Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytut Badawczy w W. (dalej: "Skarżący", "IMGW-PIB", "Strona") jest decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej: "organ", "Minister") z [...] sierpnia 2019 r., nr [...].
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Na podstawie umów zawartych z Ministrem Środowiska oraz Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Skarżący otrzymał w 2015 r. dotację na finansowanie państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej i państwowej służby do spraw bezpieczeństwa budowli piętrzących oraz wykonanie pomiarów, badań i ocen stanu technicznego i stanu wałów przeciwpowodziowych stanowiących własność Skarbu Państwa.
W dniu [...] marca 2018 r. w IMGW-PIB przeprowadzono audyt w zakresie prawidłowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznym w 2015 r., którym objęte zostały trzy dotacje o łącznej wartości [...] zł, udzielone na podstawie umów nr [...], [...] i [...]. W wyniku kontroli stwierdzono, że Skarżący pobrał dotację w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł w związku z wyliczeniem kosztów pośrednich od zawyżonej bazy kosztowej. Ponadto ustalono, że podatek dochodowy od osób fizycznych należny za grudzień 2015 r. od wynagrodzeń, w tym finansowanych m.in. z badanych dotacji został opłacony w dniu [...] stycznia 2016 r. podczas gdy zgodnie z zapisami objętych badaniem umów, termin wykorzystania dotacji określony był na dzień [...] grudnia 2015 r. Na podstawie danych wyliczonych przez IMGW-PIB kwota podatku za grudzień 2015 r. sfinansowana z trzech badanych dotacji wyniosła łącznie [...] zł. Jednocześnie stwierdzono, że w dniu [...] stycznia 2016 r. IMGW-PIB wykorzystał kwotę w łącznej wysokości [...] zł tytułem refundacji kosztów poniesionych z innych niż dotacja środków na realizację dotowanych zadań.
Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], Minister – mając na uwadze powyższe ustalenia – określił kwotę przypadającej do zwrotu dotacji w wysokości [...] zł w tym:
- - [...] zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami naliczonymi od dnia [...] stycznia 2016 r. w kwocie [...]zł;
- - [...] zł z tytułu dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami naliczonymi od dnia [...] stycznia 2016 r. w wysokości [...] zł.
Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 oraz w myśl art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "K.p.a.", w związku z art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 67 ust. 1 oraz 169 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869), dalej: "u.f.p.", Minister podtrzymał decyzję wydaną w dniu 31 maja 2019 r. w części dotyczącej dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł, oraz dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł i [...] zł. Jednocześnie uchylono decyzję w części dotyczącej kwoty odsetek i postanowiono o naliczeniu odsetek do dnia zapłaty liczonych jak dla odsetek od zaległości podatkowych.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że Skarżący pobrał dotację w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł w związku z wyliczeniem kosztów pośrednich od zawyżonej bazy kosztowej co przyczyniło się do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 9 pkt 3 u.f.p. Organ stwierdził zawyżenie kosztów pośrednich z tytułu umów nr [...] i nr [...] i orzekł o zwrocie dotacji w kwocie łącznej [...] zł wraz z należnymi odsetkami. Ponadto Minister ustalił, że IMGW-PIB wykorzystał pobraną dotację w kwocie [...]zł i wydatkował ją niezgodnie z przeznaczeniem ponieważ w dniu [...] stycznia 2016 r. opłacił podatek dochodowy od osób fizycznych należny za grudzień 2015 r. Zgodnie z umowami dotacji nr [...], nr [...] i nr [...], termin wykorzystania dotacji określony był na dzień [...] grudnia 2015 r. toteż wykorzystanie dotacji po tym terminie stanowiło wydatek poniesiony już w 2016 r. Organ ustalił, że środki pochodzące z dotacji w wysokości [...] zł zostały wykorzystane na refundację dotowanych zadań po terminie wynikającym z umowy dotacji, tj. po [...] grudnia 2015 r. Powyższe środki zostały wykorzystane w dniu [...] stycznia 2016 r. w związku z tym organ określił kwotę do zwrotu w wysokości [...] zł, a także określił termin, od którego nalicza się odsetki od ww. kwoty.
