Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1767/19

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej także jako: organ) nakazał S. G. [...] w S. (dalej także jako: strona, spółka, skarżąca) zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych:

1. - od października 2012 r. do sierpnia 2013 r.,
2. - od listopada 2013 r. do grudnia 2013 r. - od czerwca 2014 r. do sierpnia 2014 r. - od października 2014 r. do marca 2015 r. - od maja 2015 r. do lipca 2015 r. oraz,
3. - od listopada 2015 r. do grudnia 2015 r.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. profesjonalny pełnomocnik strony w osobie radcy prawnego złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy żądając uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Prezes Zarządu PFRON (dalej także jako: organ) decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]:

1. I. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej okresów sprawozdawczych od grudnia 2012 r. do sierpnia 2013 r., od listopada 2013 r. do grudnia 2013 r., od czerwca 2014 r. do sierpnia 2014 r., od października 2014 r. do marca 2015 r., od maja 2015 r. do lipca 2015 r., oraz od listopada 2015 r. do grudnia 2015 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie;
2. II. w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę, jednakże na decyzję pierwotną (z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]) wywiódł profesjonalny pełnomocnik strony zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, a nadto o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

Powyższej decyzji zarzucił naruszenie szeregu przepisów tak prawa procesowego jak i materialnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2010 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż skarżący po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. kwestionuje obowiązek zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń dla jej pracowników niepełnosprawnych jedynie za miesiąc październik i listopad 2012 r.

W związku z tym faktycznie skarży decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. jedynie w punkcie 2, nie zaś decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. w całości jak zostało błędnie sformułowane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z p. zm. - dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

1. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
2. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż organ nakazał zwrot dofinansowania po upływie terminu przedawnienia.

Na wstępie wyjaśnić należy, ze zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych.

Z treści art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., poz. 869, dalej jako: "u.f.p."), w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, a nadanym mu ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych Dz. U. z 2017 r., poz. 659) wynika natomiast, że ma on zastosowanie również do przychodów państwowych funduszy celowych.

W pkt 1-8 art. 60 u.f.p. wskazano przykładowo, co stanowi niepodatkowe należności budżetowe i tak, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych:

1. 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie;
2. 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;
3. 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;
4. 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;
5. 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;
6. 6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności;

6a) należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe;

1. 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;
2. 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

Zgodnie z tym, co zostało wskazane wyżej, wyliczenie to ma charakter przykładowy, o czym świadczy termin "w szczególności" i dlatego też w ocenie sądu także środki przekazane stronie na mocy art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji (w brzmieniu mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie) i których następnie zwrotu zażądał Prezes Zarządu PFRON, na mocy art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji także stanowią środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym.

W konsekwencji w sprawie zastosowanie znajduje również art. 67 ust. 1 u.f.p. zgodnie z którym: do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz.

1. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm., dalej jako: "O.p").

Tym samym, w zakresie ustalenia terminu przedawnienia przedmiotowych należności, należy odpowiednio zastosować znajdujący się w dziale III Ordynacji podatkowej art. 70 § 1, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Przy tym nie ulega wątpliwości, że z przepisu art. 70 § 1 O.p. wynika, że zobowiązanie przedawnia się, jeżeli termin przewidziany w tym przepisie upłynął przed wydaniem decyzji organu odwoławczego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października, sygn. akt FPS 8/03, ONSA 2004/1/7).

W niniejszej sprawie uznać należało, iż odpowiednie stosowanie art. 70 § 1 O.p. polega na przyjęciu, że początkiem biegu 5-letniego okresu przedawnienia jest koniec roku kalendarzowego, w którym strona nabyła prawo do refundacji składki za konkretny miesiąc. Przypomnieć trzeba, że badana sprawa dotyczy refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za miesiące październik i listopad 2012 r., zważywszy na to iż wobec stanowiska pełnomocnika skarżącej wyrażonego na rozprawie tylko ten okres jest sporny między stronami.

Termin przedawnienia dochodzenia roszczenia w zakresie refundacji składki za ostatni z wymienionych w zaskarżonej decyzji miesięcy - grudzień 2008 r. – upłynął [...] grudnia 2017 r. (pięć lat od końca roku kalendarzowego w którym strona nabyła prawo o refundacji składki).

W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie, w dniu podjęcia przez organ pierwszej czynności zmierzającej do zwrotu środków, tj. w dniu wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków, co miało miejsce w miesiącu marcu 2018 r., niewątpliwie upłynął, wskazany w art. 70 § 1 O.p., 5-letni okres przedawnienia dochodzenia roszczeń. Jako przedawnione uznać zatem należało zarówno należności z tytułu refundacji składek za miesiąc październik jak i listopad 2012 r.,

Jednocześnie sąd zauważa, iż błędny jest pogląd wskazujący na 10-letni termin przedawnienia dochodzonych należności z tytułu zrefundowanych składek na ubezpieczenia społeczne.

