Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Finansów (dalej: "Minister") z... kwietnia 2016 r. nr... utrzymująca w mocy decyzję Wojewody... z... marca 2016 r. nr... odmawiającą umorzenia K.Z. należności wynikającej z grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.
K.Z. (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Wojewody... (dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji") z wnioskiem o umorzenie grzywny w wysokości 1000 zł nałożonej na niego w drodze mandatu karnego kredytowanego seria.... Skarżący uzasadnił wniosek złym stanem zdrowia oraz trudną sytuacją materialną. Zaznaczył, że jest bezrobotny. Na wezwanie organu nadesłał oświadczenie o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i kosztach utrzymania oraz o osobach pozostających z wnioskodawcą we wspólnym gospodarstwie domowym. Ponadto opisał okoliczności otrzymania ww. mandatu.
Decyzją z dnia... marca Wojewoda odmówił umorzenia Skarżącemu powyższej należności w całości i w części.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej Minister Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), zaskarżoną decyzją z dnia... kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że należności osób fizycznych mogą być umarzane w całości (art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm. – dalej: "u.f.p.), jeżeli:
- – osoba zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł;
- – zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;
- – zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny.
Natomiast przesłanki umorzenia należności w części oraz rozłożenia jej na raty określone są w art. 57 u.f.p. który stanowi, że na wniosek dłużnika płatność całości lub części należności może zostać rozłożona na raty lub odroczona w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa.
Minister obszernie wyjaśnił na czym polega interes publiczny oraz ważny interes dłużnika, a także istotę oraz cel grzywny nakładanej w drodze mandatu karnego kredytowanego.
Analizując sytuację materialną Skarżącego organ II instancji podał, że jest on osobą bezrobotną, utrzymującą się ze świadczeń z pomocy społecznej w wysokości 520 zł. oraz prac dorywczych. Nie posiada żadnego majątku. Mieszka u syna, który ponosi większość opłat związanych z utrzymaniem, sam natomiast ponosi opłaty za:
- - telefon - 30 zł,
- - leki - 20 zł,
- - woda, gaz, prąd - 50 zł.
Ponosi także wydatki związane z dojazdem do lekarza, zakupem środków czystości, bielizny osobistej, odzieży, żywności. Ponadto spłaca kredyt, którego miesięczna rata wynosi 100 zł.
Organ odwoławczy podkreślił, że z art. 64 u.f.p. wynika, że możliwość umorzenia zobowiązania ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet jeśli spełnione zostaną przesłanki umożliwiające udzielenie ulgi, legalne będzie rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem, jak i odmawiające uwzględnienia żądania. Okoliczności spełniające przesłanki określone w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych powinny być tak wyjątkowe i szczególne, aby uznać, że umorzenie jest nie tylko dopuszczalne ale zasadne i celowe.
Organ wywiódł, że w przedmiotowej sprawie Skarżący spełnia przesłankę uzasadnionego przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie okazało się nieskuteczne. Ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.) wyłącza spod egzekucji należności pieniężne pochodzące z pomocy społecznej. Skarżący jako jedyne źródło utrzymania podał pomoc finansową z opieki społecznej w wys. 520 zł. A zatem – tak długo jak długo pozostaje w sytuacji uprawniającej do otrzymywania finansowej pomocy społecznej, egzekucja grzywny nie jest wobec niego możliwa. Egzekucja będzie natomiast możliwa, gdy sytuacja zobowiązanego poprawi się na tyle, że utraci prawo do finansowej pomocy społecznej.
Organ uznał jednak, że wniosek nie spełnia przesłanki ważnego interesu dłużnika, a umorzenie naruszałoby interes publiczny. W tym zakresie Minister odwołał się do charakteru należności. Podkreślił, że przedmiotem umorzenia w niniejszej sprawie jest kwota grzywny za popełnione wykroczenie. W przypadku należności wynikających z grzywien zasadniczą funkcja jest funkcja karna, sankcyjna grzywny. Dłużnik jest zobowiązany do poniesienia wydatku ze swojego majątku i celem tego wydatku jest odczucie straty po stronie dłużnika. Z tego względu umorzenie należności co do zasady obciążone jest negatywną oceną z punktu widzenia interesu publicznego.
