Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 12 lutego 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1902/12

Uzasadnienie

1. W niniejszej sprawie Powiat Z. zawarł z K. H. umowę nr [...] z dnia [...].09.2010 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej jednorazowo środków PFRON na podjęcie działalności gospodarczej. Na podstawie powyższej umowy wnioskodawcy wypłacono kwotę [...] zł.

W dniach [...].05.2011 r. przeprowadzona została przez Wydział Kontroli PFRON kontrola problemowa, której przedmiotem było ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie wydatkowania przez Powiat Z. środków PFRON przekazanych według algorytmu samorządowi powiatowemu na realizację w roku 2010 ustawowych zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych, tj. przyznanie osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej oraz na zwrot kosztów wyposażenia stanowiska pracy.

W wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...]07.2011 r. skierowanym do Starosty Powiatu Z., wniesiono m.in. o zwrot na konto Funduszu kwoty [...] zł. wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, wynikającej z podpisanej pomiędzy Starostą Z. a K. H. umowy nr [...] z dnia [...].09.2010 r., w związku z różnicą pomiędzy kwotą [...] zł. wypłaconą wnioskodawcy na podjęcie działalności gospodarczej a udokumentowanym rozliczeniem przedstawionym przez wnioskodawcę na kwotę [...] zł.

W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne Starosta Powiatu Z. w piśmie z dnia [...].07.2011 r. poinformował, że w przypadku nierozliczenia kwoty [...] zł., sporządzona została umowa o zwrot niewykorzystanych środków na kwotę [...] zł., wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, (umowa nr [...] z dnia [...].09.2010 r. zawarta pomiędzy Starostą Z. a K. H.).

Zarząd PFRON w dniu [...].10.2011 r. podtrzymał żądanie zwrotu przez Powiat Z. kwoty [...] zł. wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w związku z czym skierował do strony zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków Funduszu przekazanych Powiatowi Z. według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28.08 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) – dalej cyt. jako ustawa o rehabilitacji, które następnie zostały przyznane i wypłacone prze Powiat Z. K.H. na podstawie umowy z dnia [...].09.2010 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej jednorazowo środków PFRON na podjęcie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, Starosta Powiatu Z. w piśmie z dnia [...].10.2011 r. poinformował, iż na podstawie art. 49f ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, w dniu 14.07.2011 r. została podpisana z K. H. umowa nr [...] w sprawie rozłożenia na raty niewykorzystanych środków PFRON w wysokości [...] zł. oraz [...] zł z tytułu odsetek jak dla zaległości podatkowych. W związku z powyższym Starosta wniósł o odstąpienie od wszczęcia postępowania administracyjnego i umożliwienie spłaty środków na kontu Funduszu w miarę spłat dokonywanych przez dłużnika.

2. W efekcie Prezes Zarządu PFRON decyzją z dnia [...].12.2011 r. – stosownie do treści art. 45 ust. 3 a i 49 e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji i art. 10 kpa – nakazał Powiatowi Z. zwrot – w terminie 3 miesięcy – środków przekazanych na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, które zostały następnie przyznane i wypłacone przez Powiat K. H. na podstawie umowy nr [...], w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W motywach – po ukazaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, a także przepisów mających zastosowanie w sprawie – wskazano na treść art. 49 e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji.

3. Powyższy akt administracyjny został utrzymany w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...].96.2012 r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiła treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji.

W motywach – podobnie jak Organ I instancji – za kluczowe uznano regulacje zawarte w art. 49 e ustawy o rehabilitacji.

Organ II instancji wyjaśnił, że środki Funduszu przekazywane są, według algorytmu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy przez Prezesa Zarządu Funduszu, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji.

W przypadku niezgodnego ich przeznaczenia, pobrania w nadmiernej wysokości w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ustalonych zakresem kontroli – środki te, na podstawie art. 49 e ust. 1 ustawy o rehabilitacji podlegają zwrotowi wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W myśl art. 49 e ust. 2 ustawy o rehabilitacji, zwrotu dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu.

Zgodnie z art. 49 f ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, na wniosek dłużnika lub strony umowy, której przedmiot obejmuje dokonanie wydatków ze środków Funduszu, organy i podmioty powołane do zawierania takich umów mogą rozłożyć na raty spłatę należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny lub odroczyć termin ich płatności w drodze umowy – w przypadku uzasadnionym ważnym interesem dłużnika, interesem publicznym, względami gospodarczymi lub społecznymi, lub innymi przyczynami zasługującymi na uwzględnienie, w szczególności w razie całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 49 ust. 5b.