Strona nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 139 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść Strony z pominięciem uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, co całkowicie wyklucza możliwość weryfikacji zasadności takiej decyzji;
art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego w wydanym rozstrzygnięciu, w szczególności pominięcie wyjaśnienia kwestii tego, w jaki sposób organ uznał, iż koszty opieki medycznej pracowników wykonujących zadania, jak również środki wydane na PFRON i odpisy amortyzacyjne nie stanowią kosztów pośrednich, które dopuszcza umowa dotacji;
art. 107 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oparcie się wyłącznie na stanowisku Izby Administracji Skarbowej i niedokonanie w postępowaniu jakichkolwiek własnych ustaleń oraz oceny faktycznej i – przede wszystkim – prawnej pomimo faktu, że Strona od początku kwestionowała ustalenia IAS, w tym ocenę prawną;
art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 K.p.a. poprzez wydanie dowolnego rozstrzygnięcia, tj. bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz bez odniesienia się do wszystkich okoliczności w niej występujących i mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, bez dokonania jakichkolwiek własnych ustaleń i analiz, w szczególności:
- - pominięcie faktu, że IMGW-PIB wydał wszystkie środki przyznane na mocy umowy dotacji [...] w roku 2015, na dowód czego zaprezentował wszystkie dokumenty księgowe (faktury, listy płac) oraz dowody zapłaty;
- - pominięcie faktu, że zarówno IAS jak również Minister nie kwestionowali okoliczności, że cele dotacji zostały osiągnięte, jak również nie kwestionowali zaprezentowanych dokumentów księgowych oraz kosztów poniesionych w 2015 przez IMGW-PIB na realizację celów dotacji (faktury, listy płac), co stanowi dowód wydania przez IMGW-PIB pełnej kwoty dotacji w 2015 r.;
- - pominięcie odniesienia się do wyjaśnień IMGW-PIB, udzielonych podczas kontroli, co uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia;
naruszenie art. 7a § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść IMGW-PIB podczas gdy z treści decyzji wynika, że dla Ministra nie jest oczywistym fakt, że koszty opieki zdrowotnej pracowników oraz koszty PFRON i amortyzacji nie stanowią kosztów pośrednich, gdyż są to wnioski IAS;
art. 107 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie nowej decyzji w wyniku złożonego przez Stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i całkowite pominięcie zarzutów Strony w uzasadnieniu decyzji, co oznacza, iż organ nie rozpoznał istoty sprawy;
- - naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1. art. 169 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez uznanie, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, w sytuacji, gdy zarówno koszty opieki medycznej, jak również środki wydane na PFRON były realnymi wydatkami powiązanymi ściśle z kosztami zatrudnienia osób wykonujących zadanie opisane w umowie dotyczącej dotacji celowej;
- 2. art. 169 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez uznanie, że dotacja - w kwocie 5.284.125,74 zł została wydana niezgodnie z przeznaczeniem, choć zarówno IAS, jak również Minister nie kwestionowali faktu, iż cele dotacji zostały zrealizowane, a zaprezentowane dokumenty księgowe dokumentujące koszty, poniesione przez IMGW-PIB na realizację celów dotacji (faktury, listy płac) nie były kwestionowane, gdyż zakwestionowane zostały de facto błędy księgowe polegające na zbyt późnym ujawnieniu kosztu w księgach rachunkowych, choć koszty te zostały poniesione wcześniej, co nie było kwestionowane i jest poza sporem. Poza sporem jest również okoliczność, że w 2015 r. IMGW-PIB wydał pełną kwotę dotacji i zrealizował cele powierzone na mocy umowy dotacji;
- 3. art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy o rachunkowości poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji całkowicie chybione uznanie, iż wewnętrzne przekazanie środków pomiędzy rachunkami beneficjenta stanowi faktycznie ich wydanie, czyli rozchód na zewnątrz, gdy tymczasem o wydatkowaniu środków dotacji stanowią w przedmiotowej sprawie zewnętrzne dowody źródłowe oraz listy płac, których IAS oraz Minister nie kwestionowali.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. Z kolei z treści art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. wynika, że nieważna jest m.in. decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Wskazaną okoliczność sąd zobowiązany jest badać również z urzędu.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane regulacje, Sąd stwierdza, że kwestionowane rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.
Zaskarżoną decyzją Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] sierpnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w związku z art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 67 ust. 1 oraz art. 169 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 6 u.f.p., zobowiązano Skarżący Instytut do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł, oraz dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł i [...] zł wraz z należnymi odsetkami.