Podsumowując organ II instancji stwierdził, że sytuacja Skarżącego nie daje podstaw do uznania, że zaistniał ważny interes dłużnika, który uzasadniałby przyznanie ulgi w postaci całkowitego umorzenia należności a umorzenie należności naruszałoby interes publiczny ze względu na karnoprawny charakter należności i uszczuplenie dochodów budżetu państwa. Umorzenie oznaczałoby poparcie dla dążenia do uniknięcia kary, przez przyjmowanie zobowiązań, których dłużnik nie ma zamiaru wykonać wykorzystując argumenty, które powinien był wskazać jako podstawę odmowy przyjęcia mandatu i żądania skierowania sprawy do sądu karnego, który ma możliwość nałożenia kar innego rodzaju niż grzywna.
Uwzględniając fakt, że dochody pochodzące z pomocy społecznej są chronione przed egzekucją nie zachodzi przesłanka ważnego interesu dłużnika w umorzeniu należności, ponieważ istnienie zobowiązań nie zagraża pogorszeniu sytuacji życiowej wnioskodawcy. Dług istnieje, ale jego przymusowa spłata w obecnych warunkach jest wstrzymana.
Minister poinformował jednocześnie, że zgodnie z art. 64 ust 1 w zw. z art. 55 i 57 ustawy o finansach publicznych, Skarżący ma możliwość wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie zapłaty zobowiązań na raty.
Decyzję Ministra Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwestionując zasadność ukarania go mandatem w wysokości 1000 zł oraz podnosząc, że nie jest w stanie zapłacić tak wysokiego mandatu.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, kontrolowana decyzja Ministra została wydana z naruszeniem przepisów w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Rozpoznawana sprawa zainicjowana została wnioskiem Skarżącego o umorzenie w części - do kwoty 100 zł należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym kredytowanym w wysokości 1000 zł. W odwołaniu Skarżący wniósł o umorzenie mandatu. Grzywna nałożona mandatem karnym kredytowanym na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 395 ze zm.), wystawionym przez funkcjonariusza Policji, stanowi dochód budżetu państwa, co wynika z art. 100 tej ustawy. Zatem zastosowanie w sprawie miał art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.), dalej: "u.f.p.", który stanowi że właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg (w tym umorzyć należność) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 ustawy. Przesłanki umarzania w całości należności (w odniesieniu do osób fizycznych) zawarte zostały w art. 56 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.f.p. i są nimi następujące sytuacje:
- 1) osoba zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł;
- 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;
- 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny.
Z treści art. 64 ust. 1 i art. 55 i 56 u.p.f. wynika również, że decyzje wydawane na podstawie tych przepisów mają charakter decyzji uznaniowych. Wyjaśnienia wymaga więc, że uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Oznacza to, że pomimo stwierdzenia zaistnienia danej przesłanki, organ nie ma obowiązku uwzględnić wniosku strony. Może stronie odmówić, jednak rozstrzygnięcie to nie może mieć charakteru dowolnego. Wydanie aktu uznaniowego winno poprzedzać należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Ma to szczególnie istotne znaczenia w sytuacji, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna. Zadaniem organu jest wówczas w sposób rzetelny i wyczerpujący wyjaśnić stronie przebieg przeprowadzonego rozumowania i przyczyny braku przychylenia się do wniosku.
