Uzasadnienie
1. "B." Sp. z o.o. w R. (dalej – skarżąca) zawarła w dniu [...] czerwca 2010 r. umowę z Województwem [...] – Wojewódzkim Urzędem Pracy w R. umowę w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki o dofinansowanie projektu "[...]".
W związku z pojawieniem się problemów w realizacji projektu – podnoszonych przez skarżącą, kierowanych do Instytucji Pośredniczącej – Wojewódzki Urząd Pracy w R. pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie § 27 umowy rozwiązał ją definitywnie.
2. W efekcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego w dniu [...] marca 2011 r. Wojewódzki Urząd Pracy wydał decyzję, mocą której zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty [...] zł. Była to wielkość całości przekazanych środków związanych z realizacją umowy.
3. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. skarżąca złożyła odwołanie, które decyzją Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2011 r. nie zostało uwzględnione i zaskarżony akt administracyjny został utrzymany w mocy.
4. W związku ze złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Rozwoju Regionalnego uchylił wcześniej wydaną decyzję z dnia [...] marca 2011 r., a także własną z dnia [...] maja 2011 r.
Uwzględniając skargę Organ ten wskazał, że konieczne jest dokonanie przez WUP w R. ponownej oceny, czy wydatki poniesione przez skarżącą w projekcie mogą zostać uznane za kwalifikowane i czy ich poniesienie nie stanowiło naruszenia prawa. Ww. analiza powinna zostać przeprowadzona przede wszystkim w oparciu o zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, w tym m.in. pod kątem podstawowej zasady kwalifikowalności traktującej, iż wydatki muszą być racjonalne i efektywne, jak również dotyczyć usług faktycznie wykonanych i niezbędnych do realizacji projektu.
W związku z faktem, iż większość poniesionych w ramach projektu wydatków związana była z wypłatą wynagrodzeń personelu projektu należy szczególnie dokładnie zweryfikować, jakie zadania zostały przez ww. osoby zrealizowane i na ile były one niezbędne do realizacji przedmiotowego projektu. Drugą kategorią wydatków poniesionych przez skarżącą były koszty promocji i rekrutacji. Należy zatem określić, na ile zasadne i efektywne było poniesienie ww. wydatków w ramach projektu. Ostatecznym celem ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez WUP w R. jest stwierdzenie, czy przedmiotowe wydatki mogą zostać uznane za kwalifikowane w ramach projektu.
Samo rozwiązane przez WUP w R. umowy o dofinansowanie projektu w trybie określonym w § 27 umowy nie nakazuje zwrotu całości środków przez Beneficjenta. Należy jednocześnie wskazać, iż dopiero w sytuacji, gdy podniesione przez niego wydatki zostaną przez instytucję będącą stroną umowy o dofinansowanie projektu uznane za niekwalifikowane, będzie można dochodzić ich zwrotu.
5. Realizując wytyczne Ministra WUP w R. pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. zwrócił się do skarżącej z prośbą o przedstawienie kopii umów zawartych z personelem zatrudnionym jako kadra projektu oraz zrealizowanego przez nich zakresu zadań. Nadto zażądano dokumentów na potwierdzenie wykonania zleconych czynności.
Skarżący złożył żądaną dokumentację przy piśmie z dnia [...] września 2011 r. oraz [...] września 2011 r. (k. 344 – 518 akt adm.). Swoje stanowisko w sprawie wsparł jeszcze późniejszymi pismami, tj. z dnia [...] listopada 2011 r., [...] stycznia 2012 r.
6. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. WUP w R. – stosownie do treści art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm; cyt. dalej jako "ustawa") oraz art. 107 kpa – zobowiązał skarżącą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich, wykorzystywanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy w kwocie [...] zł.
W motywach wskazano, że WUP w R. - po przeanalizowaniu dokumentów - stwierdził, iż wydatki poniesione na wynagrodzenie kierownika projektu należy uznać za niekwalifikowane, gdyż są one niezgodne z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL.
