Wskazać należy, że obowiązkiem organu odwoławczego w każdej sprawie – w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania - jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. akt III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Dla uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni.

Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). Tak więc organ odwoławczy ma obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2001 r., sygn. akt III SA 913/00 oraz z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt III SA 181/00). Innymi słowy chodzi o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82).

W rozpatrywanej sprawie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że organ odwoławczy prowadził postępowanie z uchybieniem powyższych zasad.

Organ odwoławczy nie tylko nie rozpoznał na nowo sprawy, ale także nie odniósł się do argumentów strony skarżącej podniesionych w przywołanym powyżej piśmie z [...] maja 2018 r. oraz z [...] grudnia 2017 r.

Podkreślić należy, że Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, sygn. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7).

Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220).

Należy zauważyć, że Skarżąca akcentuje w toku postępowania przed organem administracji fakt, iż:

1. - spółka cywilna jest charakterystycznym podmiotem, nie posiadającym osobowości prawnej, gdzie stosunek wspólników ma charakter obligacyjno - organizacyjny. Ponadto w rozumieniu polskiego prawna, spółka taka nie jest samodzielnym przedsiębiorcą, przedsiębiorcami są poszczególni jej wspólnicy (art. 4 ust 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców);
2. - zgodnie z załącznikiem II Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/34/UE z dnia 26 czerwca 2013 r., polskimi spółkami, o których mowa w art. 1 ust 1 lit b tej dyrektywy, są spółka jawna i spółka komandytowa. A zgodnie z treścią art. 1 ust 1 lit b ww. dyrektywy wspólnikami spółek wymienionych w załączniku II nie mogą być osoby fizyczne, a tylko osoby prawne: "Środki koordynacyjne określone w niniejszej dyrektywie stosuje się do przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w odniesieniu do rodzajów jednostek wymienionych: [...] b) w załączniku II, w przypadku gdy wszyscy bezpośredni lub pośredni wspólnicy w danej jednostce ponoszący zasadniczo nieograniczoną odpowiedzialność majątkową faktycznie ponoszą ograniczoną odpowiedzialność z uwagi na fakt, iż wspólnicy ci są jednostkami, które:
3. i) należą do rodzajów wymienionych w załączniku I, lub ii) nie podlegają prawu państwa członkowskiego, ale mają formę prawną porównywalną do tych wymienionych w załączniku I".

Organ II instancji nie odpowiedział w jakikolwiek sposób na ww. zarzuty i twierdzenia Strony, zmierzające do wykazania, iż do spółki cywilnej nie można zastosować art. 48a ust 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z art. 2 pkt 18 lit b) Komisji (UE) nr 651/2014. Spółka cywilna nie jest bowiem, zgodnie z polskim prawem, samodzielnym bytem a przynależne jej prawo i obowiązki realizowane są faktycznie przez jej wspólników będących osobnymi od spółki przedsiębiorcami, co wynika ze wskazanych wyżej przepisów.

Ponadto, spółka cywilna nie została wymieniona w załączniku II Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/34/UE i nie jest spółką prawa polskiego do której stosować można tą dyrektywę. Tym samym brak jest podstawy prawnej do żądania od Strony zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od początku 2016 r. do [...] marca 2017 r.

Tymczasem, chociaż organ administracji nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, to jednak do zarzutów tych powinien ustosunkować się w pierwszej kolejności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji organu odwoławczego.

Brak stanowisko Prezesa Zarządu PFRON co do poruszonych w toku postępowania administracyjnego i w skardze Skarżącej okoliczności faktycznych i prawnych w istocie uniemożliwia Sądowi kontrolę prawidłowości decyzji wydanej przez organ.

Odnosząc się w zaskarżonej decyzji do zakresu stosowania rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014 organ odwoławczy bowiem przywołał jedynie przepisy prawa mające świadczyć o prawidłowości jego postępowania. Jednakże w żaden sposób nie powiązał cytowanych w decyzji przepisów prawa z twierdzeniami i okolicznościami faktycznymi przywołanymi przez Skarżącą w pismach kierowanych do organu.

Sąd co do zasady zgadza się ze stanowiskiem organu, iż bada on sytuację przedsiębiorcy na dzień złożenia wniosku o udzielenie pomocy, zatem decydujący jest stan faktyczny z daty złożenia wniosku. Ewentualna poprawa sytuacji ekonomicznej strony po dniu złożenia wniosku o udzielenie pomocy w postaci dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Jednakże w rozpatrywanej sprawie istotne jest stwierdzenie organu czy w takim razie bada on każdorazowo sytuację spółki cywilnej, która ubiega się o udzielenie pomocy na dzień złożenia wniosku o udzielenie pomocy, czy też nie.

Jeżeli na dzień wystąpienia z wnioskiem Wn-D Prezes Zarządu PFRON co do zasady nie bada sytuacji ekonomicznej takiego podmiotu jakim jest spółka cywilna, gdyż nie wynika to z przepisów prawa, to wydaje się, że nie może żądać następnie zwrotu pomocy z tego powodu, iż spółka cywilna przekształciła się w spółkę jawną.

W powyższym zakresie brak jest jednakże, jak już wskazano powyżej, jakichkolwiek rozważań organu, które mogłyby być skontrolowane przez Sąd badający skargę strony skarżącej.

Ww. wady uzasadnienia zaskarżonego aktu stanowią także naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Staranność przekazywania obywatelowi argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Strona nie może być zdana w tym zakresie na swoje domysły. Organ administracji powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

Wskazane powyżej naruszenia powodują, że zaskarżony akt uchyla się spod merytorycznej kontroli Sądu. Należy przy tym podkreślić, że nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Z mocy bowiem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107) i powołanego na wstępie art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, co znajdzie swoje odzwierciedlenie w prawidłowo, tj., zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnionym rozstrzygnięciu.

Z powyższych względów Sąd uznał, że wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Dalej idąca wypowiedź Sądu - na tym etapie sprawy - byłaby przedwczesna. Natomiast zasądzenie kosztów sądowych dokonano na podstawie art. 200 p.p.s.a.