W przedmiotowej sprawie organ uznał, że Strona spełnia jedną z przesłanek określonych w przepisie w art. 56 ust. 1 u.f.p tj. przesłankę określoną w pkt 3: zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Jednakże - w ocenie organu – "sytuacja Skarżącego nie daje podstaw do uznania, że znajduje się on w sytuacji uzasadniającej stwierdzenie istnienia ważnego interesu dłużnika, który uzasadniałby przyznanie ulgi w postaci całkowitego umorzenia należności".
W ocenie Sądu każda z przesłanek określonych w ust. 1 art. 56 u.f.p. ma charakter samoistny, wystarczy spełnienie jednej przesłanki aby organ mógł wydać decyzję pozytywną dla wnioskodawcy. Tymczasem organ spełnienie przez Skarżącego przesłanki z art. 56 ust. 1 pkt 3 u.f.p. ocenia przez pryzmat przesłanki określonej w pkt 5 tego przepisu (zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny), przy czym ważny interes dłużnika zdaje się utożsamiać z interesem publicznym.
Przesłanki "ważnego interesu dłużnika" oraz "interesu publicznego" to pojęcia nieostre wymagające precyzyjnego ich wyjaśnienia. Są to również przesłanki równoważne, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie stwierdzając, że nie ma podstaw do przeciwstawiania interesu publicznego jako sprzecznego z indywidualnym interesem obywatela. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron - interes obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów (por. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 182/12, z dnia 21 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1632/12 i w sprawie II GSK 335/13). W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, o ile ten ostatni można uznać za słuszny. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. II GSK 1341/14).
Z uzasadnienia decyzji zdaje się wynikać, że skoro w sprawie organ nie dopatrzył się istnienia interesu publicznego to tym samym nie zachodzi przesłanka ważnego interesu dłużnika. Tymczasem te dwie okoliczności zostały ujęte w formie alternatywy, co oznacza, że stwierdzenie zaistnienia jednej z nich nie wymaga badania drugiej, ani też ważenia, konfrontowania obu tych interesów. Nie można odmówić umorzenia, przeciwstawiając ważnemu interesowi dłużnika interes publiczny. Nie na tym bowiem polega korzystanie z uznania administracyjnego. Powyższe prowadzi natomiast w istocie do zmiany konstrukcji i treści stosowanego przepisu: wypowiedzi alternatywnej na wypowiedź koniunktywną. W rezultacie umorzenie należności według wersji przepisu przyjętej przez organ byłoby dopuszczalne, jeżeli byłoby uzasadnione zarówno ważnym interesem dłużnika, jak i interesem publicznym.
W ocenie Sądu argumentacja organu wskazuje na dowolność w podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Organ dał prymat interesowi publicznemu bez właściwego wyjaśnienia powodów takiego stanowiska. Organ przyjął, że "sytuacja Skarżącego nie daje podstaw do uznania, że znajduje się on w sytuacji uzasadniającej stwierdzenie istnienia ważnego interesu dłużnika" ale nie wyjaśnił, w czym upatruje brak istnienia ważnego interesu dłużnika.
Argumentując odmowę umorzenia należności organ odwołał się do uzasadnionych względów społecznych oraz interesu publicznego, odnoszących się do respektowania wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak: bezpieczeństwo prawne, porządek publiczny, ochrona moralności publicznej. Wskazał, iż umorzenie należności wynikającej z grzywny nałożonej na Skarżącego powodowałoby uchylenie skutków orzeczonej kary i prowadziłoby do powstania przekonania, że trudna sytuacja finansowa uzasadnia bezkarność dla sprawców wykroczeń Umorzenie oznaczałoby poparcie dla dążenia do uniknięcia kary przez przyjmowanie zobowiązań, których dłużnik nie ma zamiaru wykonać.
W ocenie Ministra Finansów nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przeważałyby ocenę naruszenia interesu publicznego wynikającą z obowiązku poniesienia kary za popełnione wykroczenie, obowiązku zapłaty należności i ochrony dochodów Skarbu Państwa.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego argumentacja organu wskazuje na dowolność w podejmowaniu zaskarżonej decyzji.