Z zapisów dot. obowiązków kierownika wynika, że do jego zadań należały:
- - bieżący nadzór nad realizacją projektu,
- - promocja i rekrutacja,
- - wykonywanie nadzoru nad kwestiami finansowymi i monitoringu,
- - nadzór nad organizacją szkoleń,
- - kontakty z WUP w R. W dalszej części motywów rozstrzygnięcia wskazano na konkretne uchybienia w pracy W. K. Istotnym mankamentem jego pracy była niespójność przekazywanych informacji (zawierały różne terminy składania dokumentów stanowiących podstawę rekrutacji uczestników szkoleń), prowadzenie nieaktualnej strony internetowej, brak reakcji na zalecenia WUP w R. Nie można też uznać, że kierownik projektu "panował" nad całością realizacji projektu, skoro nie reagował i nie przedstawiał dokumentów pozwalających ocenić stopień jego realizacji.
Reasumując Organ uznał, że w tej sytuacji koszty poniesione na wynagrodzenie kierownika projektu nie spełniają zasady efektywnego zarządzania finansami (nakład/rezultat), a więc nie spełniają podstawowych warunków kwalifikowalności określonych w Wytycznych w ramach PO KL, co stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ustawy i jest przesłanką, wskazaną w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy, do żądania ich zwrotu.
- 7. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zanegowane odwołaniem.
W trakcie trwania postępowania odwoławczego Minister Rozwoju Regionalnego pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. zwrócił się do skarżącej z prośbą o ustalenie – w świetle obowiązków obciążających W. K., wynikających z umowy – które z wykonanych czynności (wyliczonych w punktach 1-5) wykonał on osobiście, a które za pośrednictwem podległego personelu. W dalszej części wystąpienia zażądano ewentualnego potwierdzenia poprawności powyższych ustaleń lub wskazanie dodatkowych czynności, których podjął się kierownik projektu.
Odpowiedź stanowiło pismo skarżącej z dnia [...] maja 2012 r.
8. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Minister Rozwoju Regionalnego – stosownie do treści art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy i art. 138 p 1 pkt 1 kpa – postanowił utrzymać w mocy zaskarżony akt administracyjny.
W motywach wskazano, że – jak ocenił Organ I instancji – w sprawie stwierdzono szereg uchybień (ze strony kierownika projektu), a mianowicie:
- I. osoba zatrudniona na stanowisku kierownika projektu nie wykonywała powierzonych jej obowiązków w sposób prawidłowy;
- II. przedstawione przez Odwołującego dokumenty zawierały liczne braki i błędy, które w ocenie IP wpłynęły na brak zakwalifikowania do projektu odpowiedniej liczby osób tj. wydruki przykładowych wiadomości email wysyłanych do potencjalnych uczestników zawierały błędne i/lub niespójne dane w zakresie m.in. a/ terminu składania formularzy zgłoszeniowych;
b/ brak informacji, że w załączonych dokumentach (ulotka, plakat) zawarte są nieaktualne dane dotyczące terminów rekrutacji;
c/ nie do wszystkich wiadomości załączono pismo przewodnie zawierające prawidłową datę składania formularzy zgłoszeniowych;
d/ strona internetowa projektu zawierała błędy, o których opiekun projektu wielokrotnie informował Odwołującego, a które nie zostały usunięte;
e/ strona internetowa nie była na bieżąco aktualizowana;
f/ dystrybuowane plakaty oraz ulotki zawierały błędne informacje w zakresie terminu rekrutacji do projektu.
III. Odwołujący – wbrew zapisom wniosku o dofinansowanie projektu (pkt 3.5) – jako osobę do kontaktu wskazał D. R., niezaangażowaną do realizacji projektu (pracownika Odwołującego) a nie W. K., kierownika projektu.
