Uzasadnienie
Przedmiotem skargi V. M. (dalej: "wnioskodawczyni", "producent", "strona" lub "skarżąca") jest punkt II decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej: "Prezes ARR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., którym odmówiono stronie udzielenia pomocy na ograniczenie produkcji mleka.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
W dniu 20 września 2016 r. do Agencji Rynku Rolnego wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie pomocy na ograniczenie produkcji mleka, w odniesieniu do I okresu ograniczenia, tj. październik, listopad, grudzień 2016 r., na podstawie którego udzielono wnioskodawczyni zezwolenia na dokonywanie ograniczenia dostaw mleka.
We wniosku o płatność na ograniczenie produkcji mleka z dnia 23 stycznia 2017 r. skarżąca wskazała, iż ograniczenie wyniosło 335.699 kg mleka. Wraz z wnioskiem strona przedłożyła kopie faktur potwierdzające dostarczenie do S. w P. w okresie ograniczenia 102.377 litrów mleka.
W dniu 31 stycznia 2017 r. w gospodarstwie wnioskodawczyni przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że producent dostarczyła do podmiotu skupującego:
- - w pierwszym miesiącu ograniczenia 53.159 kg mleka,
- - w drugim miesiącu ograniczenia 52.289 kg mleka,
- - w trzecim miesiącu ograniczenia – brak było dostaw mleka.
Ponadto podczas kontroli ustalono, iż skarżąca dokonała użyczenia stada krów synowi – S.M., na podstawie dwóch umów użyczenia tj.:
- - zawartą na okres od 1 października 2016 r. do 30 listopada 2016 r. (na 75 szt. krów),
- - zawartą na okres od 1 grudnia 2016 r. do 31 maja 2017 r. (na 92 szt. krów).
W toku kontroli ustalono, iż fakt użyczenia krów nie został zgłoszony do jednostki odpowiedzialnej za prowadzenie rejestru zwierząt gospodarskich ("IRZ"). Ponadto nie ujawniono umowy dzierżawy na pomieszczenia, w których przebywają krowy. Kontrola stwierdziła także, że w październiku 2016 r. i w listopadzie 2016 r. mleko było sprzedawane zarówno przez wnioskodawczynię jak i jej syna, natomiast w grudniu 2016 r. wyłącznie przez S. M. Według oświadczenia wnioskodawczyni, udojem zajmował się syn, który dokonywał także zakupu pasz oraz ponosił koszty związane z obsługą weterynaryjną
Pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r. Oddział Terenowy ARR w P. zwrócił się z zapytaniem do S. o wskazanie czy wnioskodawczyni dostarczała mleko, a jeśli była dostawcą, to o wskazanie daty odbiorów i ilości mleka. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r. S. poinformowała, iż w okresie ograniczenia wnioskodawczyni dostarczyła następujące ilości mleka:
- - w październiku 2016 r. – 53.159 kg,
- - w listopadzie 2016 r. – 52.289 kg,
- - w grudniu 2016 r. – 0 kg.
Natomiast S.M. w tym samym okresie dostarczył:
- - w październiku 2016 r. – 121.590 kg,
- - w listopadzie 2016 r. – 109.054 kg,
- - w grudniu 2016 r. – 163.508 kg.
W związku z powyższym, decyzja z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P. (dalej jako: Dyrektor Oddziału) odmówił stronie udzielenia pomocy, stwierdzając że wniosek wnioskodawczyni nie spełnił wymogu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2016 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem pomocy na ograniczenie produkcji mleka (Dz. U. z 2016 r., poz. 1477) w związku z art. 5 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2016/1612 z dnia 8 września 2016 r. przyznającego pomoc na ograniczenie produkcji mleka.
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie.
Po rozpatrzeniu odwołania i przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego Prezes ARR, zaskarżoną decyzją, uchylił w całości (punkt I) decyzję organu I instancji oraz odmówił udzielenia pomocy na ograniczenie produkcji mleka (punkt II).
Organ II instancji stwierdził, iż odwołanie strony jest częściowo uzasadnione. Prezes ARR wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło bez podania pełnej podstawy prawnej, tj. z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś uzasadnienie Dyrektora OT ARR w P. naruszało w sposób istotny art. 107 § 3 k.p.a. Niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego samo rozstrzygnięcie, rozumiane jako odmowa przyznania wsparcia, było prawidłowe. Prezes ARR zwrócił uwagę, że uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera sprzeczności – tj. z jednej strony wskazano, że producent dokonała ograniczenia, a z drugiej strony, że w zasadzie nie dokonała go prawidłowo.