Ustawodawca w ustawie o finansach publicznych przewidział możliwość udzielania przez właściwy organ ulg określonych w art. 55 – w tym umorzenie w całości zobowiązania w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, to znaczy także z niezapłaconych mandatów karnych. W tej sytuacji "wychowawczy" argument organu, jako jedyny uzasadniający odmowę umorzenia należności, pozostaje w sprzeczności z zapisem ustawy.
Organ zasadnie podkreśla uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia przedmiotowej należności, jednakże negowanie przez organ zasadności przewidzianego w ustawie środka (ulgi) poprzez umorzenie należności o charakterze karnym powoduje, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył zatem zasady postępowania administracyjnego wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu podstawą odmowy umorzenia zobowiązań na rzecz budżetu nie może być argumentacja odwołująca się do oceny charakteru należności objętej postępowaniem. Zatem dla wydania decyzji w sprawie umorzenia należności w trybie art. 64 ust. 1 u.f.p. nie ma znaczenia wychowawczy charakter ciążącej na niej należności. Analiza akt sprawy prowadzi zaś do wniosku, że to właśnie ten aspekt legł u podstaw kontrolowanej decyzji. Jeżeli za odmową umorzenia ze względu na interes publiczny miałby przemawiać prawnokarny charakter należności i uszczuplenie dochodów państwa, to łatwo zauważyć, że tą bardzo ogólną i jednocześnie mało przekonywającą argumentacją można by się posłużyć w każdej sprawie dotyczącej tego rodzaju należności, co prowadziłoby do wniosku, że w takich sprawach umorzenie należności jest co do zasady wykluczone.
Oceniając zaistnienie przesłanki z art. 56 ust. 1 pkt 3 u.f.p. należałoby też rozważyć, czy odmowne rozpoznanie wniosku jest celowe ze względu na interes państwa w zakresie kosztów ewentualnego postępowania egzekucyjnego oraz potencjalnych wydatków, które mogą obciążać Skarb Państwa ze względu na konieczność udzielania dalszej pomocy społecznej w związku z sytuacją materialną skarżącego. Zagrożenie egzekucją ewentualnych przyszłych dochodów w kontekście braku zachęty do szukania zatrudnienia w perspektywie zagrożenia egzekucje ewentualnych przyszłych dochodów.
Kończąc Sąd zaznacza, że w orzecznictwie zanegowany został pogląd wykluczający co do zasady możliwość umarzania należności o charakterze karnym (por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1227/12; z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. II GSK 1632/12, z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. II GSK 335/13, z dnia 4 września 2014 r. sygn. II GSK 1076/13, z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. II GSK 1092/14). Karny charakter dochodzonych należności sam w sobie nie może uzasadniać argumentu na temat wychowawczej roli kary i obowiązku jej poniesienia w każdej sytuacji życiowej ukaranego.
Uznając, iż w rozpoznawanej sprawie nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego Sąd wskazuje, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien prawidłowo wyważyć bezsporne istniejącą przesłankę ważnego interesu dłużnika z przesłanką interesu publicznego – czego we właściwy sposób nie zrobił, koncentrując się przede wszystkim na aspekcie skutecznego ukarania dłużnika. Pamiętać tu należy, iż możliwość skorzystania z ulgi w postaci umorzenia nie może być iluzoryczna. Organ II instancji winien ustalić ponadto stan faktyczny w zakresie sytuacji materialnej skarżącej i ocenić, czy pozwala ona na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Organ rozważy również, czy możliwe jest częściowe umorzenie grzywny tak, aby miała ona zgodnie z jej celem charakter wychowawczy, a jednocześnie jej wysokość była adekwatna do możliwości finansowych skarżącej. Brak jest bowiem podstaw do twierdzenia, iż częściowe umorzenie jest niemożliwe w przypadku wniosku o umorzenie całości wymierzonej grzywny.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.