IV. Zestawienie podróży służbowych kierownika projektu zostało sporządzone przez specjalistę ds. monitoringu, a nie przez samego kierownika, podczas gdy powyższe czynności nie należały do zakresu obowiązków ww. osoby.
W dalszej części uzasadnienia zrelacjonowano treść odwołania, a następnie wskazano na kolejne czynności podejmowane w sprawie – począwszy od złożenia wniosku o dofinansowanie projektu.
Odnosząc się do meritum sprawy wskazano, że Odwołujący nie zrealizował żadnego z merytorycznych zadań objętych wnioskiem o dofinansowanie, tj. nie przeprowadzono szkoleń dla uczestników, jak również nie przeprowadzono egzaminów typu CPM. Poniesione w ramach projektu wydatki – finansowane w całości ze środków publicznych – ograniczyły się do wypłaty wynagrodzeń osobom w sposób pośredni lub bezpośredni zaangażowanym do realizacji projektu (80%) oraz zadaniom związanym z promocją i rekrutacją (20%). Co więcej, w toku 9, 1/2 miesięcznej realizacji projektu, do udziału w projekcie nie pozyskano żadnego uczestnika (brak deklaracji uczestnictwa), a jedynie 11 osób (z planowanych 80) "wyraziło chęć wzięcia udziału w szkoleniu". Nie zrealizowano również ani jednej godziny szkolenia.
Odwołujący wydatkował ze środków publicznych prawie 100.000 zł., przy czym nie zrealizował żadnego z planowanych produktów, nie osiągnął żadnego z planowanych rezultatów i tym samym nie zrealizował celu projektu, jakim było podniesienie kwalifikacji pracowników służby zdrowia w zakresie zarządzania projektami.
W sytuacji, kiedy wynagrodzenia wszystkich specjalistów zaangażowanych do realizacji projektu (specjalista: ds. szkoleń, ds. finansowych, ds. monitoringu), a także uwzględniając fakt, iż część zadań zrealizowały firmy zewnętrzne, w sytuacji, gdy związane z tym koszty zostały uznane za kwalifikowane, przy czym ani produkty, ani rezultaty projektu nie zostały osiągnięte, wynagrodzenie osoby, która nadzorowała realizację projektu należy uznać za nieefektywne i nie przyczyniające się do osiągnięcia celów projektu.
Tak więc uzasadnione jest twierdzenie, że skoro czynności o charakterze "technicznym" zostały "fizycznie" wykonane przez personel projektu i/lub firmy zewnętrzne i sfinansowane w ramach projektu, a koordynacja i nadzór pełnione były w sposób nieprawidłowy, przyczyniając się tym samym do nieosiągnięcia celów projektu, to wynagrodzenie kierownika projektu należało uznać za nieracjonalne i nieefektywne, a tym samym nie spełniające podstawowych zasad kwalifikowania wydatków określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL.
W ocenie Ministra Rozwoju Regionalnego niedopuszczalna jest sytuacja, kiedy beneficjent składa wniosek (w którym zakłada osiągnięcie pewnych celów), a następnie otrzymuje środki publiczne, po czym nie osiąga żadnego rezultatu. Każde działanie objęte jest pewnym ryzykiem częściowego lub całościowego jego niezrealizowania. Należy jednak podjąć – już na etapie założeń projektu – odpowiednie działania minimalizujące te zagrożenia. Odwołujący nie zidentyfikował ryzyka dotyczącego niezrekrutowania wystarczającej liczby uczestników. Wręcz przeciwnie – we wniosku o dofinansowanie stwierdza się, iż założona liczba uczestników jest jak najbardziej możliwa do osiągnięcia (zgodnie z § 3 umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu na podstawie wniosku). Tym samym Odwołujący się był zobowiązany do realizacji projektu, zgodnie z ustaleniami, które sam określił, a zatem ponosi pełną odpowiedzialność za niezrealizowanie projektu.
