Uzasadnienie
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone postanowieniem Dyrektora M O. R. A.R. i M.R. w W. (zwanego dalej: "Dyrektorem Oddziału") z dnia [...] sierpnia 2019 r. o numerze [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z dnia 14 maja 2009 r. A. J. (zwana dalej: "Skarżącą") wystąpiła o przyznanie płatności na rok 2009.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w G. M. (zwany dalej: "Kierownikiem Biura") przyznał Skarżącej płatności ONW na rok 2009 w łącznej wysokości 2.601,42 zł, w tym płatności ONW – Nizinne I strefa w wysokości 2.443,60 zł. W uzasadnieniu dotyczącym przyznania płatności "ONW – Nizinne I strefa" organ zauważył, że powierzchnia zadeklarowana do płatności wynosiła 14,13 ha, zaś powierzchnia stwierdzona – 13,93 ha, w konsekwencji zaś wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 1,4358%. Organ wskazał, że jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi nie więcej niż 3%, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej.
Na podstawie tej decyzji Skarżącej przekazano w dniu 22 czerwca 2010 r. środki finansowe na rachunek bankowy.
Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. zawiadomiono Skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności, a następnie decyzją Dyrektora Oddziału z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Biura z dnia [...] czerwca 2010 r. o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu ONW. W uzasadnieniu organ wskazał, że Kierownik Biura rażąco naruszył prawo, bowiem nie uwzględnił dla zadeklarowanych przez Skarżącą działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] – powierzchni referencyjnej ustalonej w oparciu o system informacji geograficznej. Jak wskazał przy tym organ, Kierownik Biura nie wykorzystał wszystkich dostępnych środków w celu zebrania informacji na temat okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na przyznanie płatności. W związku z tym będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji, w oparciu o stwierdzony stan faktyczny oraz przepisy prawa krajowego i unijnego.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Kierownik Biura przyznał Skarżącej płatności ONW na rok 2009 w łącznej wysokości 157,82 zł i jednocześnie odmówił przyznania płatności do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW – Nizinne I strefa oraz nałożył sankcje w wysokości 1.025,67 zł.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Dyrektor Oddziału wydał w dniu [...] maja 2013 r. decyzję, która utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura.
Pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. Kierownik Biura poinformował Skarżącą o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności w wysokości 2.601,42 zł wypłaconych na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.
Skarżąca wystąpiła z pismem z dnia 22 października 2013 r., w którym nie zgodziła się ze stanowiskiem o nienależnie pobranych płatnościach za rok 2009 oraz wniosła o przeprowadzenie wizji lokalnej w gospodarstwie rolnym.
W dniu [...] maja 2014 r. przeprowadzono wizję terenową działek zgłoszonych przez Skarżącą do płatności za rok 2009, w trakcie której wyznaczono nową powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą w stosunku do powierzchni wyznaczonej w oparciu o analizę pokrycia ortofotomapy na podstawie zdjęcia z dnia 24 września 2010 r.
W związku z tym Skarżącą zawiadomiono pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. o wszczęciu z urzędu kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] maja 2013 r.
Po przeprowadzeniu tego postępowania, Prezes Agencji wydał w dniu [...] września 2014 r. decyzję o stwierdzeniu nieważności obu decyzji w sprawie przyznania Skarżącej pomocy finansowej z tytułu ONW.
Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Kierownik Biura przyznał Skarżącej płatności ONW na rok 2009 w łącznej wysokości 157,82 zł i jednocześnie odmówił przyznania płatności do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW – Nizinne I strefa oraz nałożył sankcje w wysokości 2.298,36 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na skutek weryfikacji terenowej z dnia [...] maja 2014 r. stwierdzono, że powierzchnia działki nr [...] uprawniona do płatności wynosi 0,3504 ha, natomiast powierzchnia działki nr [...] – wynosi 0,8409 ha. Odnosząc się do stanowiska Skarżącej, zgodnie z którym prowadzi ona działalność rolniczą na zadeklarowanej we wniosku powierzchni działek nr [...] i nr [..] organ wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w odniesieniu do wniosku o płatności na rok 2009, brak było możliwości zadeklarowania do płatności zagajników o krótkiej rotacji. Łączna powierzchnia wykluczona z płatności w I strefie nizinnej ONW wyniosła 12,84 ha (w stosunku do zadeklarowanej 14,13 ha), czego rezultatem jest odmowa przyznania płatności w tej strefie z sankcjami w okresie 3 lat kalendarzowych.
