Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 25 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2005/16

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w G.(dalej: "Skarżąca", "Wnioskodawca", "Strona", "Grupa") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy") nr... z dnia... maja 2016 r. uchylająca decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "Dyrektor Oddziału", "organ") z dnia... marca 2014 r. nr... w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania i nałożenia kary finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania przyznająca dodatkową pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości... zł, za 1 półrocze 2 roku realizacji planu dochodzenia do uznania (co stanowi łącznie wraz z kwotą przyznaną na podstawie decyzji organu I instancji kwotę pomocy finansowej w wysokości... zł) oraz odmawiająca przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości... zł, dokonująca obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości... zł.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu... września 2013 r. Skarżąca (ówcześnie pod nazwą R. Sp. z o.o. w G.) złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (PDU) za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., tj. za I półrocze II roku realizacji PDU.

W dniu 22 listopada 2013 r. biegły powołany przez Dyrektora Oddziału przekazał uwagi do sporządzonych przez Stronę kosztorysów powykonawczych. Strona w dniu 7 lutego 2014 r. złożyła wyjaśnienia, a w dniu 10 lutego 2014 r. wniosek o przeprowadzenie rozprawy w zakresie sporządzonej przez biegłego opinii. W dniu 24 lutego 2014 r. biegły przekazał ponownie uwagi do kosztorysów powykonawczych.

W dniach... lutego 2014 r. -... marca 2014 r. w siedzibie Strony przeprowadzona została kontrola na miejscu, w wyniku której w dniu 14 marca 2014 r. Dyrektor Oddziału wystosował do Strony wezwanie do złożenia wyjaśnień.

Decyzją nr... z dnia... marca 2014 r., Dyrektor Oddziału przyznał Stronie pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości... zł za I półrocze 2013 r. realizacji PDU, z czego pomoc ze środków unijnych wyniosła kwotę... zł oraz przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości... zł za I półrocze 2013r.realizacji PDU, z czego pomoc ze środków unijnych wyniosła kwotę... zł. Łączna kwota przyznanej pomocy finansowej wyniosła... zł. Jednocześnie organ odmówił stronie przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości... zł, z czego pomocy ze środków unijnych w wysokości... zł oraz dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości... zł.

Organ wyjaśnił, że na podstawie danych podanych we wniosku oraz dołączonych dokumentów organ ustalił, że Strona w drodze decyzji nr... Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia... listopada 2011 r. otrzymała wstępne uznanie jako grupa producentów owoców i warzyw w grupie produktów, "owoce". Grupa producentów realizuje zatwierdzony plan dochodzenia do uznania w okresie od dnia 1 stycznia 2012r. do dnia 31 grudnia 2016 r.

Zgodnie z przyjętym przez Dyrektora Oddziału wykazem faktur i rachunków, stanowiącym załącznik do wniosku, wartość produktów sprzedanych wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw, wyniosła... zł netto, co stanowiło równowartość... euro (wg kursu EBC z dnia 31.12.2012 r. - 1 euro =... zł) wynikającą z art. 43 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr. 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UE L nr. 157 str.1 ze zm., dalej rozporządzenie nr 543/2011). Przyznana kwota pomocy na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej stanowiła 10 % od kwoty... euro, co stanowiło... zł.

Jak wyjaśnił organ, Grupa w kwocie poniesionych kosztów inwestycji uwzględniła: budowę budynku chłodni owoców – etap I z II - wartość netto... zł określona na podstawie kosztorysu powykonawczego; zakup i montaż urządzeń do przechowywania (wózki widłowe) - wartość netto... zł określona w oparciu o faktury, dowody realizacji płatności oraz protokoły odbioru; zagospodarowanie terenu w zakresie niezbędnym do zapewnienia właściwego dojazdu, eksploatacji i zabezpieczenia inwestycji w części uzasadniającej ich wykorzystanie bezpośrednio w procesie technologicznym służącym przechowywaniu, magazynowaniu, sortowaniu lub przygotowaniu owoców i warzyw do sprzedaży: utwardzenie placu manewrowego- wartość netto... zł określona na podstawie kosztorysu powykonawczego.