- 9. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono:
a/ naruszenie z art. 80 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa – polegające na nie dokonaniu przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, a w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że osoba pełniąca funkcję kierownika projektu nie wykonywała powierzonych jej obowiązków w sposób prawidłowy oraz że wydatki na wypłatę wynagrodzenia dla kierownika projektu były nieracjonalne;
b/ naruszenie art. 184 cyt. ustawy o finansach publicznych polegające na błędnym przyjęciu, że środki przeznaczone na wynagrodzenie kierownika projektu zostały wykorzystane z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie procedur albowiem nie spełniały podstawowych warunków kwalifikowalności w rozumieniu "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL" c/ naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych polegające na jego zastosowaniu w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu środków wydatkowanych na wynagrodzenia dla kierownika projektu;
d/ naruszenie art. 35 § 2 w zw. z art. 36 § 1 kpa – polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem ustawowych terminów do rozpoznania sprawy.
Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich, jako decyzji naruszających prawo, a nadto postulował zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Uzasadnienie tych zarzutów zostanie przedstawione w dalszej części motywów Sądu
- 10. W odpowiedzi na skargę zażądano jej oddalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu.
Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.
II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).
Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.
Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.
- III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.
Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.
IV. Na wstępie zaznaczyć należy, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zawisło szereg spraw, których przedmiotem był zwrot środków. W olbrzymiej większości z nich zostały osiągnięte (chociażby minimalne) cele określone we wnioskach. W niniejszej sprawie nie tylko nie przeprowadzono żadnego szkolenia lecz także nie pozyskano ani jednego uczestnika (brak deklaracji uczestnictwa). Wydatkowano środki publiczne, przy czym nie zrealizowano żadnego z planowanych produktów, nie osiągnięto żadnego z planowanych rezultatów i tym samym nie zrealizowano celu projektu, jakim było podniesienie kwalifikacji pracowników służby zdrowia w zakresie zarządzania projektami.
V. Analizując zarzut naruszenia art. 80 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa wskazać należy, że nie jest on zasadny. Skarżąca podpisując w dniu [...] czerwca 2010 r. z WOP w R. umowę na dofinansowanie projektu realizowanego w ramach PO KL "[...]" zobowiązała się do zrealizowania przedmiotu umowy zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Natomiast wniosek o dofinansowanie – w tym jego założenia, opis potrzeb, grupy docelowe (kto będzie uprawniony do udziału w szkoleniach), rezultaty (liczba przedsiębiorstw objętych szkoleniami, liczba osób, które ukończą kursy) – zostały określone przez skarżącą, która sama zdefiniowała, na jakich warunkach chce projekt zrealizować. W związku z powyższym to skarżąca ponosi całą odpowiedzialność za jego nie zrealizowanie zgodnie z przyjętymi założeniami.
Skarżąca podnosi, że od momentu, kiedy wniosek był przygotowany do podpisania umowy o dofinansowanie i jego realizacji upłynął rok i nastąpiły zmiany, których rzekomo nie mogła przewidzieć. Skarżąca wskazuje na nasycenie rynku szkoleniami o proponowanej przez niego tematyce, kryzys gospodarczy, czynnik ludzki (rezygnacja uczestników) oraz powódź.
Trudno zgodzić się z powyższymi stwierdzeniami, gdyż nie znajdują one potwierdzenia w rzeczywistości. Na etapie opracowywania założeń do projektu podmiot aplikujący zobowiązany jest wskazać potencjalne zagrożenie w jego realizacji. Skarżąca opisała dwa zagrożenia: opóźnienia w realizacji szkoleń i czynnik ludzki. Następnie określiła sposób, w jaki chce te ryzyka zminimalizować. I tak, w momencie podpisywania umowy do dofinansowanie skarżąca dokonała przesunięcia daty rozpoczęcia szkoleń, co pozwoliło urealnić termin w związku z opóźnieniem w podpisaniu umowy o dofinansowanie. Ryzyko rezygnacji uczestników było znane i nie mogło stanowić dla niej zaskoczenia. Uwzględniając to zagrożenie skarżąca mogła i powinna na etapie przygotowania wniosku o dofinansowanie odpowiednio zmniejszyć wskaźniki pomiaru celu, a także realnie określić produkty i rezultaty, tak aby zakładany poziom był możliwy do osiągnięcia.
