Uzasadnienie
P. we W. – R. S. A. z siedzibą we W. (dalej: "skarżąca", "strona") wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na opisane w komparycji postanowienie Ministra Infrastruktury w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania do dokonania wpłaty na rzecz Funduszu Dróg Samorządowych za rok 2018.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Zasadą postępowania przed sądami administracyjnymi jest to, iż przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, sąd z urzędu zobligowany jest do badania wymogów formalnych skargi oraz jej dopuszczalności, zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych.
Zakres kognicji sądów administracyjnych został przez ustawodawcę określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - zwanej dalej: "p.p.s.a."). W świetle art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196; dalej: "k.p.a."), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.; dalej: "o.p."), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto, zgodnie z przepisem art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach.
W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w zacytowanej powyżej regulacji oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy, jak wymienione w art. 4 p.p.s.a., spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania spraw, które nie zostały wymienione we wskazanych przepisach.
W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na postanowienie niepodlegające sądowej kontroli, albowiem nie należy ono do żadnej z trzech powyższych kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.
Minister Infrastruktury pełni funkcję dysponenta Funduszu Dróg Samorządowych na mocy ustawy z dnia 23 października 2018 r. o Funduszu Dróg Samorządowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1430 ze zm.; dalej: "ustawa o FDS"). Fundusz Dróg Samorządowych został ustanowiony jako mechanizm wsparcia finansowego dla jednostek samorządu terytorialnego realizujących inwestycje w zakresie dróg publicznych. Jednym ze źródeł zasilania FDS są wpłaty spółek Skarbu państwa. Na mocy art. 5 ust. 5 ustawy o FDS do wpłat, o których mowa w ust. 1 pkt 5 (tj. wpłat spółek w wysokości 7,5% ich zysku po opodatkowaniu podatkiem dochodowym), stosuje się odpowiednio przepisy działów III i IV ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.; dalej: o.p.), z tym że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują ministrowi właściwemu do spraw transportu.
W związku z powyższym, Minister Infrastruktury w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wpłatach na FDS wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie art. 21 § 3 o.p. w związku z art. 165 § 1 o.p. w związku z art. 5 ust. 5 ustawy o FDS. Bez wątpienia postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania do dokonania wpłaty na rzecz Funduszu Dróg Samorządowych za rok 2018 nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jest to postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie. Zgodnie bowiem z art. 236 § 1 o.p. na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie, jeżeli ustawa tak stanowi. Ordynacja podatkowa z kolei nie przewiduje takiego środka odwoławczego na postanowienie o wszczęciu postępowania.
Postanowienie o wszczęciu postępowania nie jest również postanowieniem kończącym postępowanie, ani rozstrzygającym sprawę co do istoty.
Oceniając jego charakter należy uznać, iż jest to akt inicjujący postępowanie, który w konsekwencji ma prowadzić do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Zaskarżone postanowienie nie jest również innym indywidualnym aktem administracyjnym (innym niż decyzje lub postanowienia) czy czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków, wynikających z przepisów prawa.
Przez akty lub inne czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy rozumieć głównie działania materialno - techniczne wywołujące określone skutki prawne. Nadto, aby akty lub czynności podlegały kontroli sądów administracyjnych, muszą zostać spełnione następujące warunki: nie mogą mieć one charakteru decyzji czy postanowienia, winny mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1501/12, opubl. w Lex pod nr 1332325).
Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej stanowisko, złożenie skargi na postanowienie o wszczęciu postępowania, należy uznać za niedopuszczalne. Z powodu zaś niedopuszczalności skargi, zbędne jest badanie merytoryczne zarzutów w niej podniesionych.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i przy zastosowaniu art. 58 § 3 tej ustawy orzekł jak w sentencji postanowienia