Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. K. (zwanego dalej skarżącym) postanowieniem z [...] lipca 2012 r., nr [...], Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej jako organ) utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego w S. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania złożonego przez M.K. w dniu [...] maja 2012 r.
Powyższe postanowienia wydane zostały w następującym stanie faktycznym:
Dnia [...] maja 2011 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za [...] r. złożony przez M. K. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ww. wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że decyzja o przyznaniu płatności za rok [...] nie może zostać wydana z uwagi na brak rozstrzygnięcia toczącej się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym sprawy o przyznaniu płatności z roku [...], ponieważ według organu powyższe rozstrzygnięcie może mieć znaczący wpływ na wysokość żądanych przez M. K. i przyznanych mu płatności na rok [...].
W dniu [...] czerwca 2012 r. M. K. złożył zażalenie na powyższe postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie wydane przez WSA nie będzie miało żadnego wpływu na płatności w [...] r., co wynika z decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR odnośnie płatności za rok [...]. M. K. wskazał również na występujące nieporozumienia dotyczące wydzierżawienia gruntów oraz na ciężką sytuację materialną.
Uznając słuszność rozstrzygnięcia organu I instancji Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], utrzymał je w mocy. Podkreślił jednocześnie, że w wyniku prowadzonego postępowania wszczętego na wniosek o przyznanie płatności złożony przez M. K. w [...] r. została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., którą uchylono dotychczasową decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie przyznania płatności ONW oraz odmówiono przyznania płatności ONW i nałożono sankcję w wysokości [...] zł. Powyższa sankcja miała być potrącana z płatności przyznanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku, w którym stwierdzono nieprawidłowości. Od wydanej decyzji nr [...], z dnia [...] sierpnia 2011 r., M. K. złożył odwołanie. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego odwoławczego została wydana decyzja ostateczna z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Na decyzję nr [...], wydaną przez Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w dniu [...] listopada 2011 r., skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ podkreślił również, że do dnia wydania decyzji z [...] lipca 2012 r. nie zapadł wyrok w tej sprawie.
Biorąc pod uwagę fakt, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym nadal toczy się sprawa dotycząca złożonego przez M. K. wniosku o przyznanie płatności za rok [...], Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie za rok [...] zasadne było zawieszenie toczącego się postępowania przez organ I instancji, gdyż wyrokiem WSA decyzja rozstrzygająca o płatnościach za rok [...] może zostać uchylona a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ zauważył, iż w zakresie płatności ONW za rok [...] organ I instancji nie mógłby wydać decyzji orzekającej o płatnościach, gdyż w sprawie nie istnieje decyzja ostateczna nakładająca sankcje wieloletnie.
W związku z tym wydanie decyzji za rok [...] i ewentualne potrącenie sankcji nałożonych w roku [...] byłoby przedwczesne. Zdaniem organu wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie prowadzonej w roku [...] mogłoby skutkować negatywnymi konsekwencjami dla rolnika.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż rozstrzygnięcie sprawy za [...] rok nie będzie miało żadnego wpływu na płatności w [...] r., co zdaniem strony wynika z decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. odnośnie płatności za rok [...], organ zauważył, iż postępowanie administracyjne dotyczące płatności za [...] nadal się toczy i nie została wydana w tych sprawach decyzja ostateczna.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. skarżący wniósł o jego uchylenie. Skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. o zawieszeniu postępowania z urzędu, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie zaszła żądna z przesłanek wskazanych w treści przepisu art. 97 § 1 pkt 1-4 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Wniesienie skargi skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji albowiem zasadny jest podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazuje on więc w istocie na cztery elementy składające się na istotę zagadnienia wstępnego:
- 1) zagadnienie to musi wyłonić się w toku postępowania administracyjnego,
- 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu,
- 3) to rozstrzygnięcie musi być uprzednie, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji,
- 4) musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem sprawy i wydaniem decyzji.
Powyższe oznacza, że zawiesić można tylko toczące się postępowanie a zatem zagadnienie wstępne może powstać tylko w toku takiego postępowania.
Drugi z elementów składających się na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. traktuje o tzw. właściwości rzeczowej organu lub sądu czyli właściwości umożliwiającej podjęcie rozstrzygnięcia mającego wpływ na inne rozstrzygnięcie. Z kolei uprzedniość rozstrzygnięcia w rozumieniu ww. przepisu dotyczy relacji czasowej między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Uprzednie to mówiąc inaczej takie, które miało miejsce wcześniej. Nie chodzi tu jednak o jakiekolwiek rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego lecz o takie, które na gruncie przepisów prawnych regulujących określone postępowanie wykazuje charakter trwały.