Następnie, pismem z dnia [...] września 2017 r. Kierownik Biura zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Kierownik Biura ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW w łącznej wysokości 2.443,60 zł. Organ zauważył, że decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r., na mocy której Skarżącej przyznano płatności ONW i przelano środki finansowe na jej rachunek bankowy – została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (na skutek stwierdzenia jej nieważności), wobec czego uznać należało, że Skarżąca utraciła uprawnienie do uzyskania tych płatności, w związku z czym przekazane środki zostały pobrane nienależnie.
Decyzja ta została następnie objęta postępowaniem nieważnościowym, prowadzonym przez Dyrektora Oddziału, który wydał w dniu [...] kwietnia 2018 r. decyzję o stwierdzeniu jej nieważności. W uzasadnieniu organ wskazał, że Kierownik Biura nie zbadał z urzędu – do czego był obowiązany – czy w sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L z 2004r., Nr 141 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 796/2004"), tj. przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.
Orzekając ponownie w sprawie Kierownik Biura wydał w dniu [...] czerwca 2019 r. decyzję o numerze [...], którą ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW w łącznej wysokości 2.443,60 zł. Organ ponowił argumentację, że co do zasady przyznane Skarżącej płatności na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. były nienależne. Natomiast odnosząc się do przesłanki z art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 Kierownik Biura wskazał, że niewątpliwie płatność została dokonana na skutek pomyłki Agencji, jednakże, aby odstąpić od dochodzenia zwrotu wypłaconych środków, konieczne jest jeszcze spełnienie drugiego z warunków wskazanych w tym przepisie, a mianowicie, by "błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika".
W ocenie organu Skarżąca mogła wykryć błąd, skoro zadeklarowała do płatności powierzchnie wykluczone z działalności rolniczej, mimo tego, że we wniosku oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania pomocy finansowej objętej wnioskiem. Zdaniem Kierownika Biura w sprawie nie zachodzi również przypadek wskazany w ust. 5 art. 73, bowiem nie można uznać by Skarżąca działała w dobrej wierze, skoro do płatności zadeklarowała działki zadrzewione. Informacje o tym, że grunty tego rodzaju są wykluczone z pomocy były powszechnie dostępne w licznych broszurach, ulotkach, jak również w instrukcji do wypełniania wniosku.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Dyrektor Oddziału utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura, w całości podzielając argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli beneficjentka zadeklarowała we wniosku powierzchnię wykraczającą poza rzeczywistą powierzchnię spełniającą kryteria przyznania pomocy finansowej, to nie została spełniona przesłanka uzasadniająca odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Nie można bowiem przyjąć, że błąd polegający na zadeklarowaniu na działkach rolnych powierzchni gruntów, na których nie prowadzono działalności rolniczej nie mógł zostać wykryty przez rolnika.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] sierpnia 2019 r., Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Jej zdaniem płatność została wypłacona na skutek błędu organu, którego nie mogła wykryć. Wniosek składała osobiście w siedzibie Biura i konsultowała z pracownikiem Agencji wszystkie dane w nim zawarte. W ocenie Skarżącej działała przy tym w dobrej wierze. Wskazała, że zawsze współpracowała z Agencją, stawiała się na wezwania, dokładała wszelkich starań, aby wnioski były wypełnione poprawnie.
Natomiast urzędnicy popełnili szereg błędów, o czym świadczą zapadłe w sprawie decyzje nieważnościowe. Podniosła, że działania organów na przestrzeni kilku lat były dla niej niezrozumiałe, doprowadziły do całkowitego chaosu, mimo tego, że zawsze konsultowała się z pracownikami Biura, oczekując ich pomocy i wsparcia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku Dyrektora Oddziału o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej złożenia, którego Sąd nie uwzględnił. Słusznie organ dostrzegł, że Skarżąca wniosła skargę za pośrednictwem Kierownika Biura, zatem nie tego organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Zgodzić należy się również ze stanowiskiem, że skargę należało wnieść w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia – za pośrednictwem Dyrektora Oddziału, natomiast z akt sprawy wynika, że Kierownik Biura przekazał skargę do organu właściwego już po wyekspirowaniu wskazanego terminu. Niemniej jednak Sąd uznał, że powołane przez organ orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym, termin do złożenia skargi uważa się w takim przypadku za zachowany, jeżeli przed jego upływem organ niewłaściwy nadał skargę do organu właściwego, straciło swoją aktualność po dniu 1 czerwca 2017 r. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjął, że dla oceny zachowania terminu złożenia skargi w kontrolowanej sprawie należy odwołać się w drodze analogi iuris do obowiązującego od dnia 1 czerwca 2017 r. przepisu art. 53 § 4 p.p.s.a., wprowadzonego mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935).