Jednak wiadomo, że fakt składania wniosku w odpowiedzi na konkurs oraz silna konkurencja powodują, że część podmiotów aplikujących o środki unijne stara się "ulepszyć" swoje projekty wpisując bardzo "wyśrubowane" wskaźniki tak, aby na etapie oceny uzyskać jak największą punktację. Niestety, potem często realizacja takich projektów okazuje się bardzo trudna lub wręcz niemożliwa. Ewentualne konsekwencje finansowe takich przypadków (w postaci zwrotu środków dofinansowania) – w celu uniknięcia konieczności obarczania budżetu państwa kosztami nieudanych inwestycji beneficjentów - są jasno określone i znane beneficjentowi Programu. Odnośnie argumentów dotyczących kryzysu gospodarczego i powodzi, Sąd nie zgadza się z takimi wyjaśnieniami – gdyż – jak wynika to z odpowiedzi na skargę - w tym samym czasie, tj. w 2010 r. w województwie [...] realizowanych było bardzo wiele projektów szkoleniowych, które zakończyły się sukcesem i okoliczności, na które wskazuje skarżąca nie miały tam żadnego znaczenia.
Kolejna kwestia podnoszona przez stronę skarżącą to nasycenie rynku, jednakże również i ten argument nie znajduje uwzględnienia. Pierwotny, tj. przyjęty przez skarżącą w złożonym wniosku o dofinansowanie termin rozpoczęcia realizacji projektu to marzec 2010 r. a rozpoczęcie szkoleń to maj 2010 r. W wyniku opóźnień na etapie podpisywania umowy o dofinansowanie skarżąca dokonała zmian w harmonogramie realizacji projektu polegających na przesunięciu rozpoczęcia szkoleń na lipiec 2010 r. Z powyższego porównania wynika, że w stosunku do założeń pierwotnych nastąpiło 3 miesięczne przesunięcie w czasie. W tym krótkim czasie nie mogło nastąpić nasycenie rynku, w efekcie którego brak było osób chętnych do uczestnictwa w szkoleniach organizowanych przez skarżącą. Bardzo niskie zainteresowanie szkoleniami o tematyce proponowanej przez skarżącą oznacza, że już na etapie przygotowania wniosku o dofinansowanie nie dokonała ona właściwego rozeznania rynku i nie zbadała realnych potrzeb pracodawców i pracowników.
Również zarzut braku elastyczności po stronie Instytucji Wdrażającej nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca wskazuje, że nie wyrażenie zgody przez WUP na zmiany w projekcie przyczyniły się do jego nie zrealizowania. Jednak należy zauważyć, że część zmian – zgodnie z wolą skarżącej została wprowadzona (te które były możliwe i uzasadnione). Niektóre propozycje skarżącej dotyczyły tak daleko idącej ingerencji w założenia pierwotne projektu, że powodowałyby de facto sytuację, w której mielibyśmy do czynienia z innym projektem, niż ten który podlegał ocenie podczas konkursu. Takie działanie jest niedopuszczalne ze względu na procedurę konkursową, która zakłada, że komisja oceniająca rekomenduje do realizacji wnioski w określonym kształcie.
