Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1993/19

Uzasadnienie

W dniu [...].11.2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej "Dyrektor [...] OR ARiMR" wydał decyzję nr [...] o przyznaniu D. J. zwanemu dalej "Stroną" pomocy finansowej w wysokości [...] zł, z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. W pouczeniu decyzji nr [...] D. J. został zobowiązany m.in.

1. • do osiągnięcia nadwyżki bezpośredniej z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie równej co najmniej 4 ESU i nie mniejszej od wartości tej nadwyżki w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy
2. • do przedłożenia w Agencji sprawozdania z realizacji biznes-planu sporządzonego zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję - w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy
3. • do przedłożenia w Agencji ankiety monitorującej sporządzonej zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję, zawierającej informacje niezbędne dla celów monitorowania i oceny Programu - na żądanie.

D. J., ubiegając się o przyznanie pomocy z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom, złożył biznesplan, w którym wskazał wielkość ekonomiczną gospodarstwa w roku docelowym wynoszącą 4.78 ESU, co potwierdzone zostało w polu 74 wniosku o przyznanie pomocy.

W dniu [...].01.2011 r., Strona złożyła w [...]OR ARiMR wniosek o płatność w ramach działania ułatwianie startu młodym rolnikom, po weryfikacji którego w dniu [...].02.2011 r. pomoc została wypłacona na rachunek bankowy wskazany we wniosku przez Stronę.

Pismem z dnia [...].02.2014 r. Dyrektor [...] OR ARiMR, zgodnie z art. 9 Kpa w związku z § 19 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].10.2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1159), zwanego dalej "rozporządzeniem wykonawczym", poinformował Stronę o konieczności dostarczenia, w oznaczonych terminach, dokumentów potwierdzających wypełnienie zobowiązań wynikających z rozporządzenia wykonawczego, w tym m. in.

1. • sprawozdania z realizacji biznesplanu sporządzonego zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję - w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy, tj. od dnia [...].04.2014 r.
2. • ankiety monitorującej sporządzonej zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję, po upływie 4 lat i 10 miesięcy jednak nie później niż po upływie 5 lat od dnia wypłaty pomocy i nie później niż do dnia [...].02.2016 r. Jednocześnie w ww. piśmie została zawarta informacja, jaką sankcję przewidziano za nieprzedłożenie każdego z ww. dokumentów w wymaganym terminie (w formie zwrotu kwoty pomocy przyznanej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom")

Dyrektor [...] OR ARiMR w dniu [...].05.2019 r. wydał Stronie decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności finansowej z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom, na podstawie § 20 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia wykonawczego ze względu na niespełnienie przez Stronę warunku określonego w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz warunku określonego § 19 ust. 4 i 5 rozporządzenia wykonawczego, tj. nie osiągnięcia nadwyżki bezpośredniej z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie równej co najmniej 4 ESU i nie mniejszej niż wartość tej nadwyżki w roku bazowym oraz nie dostarczenia w wymaganym terminie sprawozdania z realizacji biznesplanu i ankiety monitorującej.

W dniu [...].05.2019 r. pełnomocnik Strony, złożył odwołanie od decyzji nr [...], z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia.

Uznając bezzasadność wniesionego odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu własnej decyzji organ II instancji przywołał m.in. następującą argumentację:

Zgodnie z art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15.12.2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L z dnia 23.12.2006 r., z późn. zm.), dalej "rozporządzenie Komisji nr 1974/2006": "Państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta:

1. a) śmierć beneficjenta:
2. b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu:
3. c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania;
4. d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa:
5. e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich:
6. f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza".

Zgodnie z § 22 ust. 1 pkt 1-2 rozporządzenia wykonawczego:

1. 1. Innymi, niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006. kategoriami siły wyższej lub wyjątkowymi okolicznościami, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany, są:
2. 1) uniemożliwiające dalsze prowadzenie gospodarstwa zgodnie z założeniami biznesplanu:
3. a) wywłaszczenie części nieruchomości, jeżeli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu zawarcia umowy,
4. b) katastrofa naturalna powodująca trwałe uszkodzenie nieruchomości lub obiektów,
5. c) wypadek lub awaria skutkująca zniszczeniem budynków, budowli lub innego mienia.
6. d) wystąpienie organizmów kwarantannowych roślin.
7. e) rozwiązanie umowy dzierżawy z przyczyn niezależnych od beneficjenta:

Jednocześnie, zgodnie z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 1974/2006: "Przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona osoba są w stanie dokonać tej czynności"

Zgodnie z art. 19 zdanie pierwsze i drugie rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) NR 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (...) przepisy art. 47 ust. 1- 2 rozporządzenia Komisji nr 1974/2006 obowiązują dla operacji w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Organ odwoławczy dokonał analizy dokumentów przedłożonych przez Stronę w toku postępowania oraz argumentacji przedstawionej w odwołaniu i stwierdził, że zaistnienie wyjątkowych okoliczności, czym bezspornie było zniszczenie mienia w postaci uprawy pszenicy ozimej przez dziki, co w efekcie spowodowało że gospodarstwo D. J. nie spełnia warunku osiągnięcia nadwyżki bezpośredniej z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie równej co najmniej 4 ESU i nie mniejszej niż wartość tej nadwyżki w roku bazowym nie jest jeszcze wystarczającą podstawą do zachowania przez Stronę prawa do płatności finansowych w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Podstawę taką daje dopiero zgłoszenie zaistnienia takich okoliczności właściwemu organowi w stosownym czasie i trybie.