Zgodnie z nim, trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, liczony od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej (druk nr 1183), celem wprowadzenia omawianej regulacji było wyeliminowanie nadmiernie rygorystycznych dla strony skutków wniesienia skargi wprost do sądu administracyjnego. Tego rodzaju pomyłka mogła bowiem spowodować uchybienie terminowi na wniesienie skargi i w konsekwencji – jej odrzucenie.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, skoro przepis art. 53 § 4 p.p.s.a. nakazuje przyjąć zachowanie terminu w sytuacji niezastosowania się do trybu wnoszenia skargi za pośrednictwem organu, zastrzegając przy tym, że należy brać pod uwagę wówczas datę nadania skargi do sądu administracyjnego, to tym bardziej rozwiązanie to należy uznać za adekwatne w sytuacji wniesienia skargi za pośrednictwem organu I instancji, bowiem niewątpliwie również i w takim przypadku dochodzi do niezastosowania się strony do właściwej procedury wnoszenia skargi. Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w wykładni autentycznej i celowościowej, których zastosowanie prowadzi do przyjęcia, że pomyłka strony nie może skutkować pozbawieniem jej prawa do sądu, jeżeli zachowała trzydziestodniowy termin nadania skargi. Stosując przy tym wykładnię systemową należy odwołać się również do regulacji art. 65 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym, podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.
W konsekwencji Sąd przyjął, że skarga złożona w dniu 17 września 2019 r. w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w G. M., została wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie zaskarżonego rozstrzygnięcia ([...] sierpnia 2019 r.). Przeciwne stanowisko poddawałoby w wątpliwość należyte zrealizowanie przez Kierownika Biura czynności przekazania skargi do organu właściwego, skoro nastąpiło ono dopiero w dniu 23 września 2019 r., zatem po upływnie co najmniej trzech dni roboczych od dnia jej złożenia przez Skarżącą. Niewątpliwie bowiem przekazanie pisma zatytułowanego "skarga", zaadresowanego do właściwego sądu administracyjnego ze wskazaniem pośrednictwa właściwego organu (którym nie był Kierownik Biura) nie wymagało od organu niewłaściwego czasochłonnej analizy jego treści w celu ustalenia żądania strony.
Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia przypomnieć należy, że przedmiotem badania w postępowaniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o A. R. i M. R.(t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1505; zwanej dalej: "ustawą o ARiMR") jest ustalenie, czy w danej sprawie nastąpiło nienależne lub nadmierne pobranie środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do ich nienależnego pobrania, występuje wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W postępowaniu w sprawie ustalania kwoty nienależnie pobranych środków publicznych nie jest przy tym analizowana prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w decyzjach ostatecznych podjętych w postępowaniach nadzwyczajnych. Istotny jest bowiem sam fakt wydania takich decyzji oraz poczynienia w nich ustalenia, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania płatności na podstawie decyzji administracyjnej.
Choć przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest zatem ustalenie okoliczność, świadczących o nienależnym pobraniu płatności oraz ustalenie kwoty tych nienależnych płatności, organ obowiązany jest jednak dokonać również oceny sprawy z punktu widzenia szczególnych regulacji prawnych zwalniających beneficjenta płatności z obowiązku ich zwrotu w określonych przypadkach. Takie regulacje przewidziane zostały w art. 73 rozporządzenia nr 796/2004, który znajduje zastosowanie w kontrolowanej sprawie.
Stosownie do dyspozycji art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Ponadto obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat (ust. 5).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności w rozumieniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (por. wyroki NSA z dnia: 24 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II GSK 315/13; z dnia 15 czerwca 2011 r. o sygn. akt II GSK 594/10; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poza przedmiotem sporu w kontrolowanej sprawie pozostaje okoliczność, że płatność została dokonana na skutek błędu organu. Zarówno Kierownik Biura, jak też Dyrektor Oddziału wskazują na błąd (pomyłkę) organu w uzasadnieniach do wydanych przez siebie decyzji. Spełnienie pierwszej ze wskazanych przesłanek nie ulega zatem wątpliwości, czego dowodzi również decyzja Dyrektora Oddziału z dnia [...] stycznia 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej Skarżącej pomoc finansową i zawarte w jej uzasadnieniu ustalenia organu. Nie jest również sporne, że Skarżąca nie została powiadomiona o decyzji o zwrocie w terminie 12 miesięcy od daty płatności.