W ocenie organu odwoławczego, sprzeczności te są istotne i nie mogły zostać usunięte poprzez jedynie sprecyzowanie uzasadnienia, tylko wymagały powołania się na konkretną podstawę prawną odmowy przyznania producentowi wsparcia z uzasadnieniem dlaczego organ zobligowany był do skorzystania z tych przepisów i co legło u podstaw uznania, że stan faktyczny ustalony w sprawie wyczerpuje ich hipotezę.
Organ II instancji dokonując własnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalił, iż strona dokonywała, fikcyjnych, nigdzie nie rejestrowanych transakcji użyczenia krów wchodzących w skład jej stada. Zdaniem Prezesa ARR o fikcyjności tych umów świadczy, przede wszystkim brak jakiegokolwiek materialnego dowodu ich realizacji. Organ odwoławczy zauważył, że z jednej strony producent twierdziła, że krowy użyczyła synowi, z drugiej zaś nie zostały one fizycznie przemieszczone i nie zostały poczynione żadne działania, które wskazywałyby na to, że rzeczywiście syn strony przejął ich posiadanie oraz związane z nimi ryzyka i koszty.
W ocenie organu II instancji powyższe prowadzi do wniosku, że "ograniczenie produkcji" w przypadku strony polegało tylko na tym, że to jej syn sprzedawał mleko z jej krów, co potwierdza także brak realizacji obowiązku ewidencyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 546; dalej:,,ustawa o systemie identyfikacji zwierząt’’) oraz brak jakiejkolwiek dbałości o zapewnienie, że stan formalnie wytworzony będzie pokrywał się z rzeczywistym (przemieszczenie stada). Zdaniem Prezesa ARR, wszystkie te przesłanki wskazują na tworzenie przez producenta sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy do ograniczenia produkcji, do którego w rzeczywistości nie doszło.
W ocenie organu II instancji zaistniały w sprawie stan faktyczny spełnia zatem hipotezę normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L 347 z 20.12.2013 t, str. 549 z późń. zm.). W gospodarstwie producenta stworzono zatem sztuczne warunki wynikające jedynie z formalnego "przemieszczenia" produkcji – produkcja pozostawała jednakowa, a zmieniała się jedynie osoba wprowadzająca ja do obrotu. Cel mechanizmu, jakim jest doprowadzenie do faktycznego, realnego ograniczenia podaży mleka na rynku wspólnotowym, nie zostałby osiągnięty.
Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem punktu II decyzji Prezesa ARR z dnia 11 sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, żądając uchylenia decyzji w zaskarżonej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.’’ oraz o zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Przedmiotowej decyzji skarżąca zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj. art. 6 oraz art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez zastosowanie i powoływanie się w treści uzasadnienia decyzji na przepisy, które nie powinny były mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem nie stanowiły przesłanki udzielenia pomocy finansowej z tytułu ograniczenia produkcji mleka;
przy tym brak wyjaśnienia zasadności powiązania przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt z rozstrzygnięciem sprawy, skoro regulacje w sprawie pomocy na ograniczenie produkcji mleka nie wiążą faktycznego ograniczenia dostaw mleka krowiego z liczebnością stada;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a) § 4, § 5 ust. 1 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2016 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem pomocy na ograniczenie produkcji mleka (Dz.U. poz. 1477 ze zm.; dalej:,,rozporządzenie z 13 września 2016 r.") w zw. z art. 5 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1612 z dnia 8 września 2016 r. przyznającego pomoc na ograniczenie produkcji mleka (DZ.U.UE.L.2016. 242.4.; dalej:,,rozporządzenie delegowane 2016/1612") poprzez ich błędną wykładnię i wskutek tego błędne przyjęcie, że przepisy te uzależniają dokonanie ograniczenia dostaw mleka krowiego od ograniczenia liczebności stada;
- b) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U UE L 347 ze zm.; dalej:,,rozporządzenie nr 1306/2013") poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że warunki wymagane do uzyskania pomocy zostały sztucznie stworzone przez skarżącą;
W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.
Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi - na podstawie art. 145 p.p.s.a.
Na wstępie Sąd przyjął za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny sprawy, w związku z czym uznał za własne ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Przypomnieć należy, że podstawę prawną orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy rozporządzenia delegowanego 2016/1612 oraz przepisy rozporządzenia z dnia 13 września 2016 r.