Ww. decyzja dotyczy zwrotu dotacji udzielonej w 2015 r. na podstawie umów zawartych przez Skarżący Instytut z Ministrem Środowiska (dotującym) oraz Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (nadzorującym):
- - w dniu [...] kwietnia 2015 r. nr [...], przeznaczonej na finansowanie państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej w 2015 r.,
- - w dniu [...] czerwca 2015 r. nr [...], przeznaczonej na finansowanie państwowej służby do spraw bezpieczeństwa budowli piętrzących w 2015 r.,
- - w dniu [...] lipca 2015 r. nr [...] (aneks nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.), przeznaczonej na sfinansowanie zadania pn. "Wykonanie pomiarów, badań i ocen stanu technicznego i stanu bezpieczeństwa wałów przeciwpowodziowych stanowiących własność Skarbu Państwa".
W wyniku audytu przeprowadzonego w Instytucie Meteorologii i Gospodarki Wodnej w zakresie prawidłowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2015 r. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wykorzystania środków z ww. dotacji.
|W myśl art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi |
|do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia |
|okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. |
|Przepis art. 169 ust. 6 u.f.p. stanowi, że w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 |
|pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2 u.p.f., organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje |
|decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. |
Powyższy przepis nakłada na organ lub innego dysponenta części budżetowej, który dotacji udzielił, obowiązek wydania - w określonych prawem przypadkach - decyzji w sprawie zwrotu dotacji. Decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, bowiem zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2008 r., V SA/Wa 1748/07, LEX nr 506979 oraz Ludmiła Lipiec-Warzecha Ustawa o finansach publicznych. Komentarz wyd. ABC rok 2011).
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z zawartych umów dotacji nr [...], nr [...], nr [...], dotacja została udzielona Skarżącemu przez Ministra Środowiska, co oznacza, że zgodnie z art. 169 ust. 6 u.f.p., właściwym do wydania decyzji określającej kwotę dotacji przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki był Minister Środowiska. Natomiast zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 2019 r. została wydana przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej.
Skarga okazała się zatem skuteczna niezależnie od treści podnoszonych w niej zarzutów. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej nie był właściwy rzeczowo do ich wydania.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei z art. 6 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Sąd podkreśla, że organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania swojej właściwości z urzędu. Zdaniem Sądu decyzje w rozpoznawanej sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.
Naruszenia przepisów o właściwości, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, stanowi bezwzględną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.
Podnoszony w uzasadnieniu decyzji argument, iż Ministerstwo Środowiska, obsługujące sprawy działów gospodarka wodna i środowisko, uległo z dniem [...] stycznia 2018 r. przekształceniu polegającemu na wyłączeniu z niego komórek organizacyjnych prowadzących sprawy działu gospodarka wodna (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie przekształcenia Ministerstwa Środowiska (Dz. U. poz. 104)), a wyłączone komórki organizacyjne weszły w skład Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (§ 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 stycznia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (Dz. U. poz. 105)), nie ma wpływu na właściwość organu w tej sprawie.
Treść art. 169 ust. 6 u.f.p. wskazuje jednoznacznie na właściwość Ministra Środowiska, który udzielił dotacji, do orzekania w rozpoznawanej sprawie.
Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie naruszono również art. 139 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia na niekorzyść Strony. Zgodnie z art. 139 K.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (zakaz reformationis in peius). Oznacza on, że organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej decyzją organu I instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się. Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych strony w zakresie prawa do obrony.
Należy wskazać, że na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Zaskarżona decyzja uchyla w części decyzję organu z [...] maja 2019 r., którą określono kwotę przypadającej do zwrotu dotacji w wysokości [...] zł i nakłada na Skarżącego nowy, dotkliwszy obowiązek, tj. określa wysokość dotacji do zwrotu na kwotę [...] zł. Tym samym zaskarżona decyzja pogarsza sytuację Skarżącego.
Decyzja organu pierwszej instancji może w wyniku odwołania zostać skorygowana na niekorzyść strony odwołującej się jedynie w tych dwóch przypadkach, przy czym wyjątki te nie mogą być w żadnym razie wykładane rozszerzająco. Organ odwoławczy uznając, że zachodzi wyjątek uzasadniający odstępstwo od zakazu reformationis in peius, winien przy tym szczegółowo wykazać i uzasadnić w jakich okolicznościach upatruje wystąpienie w decyzji I instancji rażącego naruszenia prawa, czy też rażącego naruszenia interesu społecznego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. III SA/Gd 683/14, publ. CBOSA). Organ odwoławczy nie rozpatrywał tego, czy zaskarżona decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny w rozumieniu art.139 K.p.a.
Wobec stwierdzenia wskazanych naruszeń prawa Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W kwestii kosztów postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.