Istotą sporu w sprawie jest natomiast ocena zaistnienia drugiej z przesłanek odstąpienia od obowiązku zwrotu płatności pobranych nienależnie, tj. brak możliwości wykrycia błędu przez rolnika. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organów, że Skarżąca mogła samodzielnie wykryć błąd organu polegający na przyznaniu płatności do powierzchni niespełniającej warunków określonych w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW.
Przede wszystkim Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym, nie do zaaprobowania jest pogląd, że wystarczającym dla przyjęcia, że błąd mógł zostać wykryty przez rolnika, jest złożone przez niego oświadczenie o znajomości procedury w sprawie przyznania i wypłaty płatności (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2014 r. o sygn. akt II GSK 1415/13; z dnia 28 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 1933/14). Na tym zaś w istocie organy oparły swoją argumentację. W ocenie Sądu zdecydowanie niewystarczające jest twierdzenie, że Skarżąca miała możliwość wykrycia błędu, gdyż składając wniosek o płatność zobowiązana była do zadeklarowania właściwego stanu faktycznego i to ona odpowiada za rzetelność danych przedstawionych we wniosku.
Zauważyć należy, że Kierownik Biura po złożeniu przez Skarżącą wniosku – wezwał ją w dniu 7 września 2009 r. – do złożenia wyjaśnień dotyczących sumy powierzchni działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z uwagi na to, że była ona większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków uprawnionych do uzyskania płatności ONW, występujących na tych działkach ewidencyjnych. Skarżąca osobiście stawiła się w dniu 23 września 2009 r. w siedzibie Biura i wniosła na piśmie o wydanie decyzji w sprawie wskazując przy tym, że korekta nie została przez nią złożona. Skoro zatem – pomimo takiego stanowiska Skarżącej – organ nie dostrzegł wówczas nieprawidłowości w zakresie dopuszczalności zadeklarowania określonych działek rolnych (co do zasady) i przyznał płatności do tych działek, to już ta okoliczność przemawia za przyjęciem, że Skarżąca nie była świadoma jakichkolwiek nieprawidłowości przy deklarowaniu działek.
Po złożeniu wniosku to w gestii organu była ocena jego prawidłowości, a nie Skarżącej. Sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego jest oczekiwanie organu, aby po złożeniu wniosku strona sama kontrolowała jego poprawność, jeżeli była przekonana, że wypełnia go rzetelnie. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca uzyskała dane konieczne do sporządzenia wniosku, wypełniła go i złożyła w Biurze Agencji. Naturalne więc było jej oczekiwanie na rozpatrzenie wniosku przez organ, który jest profesjonalistą, dysponuje wiedzą, doświadczeniem i fachowym zapleczem, a jego obowiązkiem jest znać zasady przyznawania płatności i właściwie je stosować.
W konsekwencji nie można zaaprobować poglądu, by Skarżąca miała świadomość nieprawidłowego deklarowania działek zadrzewionych, skoro od samego początku, konsekwentnie stała na stanowisku, że działki te są przez nią użytkowane rolniczo i spełniają warunki do przyznania płatności. Co więcej, przyjęcie wniosku przez pracowników Biura bez dokonania żądanej korekty, a następnie wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. o przyznaniu płatności do powierzchni "stwierdzonej" w toku kontroli administracyjnej, mogło – zdaniem Sądu – utwierdzić Skarżącą w przekonaniu, że zadeklarowany obszar spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW.
Wskazać również można, że w toku ponownego postępowania wywołanego wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2009, to sama Skarżąca wystąpiła z wnioskiem z dnia 22 października 2013 r. o przeprowadzenie wizji lokalnej w jej gospodarstwie rolnym z uwagi na przekonanie o prawidłowości deklaracji złożonych we wniosku, na skutek którego organ przeprowadził weryfikację terenową w dniu [...] maja 2014 r., która ostatecznie doprowadziła do kolejnego postępowania nieważnościowego, a następnie wydania decyzji jeszcze bardziej dla niej niekorzystnej, bowiem zwiększającej nałożone na nią sankcje. Świadczy to nie tylko o tym, że Skarżąca była przekonana o prawidłowości złożonych oświadczeń, ale przemawia za przyjęciem, że działała w zgodnie z wiedzą, jaką powzięła w takcie weryfikowania jej wniosku przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Okoliczności te pozwalają w konsekwencji przyjąć, że zarówno natura błędu, jak i brak profesjonalizmu Skarżącej oraz jej osobisty udział w wyjaśnianiu wątpliwości wynikających z wezwania organu z dnia 7 września 2009 r., przemawiają za ziszczeniem się przesłanek z art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004.