W preambule rozporządzenia delegowanego 2016/1612 wskazano na powody i cele przyjęcia przez Komisję (UE) przedmiotowej regulacji. Zwrócono tam uwagę na zakłócenia sektora mleczarskiego z powodu światowej nierównowagi między podażą a popytem, w której znaczącą rolę odgrywa przedłużenie do końca 2017 r. rosyjskiego zakazu przywozu produktów rolnych i spożywczych z Unii oraz na utrzymywanie się tego stanu pomimo nieprzerwanej dostępności instrumentów interwencji rynkowej od września 2014 r. (pkt 1, 6 i 7 preambuły). Ustawodawca unijny wskazał, w pkt 8 preambuły, że należy udostępnić pomoc dla producentów mleka w Unii, którzy dobrowolnie angażują się w ograniczenie produkcji mleka - aby sektor mleka i przetworów mlecznych mógł na nowo odnaleźć równowagę w trudnej sytuacji rynkowej, przy czym należy udostępnić pomoc wyłącznie w przypadku ograniczenia dostaw mleka krowiego. Ponadto w pkt 19 preambuły przewidziano powinność państw członkowskich w zakresie nie tylko sprawdzania dopuszczalności wniosków o przyznanie pomocy, ale także ich wiarygodności.
W myśl natomiast art. 1 ust. 1 zd. pierwsze rozporządzenia 2016/1612 pomoc unijna jest dostępna dla kwalifikujących się wnioskodawców ograniczających dostawy mleka krowiego przez okres trzech miesięcy, zwany dalej "okresem ograniczenia", w porównaniu z tym samym okresem w roku poprzednim, zwanym dalej "okresem referencyjnym", na warunkach określonych w niniejszym rozporządzeniu. Zgodnie z art. 5 ust. 4 zd. pierwsze rozporządzenia delegowanego 2016/1612 płatność pomocy odbywa się po sprawdzeniu przez państwa członkowskie, zgodnie z art. 58 i 59 rozporządzenia nr 1306/2013, że ograniczenie dostaw mleka krowiego, w odniesieniu do którego wypłacana jest pomoc unijna rzeczywiście miało miejsce na warunkach określonych w niniejszym rozporządzeniu.
Jednocześnie zastrzeżono, że kwota pomocy obejmuje faktyczne ograniczenia dostaw mleka krowiego, o którym mowa w ust. 3 lit. a ppkt (iii), w odniesieniu do każdego kwalifikującego się wnioskodawcy (art. 5 ust. 5 zd. pierwsze rozporządzenia delegowanego 2016/1612).
Należy również wskazać, że zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 13 września 2016 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa realizuje zadania związane z udzielaniem pomocy, o której mowa w art. 1 rozporządzenia delegowanego 2016/1612, w tym przeprowadza kontrole, o których mowa w art. 5 rozporządzenia delegowanego 2016/1612. Zgodnie zaś z § 4 rozporządzenia z dnia 13 września 2016 r. pomoc jest udzielana, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w rozporządzeniu delegowanym 2016/1612.
Z przedstawionych powyżej regulacji prawnych wynika, że do uzyskania pomocy unijnej na podstawie tych aktów prawnych nie wystarcza uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 4 rozporządzenia delegowanego 2016/1612 (jest to pierwszy etap uczestnictwa w mechanizmie pomocy – nie kończący się wydaniem decyzji) oraz poprawne złożenie wniosku o płatność (rozstrzyganego na drugim etapie uczestnictwa w mechanizmie wsparcia - w formie decyzji administracyjnej), lecz konieczny jest także pozytywny wynik sprawdzenia przez państwo członkowskie, zgodnie z art. 58 i art. 59 rozporządzenia nr 1306/2013, że ograniczenie dostaw mleka, w odniesieniu do którego wypłacana jest pomoc, rzeczywiście miało miejsce na warunkach określonych w rozporządzeniu unijnym. Należy również wskazać, że w świetle omawianych przepisów faktyczne ograniczenie produkcji mleka, jako warunek przyznania wnioskowanej pomocy, jest tożsame z ograniczeniem dostaw tego mleka.
Zgodnie bowiem z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Pod tym pojęciem należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), Europejski Przegląd Sądowy, 2011 rok, nr 6(69), s. 25-26).
Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ odwoławczy ustalił w oparciu o wynik kontroli przeprowadzonej u skarżącej, iż nie można stwierdzić, że w rzeczywistości doszło do ograniczenia przez wnioskodawczynię produkcji mleka na rynku wspólnotowym co było celem mechanizmu wsparcia do którego zgłosiła się skarżąca. Sąd przychyla się do powyższej oceny organu i stwierdza, że skarżąca nie wykazała w sposób wiarygodny, iż dokonała ograniczenia produkcji mleka/dostawy mleka. Niesporne w sprawie okoliczności faktyczne takie jak: brak przemieszczenia stad krów skarżącej (pomimo ich formalnego użyczenia synowi), jednoczesne sprzedawanie mleka z krów skarżącej przez syna, czy też brak dopełnienia obowiązku ewidencyjnego, o którym mowa w ustawie o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt – świadczą, że warunki wymagane do uzyskania korzyści zostały sztucznie stworzone przez skarżącą, w sprzeczności z celami prawodawstwa sektora mleczarskiego.