Przy weryfikacji dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji budowy budynku chłodni owoców oraz utwardzenia placu manewrowego, a w szczególności złożonego przez grupę kosztorysu Dyrektor Izby zadecydował o przeprowadzeniu szczegółowej weryfikacji przedstawionych pozycji kosztorysu powykonawczego zaakceptowanego przez inwestora, wykonawcę, kierownika budowy oraz inspektora nadzoru. Wymienionej weryfikacji Dyrektor Izby dokonał poprzez wskazanego przez siebie kosztorysanta.

Dyrektor Izby uznał wniosek Grupy o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z dnia 11 lutego 2014 r. za bezzasadny.

Ponadto wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu (protokół z czynności kontrolnych nr... z dnia... marca 2014 r.) ustalono nieprawidłowości, skutkujące redukcją wartości pomocy finansowej. W szczególności, wskazano iż roboty pomiarowe, niwelacja terenu – pozycja nr 1d.1 kosztorysu powykonawczego dotyczące budowy budynku chłodni owoców (.... zł netto), wykonane zostały przed okresem wnioskowanym, co jest bezsprzecznie niezgodne z zapisem § 4.

1. 6. rozporządzenia oraz z § 1.1 rozporządzenia.

Ponadto organ ustalił, iż w I etapie budowy zakupiono materiały (płytę warstwową), które zostaną użyte w II etapie budowy – pozycja nr 6 40 d.6 kosztorysu powykonawczego dotyczącego budowy budynku chłodni owoców (... zł netto). Poza wskazanymi nieprawidłowościami skutkującymi redukcją kosztów, stwierdzono inne nieprawidłowości, do wyjaśnienia których wezwano stronę w dniu 14 marca 2014 r., w szczególności do wyjaśnienia kwestii wykonania prac (wykop pod fundamenty), przed przeniesieniem pozwolenia na budowę na Grupę (... zł. netto). Z uwagi na fakt, iż w złożonych dnia 17 marca 2014 r. wyjaśnieniach, skarżąca nie złożyła żadnych dokumentów, dających pewność organowi, iż miała możliwość użytkowania gruntu stanowiącego własność innego podmiotu, kwota ta uległa redukcji.

W oparciu o powyższe organ zdecydował o pomniejszeniu kosztów kwalifikowanych inwestycji - Budowa budynku chłodni owoców - o kwotę... zł. netto oraz utwardzenie placu manewrowego - o kwotę... zł netto. Organ uznał za koszty kwalifikowane realizacji inwestycji kwotę... zł.

Dyrektor Oddziału wskazał, iż różnica między łączną wnioskowaną kwotą pomocy, a łączną należną kwotą pomocy finansowej wyniosła kwotę... zł, co stanowiło 47,48 % kwoty pomocy należnej. Grupa nie udowodniła braku odpowiedzialności za włączenie do płatności kosztów niekwalifikowanych. Tym samym należna kwota pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji do wypłaty grupie za okres od dnia 01 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r., po uwzględnieniu obniżki w kwocie... zł, o której mowa powyżej, wyniosła... zł. Łączna kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania wyniosła... zł.

Strona złożyła do Prezesa ARiMR odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora Oddziału. Decyzją z dnia... czerwca 2014 r., nr... Prezes ARiMR uchylił zaskarżoną przez Stronę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Strona wniosła skargę na powyższą decyzję Prezesa ARiMR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt. V SA/Wa 2409/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej przez Stronę decyzji w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału w częściach przyznających pomoc finansową oraz uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Zdaniem WSA, brak było podstawy prawnej do zastosowania w części niezaskarżonej art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie WSA należy odnieść zalecenia wskazane w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego do ewentualnej możliwości samodzielnego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, bez konieczności wydania decyzji kasatoryjnej.