Istotne w stanie faktycznym sprawy staje się ponadto odwołanie do niekwestionowanego poglądu orzecznictwa, zgodnie z którym, że nie można stosować surowszych kryteriów przy ocenie możliwości wykrycia błędu przez rolnika niż kryteria przyjęte w stosunku do oceny pomyłki organu. Obowiązek znajomości procedur ciąży bowiem jeszcze w większym stopniu na organach, które je stosują (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2011 r. o sygn. akt II GSK 594/10; z dnia 13 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 621/12; z dnia 8 lipca 2014 r. o sygn. akt II GSK 672/13; z dnia 25 września 2015 r. o sygn. akt II GSK 1600/14).
W ocenie Sądu, skoro działające w sprawie organy potrzebowały ponad 8 lat na ustalenie jej właściwego stanu faktycznego, przeprowadzając w tym czasie kilka postępowań weryfikacyjnych i administracyjnych, w tym w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, to nie sposób przyjąć, że sama Skarżąca mogła bez trudu wykryć błędy w przyznaniu jej płatności do zadeklarowanych powierzchni. Zauważyć należy, że już w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu Skarżącej pomocy finansowej z tytułu ONW (zatem pierwszej decyzji nieważnościowej zapadłej w sprawie) – organ dostrzegł, że Kierownik Biura nie uwzględnił powierzchni działek ustalonej w oparciu System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS). Jak sam przy tym zauważył, rolą tego systemu jest nie tylko stwierdzenie czy dana działka istnieje, ale także stwierdzenie czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat.
Z kolei w decyzji z dnia [...] września 2014 r. Prezes Agencji – stwierdzając nieważność już drugiej decyzji wydanej na skutek wniosku Skarżącej – wskazał, że ustalenie czy dane grunty kwalifikują się do objęcia pomocą z tytułu ONW następuje w wyniku kontroli administracyjnej – przeprowadzonej zgodnie z art. 24 rozporządzenia nr 796/2004. Dodał przy tym, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do przyznania płatności we wniosku. Nie można również pominąć tego, że w aktach sprawy znajduje się wewnętrzne pismo Kierownika Biura z dnia 22 listopada 2017 r., skierowane do Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w W., w którym zwraca się on o wskazanie jednoznacznie prawidłowej powierzchni ewidencyjnej dla działek nr [...] i nr [...], która winna zostać uwzględniona podczas weryfikacji wniosku, podnosząc przy tym, że sprawa ma zawiły charakter.
Wszystkie te okoliczności prowadzą zdaniem Sądu do uznania, że w sprawie ziściły się przesłanki określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, co w konsekwencji oznacza, że organ winien odstąpić od prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu pomocy finansowej przyznanej na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Z tego względu Sąd uznał za konieczne nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzję I instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, ale również umorzył postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności uznając, że jego prowadzenie było bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.).
Wskazać końcowo należy, że jakkolwiek w ocenie Sądu nie można odmówić Skarżącej działania w dobrej wierze, to jednak błędne było stanowisko organów, że w sprawie zachodziła konieczność badania przesłanki określonej w zdaniu drugim art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004. Zgodnie z nim, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze to zwrot płatności ulega przedawnieniu, jeśli okres pomiędzy datą płatności, a datą pierwszego powiadomienia beneficjanta przez właściwe władze o niezasadnym charakterze danej płatności – jest dłuższy niż cztery lata. Organy nie dostrzegły bowiem, że pierwsze powiadomienie Skarżącej, o którym mowa w omawianym przepisie, nastąpiło pismem Kierownika Biura z dnia 10 czerwca 2013 r., którym poinformowano Skarżącą o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności w wysokości 2.601,42 zł. Jakkolwiek w aktach sprawy brak jest potwierdzenia doręczenia tego pismo Skarżącej, to jednak niewątpliwie doszło ono do jej wiadomości, co wynika z jej odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 22 października 2013 r., w którym wyraźnie wskazała, że została powiadomiona o nienależnie przyznanych jej dopłatach za 2009 r. Skoro zatem płatności zostały wypłacone na rachunek bankowy Skarżącej w dniu 22 czerwca 2010 r., to do dnia wskazanego powiadomienia nie upłynęły jeszcze cztery lata.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd umorzył jednocześnie postępowanie administracyjne na zasadzie art. 145 § 3 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku. Zawarte w punkcie trzecim wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 p.p.s.a.