Podkreślić należy, że skarżąca nie przedstawiła wiarygodnych dowodów, które podważałyby zasadność stanowiska organu odwoławczego. W tej sytuacji organ II instancji prawidłowo zauważył, że formalny stan jaki stworzyła skarżąca nie ma odzwierciedlenia w rzeczywistości i nie może potwierdzić ograniczenia ze strony skarżącej produkcji mleka - na warunkach wymaganych przez powołane powyżej przepisy. Tym samym organ zasadnie uznał, że w gospodarstwie producenta stworzono sztuczne warunki wynikające jedynie z formalnego,,przemieszczania" produkcji, podczas gdy produkcja pozostawała jednakowa, z uwzględnieniem nieznacznych wahań, przy jednoczesnej (jedynej) zmianie osoby wprowadzające tą produkcję do obrotu. W tej sytuacji istotnie cel mechanizmu, jakim jest doprowadzenie do faktycznego i realnego ograniczenia podaży mleka na rynku wspólnotowym, nie został osiągnięty. Wobec powyższego niezasadny, w ocenie Sądu, jest zarzut dotyczący naruszenia art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.
Sąd nie podziela zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania. Jak zostało już wskazane obowiązkiem państwa członkowskiego było sprawdzenie nie tylko dopuszczalności wniosków o przyznanie pomocy, ale także ich wiarygodności. W tym celu, w oparciu o stosowne przepisy wymienione powyżej, przeprowadzono w gospodarstwie skarżącej kontrolę, której ustalenia i wysnute z nich wnioski doprowadziły organ odwoławczy do prawidłowej konkluzji, co do stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Jak już wyjaśniono uzasadnieniem dla powyższego stanowiska było m. in. nie dopełnienie obowiązku ewidencyjnego, o którym mowa w ustawie o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Organ odwoławczy nie mógł pominąć przy ocenie sytuacji skarżącej wskazanej okoliczności skoro jego obowiązkiem było zbadanie wiarygodności wniosku skarżącej w zakresie ograniczenia produkcji mleka – w kontekście art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Tym samym, zdaniem Sądu, niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6 i art. 11 k.p.a.
Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia § 4, § 5 ust. 1 i § 7 rozporządzenia z dnia 13 września 2016 r. w zw. z art. 5 ust. 4 rozporządzenia delegowanego 2016/1612. Podkreślić ponownie należy, że powodem odmowy przyznania skarżącej pomocy były ustalenia organu wskazujące na stworzenie przez skarżącą sztucznych warunków stosownie do art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Warunkiem przyznani pomocy wnioskowanej przez skarżącą było ograniczenie produkcji mleka (ograniczenie dostaw mleka krowiego) na zasadach określonych w rozporządzeniu delegowanym 2016/1612 – co było przedmiotem analizy ze strony organu odwoławczego. Wbrew stanowisku skarżącej organ odwoławczy nie twierdził by mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego uzależniały dokonanie ograniczenia dostawy od ograniczenia liczebności stada. Taka zależność nie wynika wprost z przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Ograniczenie dostawy mleka krowiego, wymagane przepisami rozporządzenia delegowanego 2016/1612, odnieść należy natomiast do zmniejszenia podaży mleka na rynku i dążenia ustawodawcy unijnego, poprzez wprowadzenie mechanizmu wsparcia, do odzyskania równowagi pomiędzy tą podażą oraz popytem w ramach sektora mleka i przetworów mlecznych.
W ocenie Sądu prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy były wystarczające do przyjęcia stanowiska, że w sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy przyznania płatności na ograniczenie produkcji mleka, o którą wystąpiła skarżąca. Skoro wnioskowana pomoc przyznawana jest na ograniczenie produkcji mleka, a skarżąca w wiarygodny sposób nie wykazała, że tę produkcję ograniczyła, to przyznanie jej tej pomocy byłoby w oczywisty sposób niezgodne z sektorowym prawodawstwem, do którego odwołuje się art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.
Reasumując, w ocenie sądu, zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów prawa i zawiera, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a., prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, oparte na podstawie zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie organu. Organ odwoławczy zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja w zaskarżonym skargą zakresie jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.