Podniesione przez Stronę wyjątkowe okoliczności, jaką jest zniszczenie uprawy pszenicy ozimej zaliczona do kategorii siły wyższej, Strona zgłosiła organowi I instancji:

1. • w odpowiedzi na zawiadomienie nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwianie startu młodym rolnikom z dnia [...].02.2017 r., w złożonych w dniu [...].03.2017 r. wyjaśnieniach
2. • w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień z dnia [...] 08.2017 r., w złożonych wyjaśnieniach w dniu [...].09.2017 r.

Jak wynika z zaświadczenia z dnia [...].09.2017 r. z Koła Łowieckiego "[...]" wyrządzone przez dziki szkody w uprawie pszenicy ozimej na działkach [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha w miejscowości L. zostały oszacowane w miesiącu maju 2015 roku,

1. • w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień z dnia [...].04.2018 r. oraz z dnia [...].05.2018 r..

Otóż w dniu [...].06.2018 r. D. J. złożył do Dyrektora [...] OR ARiMR Protokół nr [...] oględzin, ostatecznego szacowania szkody i ponownego szacowania szkody w uprawach i płodach rolnych, z którego wynika, iż szacownie szkody wykonano w dniu [...].05.2015 r.

Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy stwierdza, że pomimo zaistnienia wyjątkowych okoliczności, zaistnienia siły wyższej w przedmiotowym przypadku Strona nie zawiadomiła na piśmie organu I instancji w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym była w stanie tej czynności dokonać. Szkody w uprawie pszenicy ozimej na działkach [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha w miejscowości L. zostały oszacowane w miesiącu maju 2015 roku, a pierwsza informacja jaką otrzymał organ 1 instancji o wyjątkowych okolicznościach otrzymał w dniu [...].03.2017 r., czyli po 22 miesiącach.

Niezależnie od powyższego organ stwierdza, że do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy gospodarstwo rolne D. J. nie osiągnęło nadwyżki bezpośredniej z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie równej co najmniej 4 ESU. Poza tym strona w wymaganym terminie, tj. do dnia [...].04.2014 r. nie przedłożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR sprawozdania z realizacji biznesplanu sporządzonego zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję oraz do dnia [...].02.2016 r. nie przedłożyła ankiety monitorującej sporządzonej zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję, zawierającej informacje niezbędne dla celów monitorowania i oceny Programu.

Wobec powyższych faktów uznać należy, iż D. J. nie dopełnił warunku wskazanego w ww. przepisach § 18 ust, 1 pkt 3 lit. c oraz § 19 ust, 4 i 5 rozporządzenia wykonawczego.

Powyższe nie jest kwestionowane przez Stronę i stanowi o niewywiązaniu się ze zobowiązań zawartych w decyzji nr [...] z dnia [...].11.2010 r. oraz w obowiązujących przepisach prawa.

Decyzję organu odwoławczego zaskarżył w całości D. J. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie wyjątkowych okoliczności, w przypadku wystąpienie których zwrot otrzymanej przez beneficjenta pomocy nie jest wymagany.

Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. oraz decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, oraz uznanie, że w niniejszej sprawie zwrot pomocy otrzymanej przez beneficjenta nie jest wymagany, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący wniósł jednocześnie o:

