Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z dnia... lipca 2011 r. wniesionej przez K. G. (zwanego dalej również: skarżącym) jest decyzja Dyrektora... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia... lipca 2011 r. nr... uchylająca decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. Nr... z dnia... kwietnia 2011 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
W dniu...05.2010 r. K. G. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010, dalej również jako: ONW.
We wniosku producent zadeklarował następujące działki rolne:
- - A o powierzchni... ha (położona na działce ewidencyjnej nr...)
- - B o powierzchni... ha (położona na działce ewidencyjnej nr...)
- - C o powierzchni... ha (położona na działce ewidencyjnej nr...)
- - D (las) o powierzchni... ha (położona na działce ewidencyjnej nr...)
- - E (las) o powierzchni... ha (położona na działce ewidencyjnej nr...)
- - F o powierzchni... ha (położona na działce ewidencyjnej nr...)
- - G o powierzchni... ha (położona na działce ewidencyjnej nr...)
- - H o powierzchni... ha (położona na działce ewidencyjnej nr...).
- - I o powierzchni... ha (położona na działce ewidencyjnej nr...)
- - J (siedlisko) o powierzchni... ha (położona na działce ewidencyjnej nr...)
- - K o powierzchni... ha (położona na działce ewidencyjnej nr...)
- - L (droga) o powierzchni... ha (położona na działce ewidencyjnej nr...)
W trakcie kontroli kompletności wniosku stwierdzono nieprawidłowości dot. działki oznaczonej jako K i L. W związku z powyższym w dniu... czerwca 2010 r. wystosowano do wnioskodawcy wezwanie nr... do złożenia wyjaśnień.
W dniu... lipca 2010 r. w odpowiedzi na wezwanie skarżący złożył oświadczenie, kserokopię części wniosku dotyczącego działek rolnych, pismo wyjaśniające oraz wezwanie z dnia... czerwca 2010 r. z własnymi adnotacjami skarżącego oraz decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia... lutego 2010 r.
Kolejnym pismem z dnia... lipca 2010 r. wystosowano do skarżącego informację, iż na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 z późn.zm.), rolnik składa wnioski w sprawach obszarowych na formularzach opracowanych i udostępnionych przez ARiMR wobec czego wszelkie zmiany oraz korekty danych w deklaracjach zawartych w złożonych wnioskach mogą być złożone tylko na formularzach ARiMR. Do pisma dołączono druk wniosku oraz instrukcje jego wypełnienia.
W związku z upływem wskazanego w wezwaniu z dnia... czerwca 2010 r. terminu do uzupełnienia braków formalnych we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, który upłynął... lipca 2010 r., w dniu... sierpnia 2010 r. wystosowano do skarżącego pismo nr... w sprawie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia w części dotyczącej działek rolnych K i L. W dniu... marca 2011 r. do Biura Powiatowego w S. wpłynął raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr... oraz raport z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności nr... W/w czynności kontrolne zostały przeprowadzone w dniu... września 2010 r.
Decyzją z dnia... kwietnia 2011 r., nr... Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW (strefa nizinna I), zaś w uzasadnieniu prawnym swojego rozstrzygnięcia ustosunkował się również do nałożenia na skarżącego sankcji w okresie trzech lat kalendarzowych w wysokości... zł.
W jej uzasadnieniu Kierownik Biura Powiatowego po przytoczeniu przepisów prawa stanowiących podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia wyjaśnił, że płatność jednolita może zostać przyznana do gruntów, które na dzień 30 czerwca 2003 r. były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej oraz są utrzymywane zgodnie z normami w roku złożenia wniosku. We wniosku o przyznanie płatności obszarowych powinny być zatem podawane działki ewidencyjne/rolne, które są faktycznie użytkowane przez wnioskodawcę oraz były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu... czerwca 2003 r.
Ponadto w dniu... marca 2010 r. stwierdzono błąd kontroli krzyżowej dotyczącej działek ewidencyjnych nr... i..., z której wynika, iż więcej niż jeden producent zadeklarował działki rolne na działce ewidencyjnej nr... oraz.... Przeprowadzone jednak w tym zakresie postępowanie dowodowe wykazało, iż właścicielem powyższych działek jest od 1995 r. J. B., która zadeklarowała powyższe działki do przyznania płatności na 2009 r.
Tym samym, w ocenie Kierownika Biura Powiatowego w S., jednoznacznie w sprawie wynika, iż skarżący nie był posiadaczem działki nr... oraz... w związku z czym działki te wykluczono z wniosku skarżącego i na tych działkach rolnych F o pow.... ha oraz I o pow.... ha zapisano powierzchnię użytkowaną rolniczo wynoszącą... ha.
Ponadto, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o jednolitej płatności obszarowej wykluczono z wniosku skarżącego o przyznanie płatności działki D, E, J jako niespełniających definicji działki rolnej oraz działkę oznaczoną L jako nieprawidłowo zadeklarowaną.