W świetle powyższym konstatacji należy stwierdzić, że skarżąca ponosi całkowitą odpowiedzialność za niezrealizowanie projektu zgodnie z przyjętymi przez siebie założeniami – i nie ma tu mowy o niezawinionym działaniu. Natomiast na poziomie projektowym za zarządzanie, prawidłową realizację i osiągnięcie zakładanych celów odpowiada kierownik (w tym wypadku prezes zarządu skarżącej spółki). Wbrew temu co twierdzi skarżąca, kierownik nie jest rozliczany z realizacji poszczególnych obowiązków np. utrzymywania bieżących kontaktów z Instytucją Wdrażającą, ale z wykonania zadania, jakim jest skuteczne zarządzanie projektem prowadzące do zrealizowania projektu w określonym we wniosku o dofinansowanie kształcie. Umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale jest umową celową tj. Instytucja Wdrażająca przekazuje środki na realizację konkretnego celu, którym jest zrealizowanie projektu.
Nie osiągnięcie celu oznacza nieprawidłowe wykonanie umowy. W efekcie oznacza to, że osoby lub osoba odpowiedzialna za osiągnięcie tego celu (kierownik projektu) niewłaściwie wykonywała swoje zadanie – w szczególności, gdy jednym z obowiązków kierowania była ocena postępów w realizacji projektu i podejmowanie działań korygujących. W przypadku skarżącej Instytucja Wdrażająca wielokrotnie wskazywała na błędy i niestaranność w zakresie zarządzania projektem. Zarówno w decyzji organu I jak i II instancji opisano liczne zaniedbania po stronie kierownika w zakresie nadzoru nad prawidłową realizacją projektu.
Należy podkreślić, że skarżąca nie kwestionuje, że takie błędy wystąpiły – jedynie stara się zmniejszyć ich skalę (cyt. "jedynie w kilku pojedynczych emailach pojawiła się nieaktualna data) lub usprawiedliwić (cyt. "umowa o dofinansowanie przewidywała możliwość usuwania błędów w przekazywanej dokumentacji" lub "wysokie koszty przedruku ulotek nie pozwalały na dokonanie poprawek").
W ocenie Sądu, rozważenie czy pojedyncze czynności były wykonywane prawidłowo, czy też nie, nie ma dla przedmiotowej sprawy żadnego znaczenia, gdyż ogół działań podjętych przez kierownika projektu nie doprowadził w rezultacie do osiągnięcia założonych i zatwierdzonych we wniosku o dofinansowanie rezultatów. Praca kierownika projektu – z punktu widzenia projektu – była nieefektywna, więc wynagrodzenie w tym zakresie również. Ponadto, jak sama skarżąca napisała we wniosku o dofinansowanie, zarządzanie miało charakter zadaniowy, co oznacza, że kierownik rozliczany był z efektów swojej pracy, a nie z sumiennego lub też nie, wykonywania obowiązków.
W ocenie Sądu, praca wykonana przez kierownika nie przełożyła się na osiągnięcie rezultatów założonych w projekcie – de facto nie udało się rekrutować uczestników, nie przeprowadzono żadnego szkolenia, a przez okres od marca 2010 r. do grudnia 2010 r. skarżąca przedstawiała do rozliczenia głównie koszty zarządzania projektem. Natomiast na podstawie § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie skarżąca zobowiązała się ponosić wydatki zgodnie z obowiązującymi Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. Upoważnienie dla Ministra do wydania przedmiotowych Wytycznych wynika wprost z art. 26 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 z późn.zm.). Zgodnie z ww. Wytycznymi wydatek może zostać uznany za kwalifikowany w ramach projektu, jeżeli jest racjonalny i efektywny, tj. m.in. spełnia wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat).
W przypadku wynagrodzenia kierownika projektu – w świetle powyższych konstatacji – zostało ono zakwestionowane, gdyż nie spełnia powyższych warunków (nakład pracy kierownika nie przełożył się na żaden rezultat).