Jednakże obowiązek i termin zwrotu środków przez stronę postępowania, a więc Starostę określony jest w przypadkach art. 49 e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji i jest niezależny od czynności podjętych przez stronę wobec beneficjenta umowy (w tym od skorzystania przez stronę z uprawnienia przysługującego jej na podstawie art. 49 f ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji). Tym samym, w przypadku ustalenia, że środki Funduszu zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zastosowanie ma przepis art. 49 e ust.1 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którymi środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub w ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

4. W skardze żądającej uchylenia zaskarżonej decyzji i wcześniejszego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono błędną wykładnię przepisu art. 49 e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji poprzez nietrafne przyjęcie, że na Staroście Z. ciąży obowiązek zwrotu środków PFRON wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, niezależnie od czynności podjętych przez Starostę wobec Beneficjenta poprzez zawarcie umowy na podstawie art. 49 § 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji.

W ocenie skarżącego decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej jest krzywdząca dla Powiatu Z. i nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, że obowiązek i termin zwrotu środków przez stronę postępowania – Starostę, określony jest w przepisach art. 49 e ust. 1 i 2 o rehabilitacji i jest niezależny od czynności podjętych przez stronę wobec beneficjenta umowy (w tym od skorzystania przez stronę z uprawnienia przysługującego jej na podstawie art. 49 f ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji). Z brzmienia powołanego przepisu art. 49 e ust. 1 i 2 nie można dokonywać wykładni, iż Starosta jako strona umowy ma obowiązek zwrotu środków Funduszu wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Gdyby wolą ustawodawcy była taka regulacja, powinno to wynikać z odpowiedniej konstrukcji przepisu. Przepis art. 49 e odnosi się do stron umowy i zdaniem samorządu zwrot środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem powinien nastąpić po wyegzekwowaniu należnych kwot od dłużnika.

Interpretacja zastosowana przez organ II instancji jest krzywdząca dla samorządu. Powiat nie posiada środków finansowych na pokrywanie przedmiotowych należności. Spłata w całości kwoty przed wyegzekwowaniem jej od dłużnika Stanowic będzie znaczną dolegliwość finansową i może skutkować naruszeniem przez powiat dyscypliny finansów publicznych. Ponadto nie można wykluczyć na przyszłość sytuacji, że powiat nie odzyska należnych środków i będą one obciążać tylko i wyłącznie budżet samorządu, co jest nie do przyjęcia przy konstrukcji budżetu powiatu w świetle obowiązujących przepisów.

Obowiązek spłaty przez powiat przedmiotowych kwot, zgodnie ze stanowiskiem organu I i II instancji, zdaniem samorządu byłaby karą za działania na korzyść strony umowy przy interpelacji przepisu art. 49 f, który pozostawia decyzję do uznania samorządu. Zakładając racjonalność ustawodawcy, celem uregulowań zawartych w przepisach art. 49 e w związku z art. 49 f ustawy o rehabilitacji nie było obciążenie budżetów samorządu bez zapewnienia na ten cel odpowiednich środków.

1. 5. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu.

Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

1. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.

IV. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu samorządom samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy – według algorytmu. W przypadku niezgodnego ich przeznaczenia, pobrania w nadmiernej wysokości w sytuacji zaistnienia nieprawidłowości – środki te, na podstawie art. 49 e ust. 1 ustawy o rehabilitacji podlegają zwrotowi wraz z należnymi odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W myśl art. 49 e ust. 2 ustawy o rehabilitacji, zwrotu dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu.

Zgodnie z art. 49 f ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, na wniosek dłużnika lub strony umowy, której przedmiot obejmuje dokonanie wydatków ze środków Funduszu, organy i podmioty powołane do zawierania takich umów mogą rozłożyć na raty spłatę należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny lub odroczyć termin ich płatności w drodze umowy – w przypadku uzasadnionym ważnym interesem dłużnika, interesem publicznym, względami gospodarczymi lub społecznymi, lub innymi przyczynami zasługującymi na uwzględnienie, w szczególności w razie całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 49 ust. 5b. Jednakże obowiązek i termin zwrotu środków przez stronę postępowania, a więc Starostę, określony jest w przepisach art. 49 e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji i jest niezależny od czynności podjętych przez stronę wobec beneficjenta umowy (w tym skorzystania przez stronę z uprawnienia przysługującego jej na podstawie art. 49 f ust 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji).

Tym samym, w przypadku ustalenia, że środki Funduszu zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zastosowanie ma przepis art. 49 e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wpłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

1. V. Uwzględniając powyższe – stosownie do treści art. 151 p.p.s.a.- należało orzec jak w sentencji.