Z uwagi na procentową różnicę między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW i zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynoszącą więcej niż 50 % nałożono sankcję w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Powyższe, jak wyjaśnił Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., wynika z art. 16 ust. 2 akapit trzeci oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006 r.). Sankcja natomiast w postaci odliczania od wszystkich płatności związanych z powierzchnią kwoty... zł, w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto różnicę, wynika z art. 16 ust. 6 powyższego rozporządzenia (WE) nr 1975/2006.
Rozpoznając złożone w sprawie odwołanie decyzją z dnia... lipca 2011 r. nr... Dyrektor... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia... kwietnia 2011 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W jej uzasadnieniu zwrócił uwagę na sprzeczności zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji, a jej uzasadnieniem. Zgodnie bowiem z sentencją decyzji skarżącemu odmówiono przyznania płatności ONW, gdy tymczasem z uzasadnienia prawnego a także faktycznego decyzji wynika, że rolnikowi odmówiono przyznania tejże płatności oraz nałożono sankcje wieloletnie w wysokości... zł. Przytaczając w tym zakresie liczne orzeczenia sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, iż skoro uzasadnienie jest integralną częścią decyzji, to nie może zachodzić sprzeczność pomiędzy nim, a rozstrzygnięciem decyzji (osnową). Osnowa decyzji jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym uprawnieniu bądź nałożonym obowiązku.
Zdaniem organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie orzekając w sprawie winien jednoznacznie sformułować rozstrzygnięcie oraz zadbać o zgodność sentencji decyzji z jej uzasadnieniem.
Pismem z dnia... lipca 2011 r. K. G. złożył skargę na decyzję Dyrektora... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia... lipca 2011 r. kwestionując w niej m.in. prawo własności J. B. do spornych działek.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie ponownie wskazując na naruszenie przez organ I instancji art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez wydanie decyzji w sprawie płatności ONW, której rozstrzygnięcie jest sprzeczne z uzasadnieniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.
W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę.
Kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zauważyć bowiem należy, iż wnioskiem z dnia... maja 2010 r. K. G. wystąpił do Biura Powiatowego ARiMR w S. o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010. Rozpatrując powyższy wniosek decyzją z dnia... kwietnia 2011 r. nr... Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz art. 16 ust. 2 akapit trzeci oraz ust. 6, art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. orzekł o odmowie przyznania skarżącemu płatności ONW do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura opisał przebieg postępowania, przedstawił argumentację opowiadającą się za odmową przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy oraz jednocześnie przedstawił podstawę prawną i przyczynę nałożenia na skarżącego sankcji w wysokości... zł odliczaną od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR, do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę.
Jak słusznie zatem zauważył Dyrektor... Oddziału Regionalnego ARiMR w W., uzasadnienie decyzji organu I instancji z dnia... kwietnia 2011 r. jest sprzeczne z jej rozstrzygnięciem, którym odmówiono przyznania wnioskowanych płatności ale nie nałożono sankcji, o których z kolei mowa w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż uzasadnienie jest integralną częścią decyzji wobec czego nie może zachodzić sprzeczność pomiędzy uzasadnianiem decyzji a jej rozstrzygnięciem. Podzielając pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2006 r. (sygn. akt II OSK 646/05) Sąd dodatkowo wyjaśnia, że osnowa decyzji jest jej kwintesencją, wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym uprawnieniu bądź nałożonym obowiązku.
Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno być ono wyrażone wprost w osnowie decyzji. Uwagi powyższe potwierdzają liczne orzeczenia (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2006 roku, II OSK 646/05, Lex Nr 198331; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001 roku, II SA 924/01; wyrok NSA z dnia 15 października 1999 roku, IV SA 1654/97, Lex Nr 47915; wyrok NSA z dnia 23 września 1999 roku, SA/Rz 482/98, Lex Nr 43933; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999 roku, IV SA 1886/96, Lex Nr 48694; wyrok NSA z dnia 31 października 1995 roku, SA/Po 1024/95, Pr. Gosp. 1996/4/20 i inne).
Wobec powyższego nie może być mowy, w przedmiotowej sprawie, o przestrzeganiu nałożonych na skarżącego trzyletnich sankcji, które nie zostały skutecznie orzeczone w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S., co zasadnie zauważył Dyrektor... Oddziału Regionalnego ARiMR uchylając z tych względów decyzję organu I instancji z dnia... kwietnia 2011.
W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu I instancji narusza zasadę prawną określoną w art. 8 k.p.a., zobowiązującą organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa i kulturę prawną obywateli. Sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że popada ona w sprzeczność z jej uzasadnieniem prawnym i stanem faktyczny niewątpliwie zasadę tę narusza i dodatkowo stanowi naruszenie art. 107 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze oraz fakt zgodnego z prawem uchylenia przez organ odwoławczy, w ramach kontroli międzyinstancyjnej, decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia... kwietnia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi potwierdzając tym samym zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Powyższe okoliczności skłoniły również Sąd do przyjęcia, że dalsza, merytoryczna analiza prawidłowości zaskarżonej decyzji, z racji uchylenia nią decyzji organu I instancji, jest na obecnym etapie przedwczesna wobec czego Sąd odszedł od badania legalności tej decyzji w kontekście odmowy przyznania skarżącemu płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010