1. 1. Przesłuchanie w charakterze świadka M. J., na okoliczność zniszczenia upraw D. J., przyczyn oraz wysokości strat, a także na okoliczność podjętych przez D. J. starań w celu zminimalizowania strat,
2. 2. Przesłuchanie skarżącego na okoliczność zniszczenia upraw, przyczyn oraz wysokości strat, a także na okoliczność podjętych przez D. J. starań w celu zminimalizowania strat.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że skarżący winien zgłosić przypadek wystąpienia siły wyższej w ciągu 10 dni od dnia, w którym był on w stanie dokonać tej czynności. W niniejszej sprawie D. J. nie poinformował organu o zniszczeniu uprawy przez dziki od razu po powzięciu wiadomości o tym zdarzeniu, ze względu na fakt, że był on przekonany, iż mimo utracenia zasiewu pszenicy ozimej i konieczności zamiany uprawy na kukurydzę, będzie on w stanie uzyskać nadwyżkę bezpośrednią równą co najmniej 4 ESU i nie mniejszą niż wartość tej nadwyżki w roku bazowym, co było jednym z warunków koniecznych do otrzymania pomocy finansowej w ramach programu "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod rozwagę przytoczone wyżej podstawowe zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego, a postępowanie przeprowadzone przez organ nie zostało obarczone takimi wadami, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do § 18 ust. 1 pkt 3 lit. c. rozporządzenia wykonawczego Beneficjent powinien realizować do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy założenia biznesplanu, w szczególności osiągnąć nadwyżkę bezpośrednią z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie równą co najmniej 4 ESU (Europejska Jednostka Wielkości Ekonomicznej) i nie mniejszą niż wartość nadwyżki bezpośredniej w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Zgodnie z § 19 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego: "Beneficjent powinien przedłożyć w Agencji: sprawozdanie z realizacji biznesplanu sporządzone zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję - w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy."

Beneficjent powinien przedłożyć w Agencji także ankietę monitorującą zawierającą informacje niezbędne dla celów monitorowania i oceny Programu oraz tabelę zawierającą wskazanie osiągniętej nadwyżki bezpośredniej z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie, zgodnie z wzorem udostępnionym przez Agencję - do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy oraz na każde żądanie Agencji (§ 19 pkt 5 rozp. wyk.)

Na podstawie § 20 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego: "Pomoc podlega zwrotowi w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust 1, lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa w §19.",

W przypadku niespełnienia warunku, o którym mowa w §18 ust. 1 pkt 3 lit c, w przypadku nieosiągnięcia nadwyżki bezpośredniej z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie równej co najmniej 4 ESU - zwrotowi podlega 100% kwoty pomocy." (§ 20 ust. 3 pkt 4 lit. a rozp. wykonawczego).

Nie od rzeczy będzie również przypomnienie iż zgodnie z art 47 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15.12.2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia (...) państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta:

1. a) śmierć beneficjenta;
2. b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu;
3. c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania;
4. d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa;
5. e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich;
6. f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza".

Natomiast stosownie do art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 1974/2006: "Przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona osoba są w stanie dokonać tej czynności."

Niewątpliwie skarżący uchybił temu terminowi.

Zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza, iż nie było żadnych przeszkód ku temu, aby D. J. powiadomił organ I instancji o fakcie zaistnienia siły wyższej, z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 1974/2006.

Nienależnie od powyższego stwierdzić trzeba, iż Skarżący w wymaganym terminie, tj. do dnia [...].04.2014 r. nie przedłożył w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR sprawozdania z realizacji biznesplanu sporządzonego zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję oraz do dnia [...].02.2016 r. nie przedłożył ankiety monitorującej sporządzonej zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję, (zawierającej informacje niezbędne dla celów monitorowania i oceny Programu)

Zatem bezspornie skarżący nie dopełnił warunku wskazanego w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz § 19 ust 4 i 5 rozporządzenia wykonawczego (to nie jest kwestionowane przez Skarżącego, który przyznaje, iż w związku ze zniszczeniem całej uprawy pszenicy ozimej przez dziki nie był w stanie osiągnąć nadwyżki bezpośredniej z prowadzonej działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie, która była jednym z warunków koniecznych do spełnienia, po otrzymaniu pomocy finansowej.)

Sąd podkreśla, iż termin wynikający z § 18 ust, 1 pkt 3 lit. c oraz § 19 ust. 4 i 5 rozporządzenia wykonawczego jest przepisem prawa materialnego i jako taki nie może być przez organ zmieniony ani przywrócony.

Co nie mniej istotne kwestie wysokości sankcji za nieprzestrzeganie wymogu wymienionego w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz § 19 ust. 4 i 5 rozporządzenia wykonawczego, zostały określone w sposób jednoznaczny przez prawodawcę, nie pozwalając organowi na żadną uznaniowość w tym zakresie. (Skarżący miał świadomość, że pomoc finansowa z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom podlega zwrotowi w całości lub części, jeżeli beneficjent pomocy nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19 rozporządzenia wykonawczego)

Reasumując sąd stwierdza, że zniszczenie całej uprawy pszenicy przez dziki niewątpliwie kwalifikowało się do uznania za okoliczność o charakterze siły wyższej. Jednak skarżący nie zawiadomił o tym fakcie na piśmie organu I instancji w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym był w stanie tej czynności dokonać, zatem Skarżący nie dopełnił wymogów skorzystania z możliwości skutecznego powołania się na działanie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, wynikających z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 1974/2006.

Końcowo sąd podnosi, iż nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka, oraz z przesłuchania skarżącego, albowiem wykraczał on poza ramy wskazane w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając zatem na względzie to wszystko o czym mowa powyżej sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.