Czwarty element konstrukcji zagadnienia wstępnego stanowi o istnieniu zależności między uprzednim rozstrzygnięciem tegoż zagadnienia a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność ta określana jest jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wydane zostało przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. w związku z toczącym sie przed Wojewódzkim Sądem Administacyjnym postępowaniem dotyczącym złożonego przez M. K. wniosku o przyznanie płatności za rok [...]. Zdaniem organu rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego może mieć znaczący wpływ na wysokość przyznanych M.K. płatności na [...] rok.
Po dokonaniu analizy nadesłanych akt sprawy, Sąd stanął na stanowisku, że rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administacyjny skargi na decyzję dotyczącą złożonego przez M. K. wniosku o przyznanie płatności za rok [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy możliwość rozpatrzenia wniosku M. K. o przyznanie płatności ONW na [...] rok. Wynika to z faktu, że w wyniku prowadzonego postępowania wszczętego na wniosek o przyznanie płatności złożony przez M. K. w [...] r. została wydana decyzja ostateczna z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie przyznania płatności ONW oraz odmowie przyznania płatności ONW i nałożoniu sankcji w wysokości [...] zł.
W tym miejscu podkreślić należy, że decyzja o nałożeniu sankcji ma znaczenie dla wysokości dopłat na kolejne lata a zatem rozpatrzenie przez organ administracji sprawy w tym przedmiocie może stanowić zagadnienie wstępne. Decydujące znaczenie w tym zakresie będzie miał trzeci element konstrukcyjny zagadnienia wstępnego dotyczący relacji czasowej między rozstrzygnięciem tego zagadnienia a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Kodeks formułuje bowiem wymóg "uprzedniości" rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. "Uprzednie" zaś to takie, które miało miejsce wcześniej, przed czymś, to wcześniejsze, poprzednie (Słownik języka polskiego..., t. III, s. 568). W celu podkreślenia tego elementu mówi się o zagadnieniu wstępnym jako zagadnieniu otwartym, tzn. takim, które "nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze" (B. Graczyk, O niektórych zagadnieniach..., s. 92; post.
NSA z dnia 21 listopada 1996 r., I SA/Kr 519/96, niepubl.). Wskazuje się, że "Chodzi zatem o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było" (wyr. NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55).
"Otwarty" charakter zagadnienia wstępnego wymaga dwóch uwag. Po pierwsze, ogólność formuły "od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego" powoduje, że dla samego pojęcia zagadnienia wstępnego nie ma znaczenia, czy postępowanie, którego ma być ono przedmiotem, zostało już w ogóle wszczęte. Po wtóre, nie chodzi o jakiekolwiek rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz o takie, które na gruncie przepisów prawnych regulujących określone postępowanie wykazuje charakter trwały. Gdy zagadnienie wstępne należy do właściwości organu administracji publicznej w rozumieniu k.p.a., trwały charakter posiada już decyzja ostateczna - art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyr. NSA z dnia 14 lutego 2001 r., III SA 3226/99, niepubl.). [G. Łaszczyca, Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega].
Powyższe oznacza, że postępowanie w sprawie nałożenia sankcji będzie stanowiło zagadnienie wstępne tylko wtedy, gdy nie zostanie w tym przedmiocie wydana decyzja ostateczna. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie albowiem w obrocie prawnym znajdowała się decyzja ostateczna z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie przyznania płatności ONW oraz odmowie przyznania płatności ONW i nałożeniu sankcji w wysokości [...] zł. Zatem w rozpatrywanej sprawie istniała możliwość rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za [...] rok złożonego przez M. K. w dniu [...] maja 2012 r.
Podkreślenia wymaga to, że nie uzasadnia zawieszenia postępowania kwestionowanie przez stronę decyzji ostatecznej, poprzez złożenie skargi do WSA.
Dodatkowo należy zauważyć, że w doktrynie przyjmuje się, że sądem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest sąd administracyjny, który rozpoznaje skargę na decyzję administracyjną [A. Wróbel, Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega].
W związku z powyższym Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200, 205 § 2 p.p.s.a. i § 18 ust.1 pkt 1 lit.c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu (Dz.U.Nr163, poz.1348 ze zm.).