W tym zakresie należy mieć na uwadze aktualne orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE. W wyroku z dnia 5 marca 2019 r. (Wielka Izba) w sprawie C-349/17Eesti Pagar odpowiadając na pytania sądu krajowego (pytanie drugie) "Czy w sytuacji, gdy Komisja [...] nie wydała stosownej decyzji, organ państwa członkowskiego jest zobowiązany do dochodzenia zwrotu udzielonej przez niego niezgodnej z prawem pomocy?"; oraz (pytanie czwarte) "Jaki termin przedawnienia obowiązuje w przypadku dochodzenia przez organ państwa członkowskiego zwrotu pomocy niezgodnej z prawem? Czy termin ten wynosi dziesięć lat, analogicznie do terminu, po upływie którego pomoc zgodnie z art. 1 i 15 [rozporządzenia nr 659/1999] staje się pomocą istniejącą i nie może już być dochodzony jej zwrot, czy też cztery lata, zgodnie z art. 3 ust. 1 [rozporządzenia nr 2988/95]?. Jaka jest podstawa prawna dla takiego dochodzenia zwrotu, jeżeli pomoc udzielona została z funduszu strukturalnego: art. 108 ust. 3 [TFUE], czy też [rozporządzenie nr 2988/95]?".

Odpowiadając na powyższe pytania TSUE uznał, że art. 108 ust. 3 TFUE zobowiązuje organy krajowe do odzyskania z własnej inicjatywy pomocy, którą przyznały nieprawidłowo (pkt. 94).

TSUE podkreślił, iż:

1. - "(w sytuacji) braku uregulowań Unii w tej dziedzinie odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy musi się odbywać zgodnie z zasadami przewidzianymi we właściwym prawie krajowym" (pkt. 108);
2. - "W szczególności wbrew twierdzeniom rządów estońskiego i greckiego oraz Komisji do takiego odzyskania nie można stosować ani bezpośrednio, ani pośrednio, ani poprzez analogię dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (podkreślenie Sądu - pkt. 109)";
3. - "Po pierwsze bowiem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 149 i 152 opinii, Trybunał wyjaśnił w pkt 34 i 35 wyroku z dnia 5 października 2006 r., Transalpine Ölleitung in Österreich (C-368/04, EU:C:2006:644), że w zakresie, w jakim rozporządzenie nr 659/1999 zawiera przepisy o charakterze proceduralnym, które znajdują zastosowanie do wszystkich postępowań administracyjnych w dziedzinie pomocy państwa toczących się przed Komisją, rozporządzenie to normuje oraz wzmacnia praktykę Komisji w zakresie badania pomocy państwa i nie zawiera żadnych przepisów dotyczących uprawnień i obowiązków sądów krajowych, które w dalszym ciągu są regulowane przepisami traktatu, których wykładni dokonuje Trybunał (pkt. 110)"
4. - "Po drugie, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że terminy przedawnienia mają ogólnie na celu zapewnienie pewności prawa (wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., Unanimes i in., od C-671/11 do C-676/11, EU:C:2013:388, pkt 31), że aby spełnić tę funkcję, dany termin powinien zostać ustalony z wyprzedzeniem oraz, że każde stosowanie terminu przedawnienia "w drodze analogii" powinno być w wystarczający sposób możliwe do przewidzenia dla jednostki (wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo) (pkt. 112)";
5. - "Mając na względzie całość powyższych rozważań, na pierwszą część pytania czwartego należy odpowiedzieć, że prawo Unii trzeba interpretować w ten sposób, iż gdy organ krajowy przyznał pomoc w ramach funduszu strukturalnego, stosując nieprawidłowo rozporządzenie nr 800/2008, terminem przedawnienia mającym zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jest - jeśli przesłanki stosowania rozporządzenia nr 2988/95 są spełnione - termin czterech lat, zgodnie z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, lub - w razie ich niespełnienia - termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe (pkt. 128)".

Reasumując, zdaniem składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie, wyrok TSUE z dnia 5 marca 2019 r. (Wielka Izba) w sprawie C-349/17Eesti Pagar potwierdza stanowisko tutejszego sądu, iż w zakresie terminu przedawnienia żądanych należności należy stosować termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe, a do kwestii przedawnienia należności nie mają zastosowania wskazane w zaskarżonej decyzji przez organ przepisy prawa unijnego tj. art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 i art. 17 rozporządzenia nr 2015/1589.

Na marginesie zauważyć jedynie wypada, że z uwagi na przedawnienie dochodzonych przez organ roszczeń, bezprzedmiotowa okazała się ocena pozostałych zarzutów skargi.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.