VI. W ocenie Spółki zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 184 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. W świetle art. 184 wydatki związane z realizacja programów i projektów finansowych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Tymczasem zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizacje programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ II podzielając w tym zakresie ustalenia dokonane przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R., wskazał, że spółka wykorzystała przekazane jej środki z naruszeniem obowiązujących procedur. Naruszenie procedur Organy upatrują w wydatkowaniu środków związanych z wynagrodzeniem kierownika projektu w sposób niezgodny z umową o dofinansowanie i Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. W ocenie skarżącej takie wnioski są całkowicie błędne.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle argumentów zaprezentowanych przez skarżącą w uzasadnieniu zarzutu nr 1 niniejszej skargi, brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, iż wydatkowane środki na wynagrodzenie kierownika projektu mogły być niezgodne z obowiązującymi w tej materii procedurami w zakresie uzasadniającym ich zwrot stosownie do art. 207 ustawy o finansach publicznych.
Zdaniem skarżącej, Organy obu instancji, dokonały błędnego zastosowania w/w przepisów w niniejszej sprawie, podczas gdy żadna z przesłanek żądania zwrotu wydatkowanych środków we wskazanym zakresie nie została spełniona, co znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Skarżąca podnosi, że kwoty zostały przekazane jej przez Instytucję Pośredniczącą zostały wykorzystane zgodnie z umową i zasadnym jest uznanie ich za wydatki kwalifikowane. Kwoty były wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem na zadania określone we wniosku jak i umowie. Okoliczność, czy wydatki spowodowały osiągnięcie określonego rezultatu, czy też nie – nie może automatycznie przesądzać o naruszeniu procedur w sposób skutkujący ich zwrotem. Przyjęcie koncepcji zaprezentowanej przez Organy prowadziłoby do wniosku, że skoro cele projektu nie zostały zrealizowane, obojętnie z jakich przyczyn, w tym również tych całkowicie zewnętrznych od beneficjenta (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) wynagrodzenie osoby kierującej projektem byłoby uznane za nieefektywne, nieracjonalne, wypłacone niezgodnie z procedurami, a tym samym podlegałoby zwrotowi. Taka konstatacja wydaje się być niedopuszczalna.
Skarga w zakresie obrazy treści art. 184 i art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nie jest zasadna. Odmienny pogląd należałoby wyrazić, gdyby Sąd uznał za zasadny zarzut obrazy treści art. 80 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa. Skoro tego nie uczynił – vide rozważania Sądu w punkcie IV uzasadnienia – to konsekwentnie należało przyjąć, że nie doszło do obrazy prawa administracyjnego i materialnego.
Wydatkowanie przez skarżącą środków z dofinansowania niezgodnie z Wytycznymi skutkuje ich niekwalifikowalnością. Powyższe oznacza, że Spółka złamała procedury obowiązujące przy realizacji projektów (Wytyczne i umowę o dofinansowanie projektu) tj. naruszyła obowiązek wynikający z art. 184 ust. 1 ustawy. W efekcie zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy środki wydatkowane niezgodnie z procedurami podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.
VII. Uzasadniając zarzut obrazy art. 35, 36 kpa wskazano, iż w świetle art. 35 § 2 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Organu II instancji wydana została po upływie w/w terminów. Co prawda, postanowieniem Ministra Rozwoju Regionalnego [...] (NK: [...]) przedłużono termin do rozpatrzenia odwołania niemniej jednak postanowienie takie wydano [...] kwietnia, a doręczono [...] maja 2012 r.
W ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 35 § 2 w zw. z art. 36 § 1 kpa jest chybiony. Organ administracji – przed upływem terminu do wydania decyzji – przesłał zawiadomienie (potwierdzenie odbioru przez skarżącą w aktach sprawy), że nie zostanie dotrzymany 30-dniowy termin, podając jednocześnie przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, który został dotrzymany. Ponadto, nawet gdyby takie uchybienie miało miejsce, to nie ma ono wpływu na wynik sprawy, więc nie może być podstawą do zmiany zaskarżonej decyzji.
- VIII. Mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.