Jak wskazał WSA, Prezes ARiMR nakazał przeprowadzić organowi pierwszej instancji postępowanie polegające na ustaleniu, dlaczego biegły przyjął określone stawki roboczogodzin oraz na odniesieniu się przez biegłego do uwag Skarżącego. W ocenie Sądu powyższe zalecenia organu odwoławczego mieszczą się w przesłankach z art. 136 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy sam może przeprowadzić to postępowanie. Dodatkowe postępowanie ograniczy się w zasadzie do ustalenia, dlaczego biegły przyjął określone stawki roboczogodzin i dlaczego odrzucił ceny z katalogu wskazane w kosztorysie powykonawczym. Również wskazane przez organ drugiej instancji zalecenia dotyczące ponownej weryfikacji znajdujących się w aktach dokumentów mieszczą się w roli organu odwoławczego.

Zdaniem Sądu zakres zaleconego przez Prezesa ARiMR postępowania nie narusza art. 136 i art. 15 k.p.a., który ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wskazywane wady w zakresie uzasadnienia decyzji mogły zostać konwalidowane decyzją Prezesa ARiMR, który w uzasadnieniu mógłby szczegółowo odnieść się do zebranego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu zasadą postępowania odwoławczego winno być wydanie decyzji merytorycznej, a nie kasatoryjnej.

Decyzją z dnia... maja 2016 r. o numerze wskazanym w komparycji wyroku Prezes ARiMR uchylił decyzję z dnia... marca 2014 r. nr... wydaną przez Dyrektora Oddziału w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania i nałożenia kary finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz przyznał dodatkową pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości... zł, za I półrocze 2 roku realizacji planu dochodzenia do uznania, (co stanowi łącznie, wraz z kwotą przyznaną na podstawie decyzji organu I instancji, kwotę pomocy finansowej w wysokości... zł) jednocześnie odmawiając przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości... zł oraz dokonując obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości... zł.

Prezes ARiMR wskazał, że z uwagi na fakt, iż Strona zaskarżyła decyzję Dyrektora Oddziału z dnia... marca 2014 r. tylko w części dotyczącej odmowy przyznania kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w żądanej wysokości, tj. odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości... zł. oraz dokonania obniżki należnej kwoty pomocy finansowej w wysokości... zł, organ odwoławczy tylko w tym zakresie prowadził postępowanie.

Jak wskazał organ, po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, w tym ocenie przedłożonych przez Grupę kosztorysów powykonawczych przez powołanego przez organ I instancji kosztorysanta, który stwierdził zawyżenie wartości kosztorysowych w łącznej wysokości... zł, decyzją z dnia... marca 2014 r. Dyrektor Oddziału dokonał odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w Planie Dochodzenia do Uznania w wysokości... zł.

Podstawę pomniejszenia kwoty kosztów kwalifikowanych stanowiących podstawę wyliczenia kwoty pomocy finansowej stanowiły koszty w wysokości:

1. - ... zł, wynikające z oceny wartości kosztorysowej kosztorysu powykonawczego "Budynek magazynu owoców",
2. - ... zł, wynikające z oceny wartości kosztorysowej kosztorysu powykonawczego "Utwardzenie placu manewrowego",
3. - ... zł - wynikające z ustalenia wykonania robót pomiarowych, niwelacji terenu, poz. ld.l kosztorysu powykonawczego "Budynek magazynu owoców" przed okresem wnioskowanym,
4. - ... zł - wynikające z ustalenia realizacji zakupu materiałów - płyty warstwowe, poz. 6 40 d.6 kosztorysu powykonawczego "Budynek magazynu owoców" w I etapie, które zostaną użyte w II etapie prac,
5. - ... zł - wynikające z wykonania prac, wykopy pod fundamentami, poz. 5d.l kosztorysu powykonawczego "Budynek magazynu owoców" przed przeniesieniem pozwolenia na budowę na Grupę.

Grupa zaskarżyła powyższą decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania -... zł (... zł x 75 %) oraz dokonania obniżki należnej kwoty-... zł.

Prezes ARiMR użył do oceny merytorycznej sprawy takiego samego programu do kosztorysowania (NORMA PRO), jaki został wskazany przez Grupę we wniosku o przyznanie pomocy finansowej.

Prezes ARiMR dokonując analizy inwestycji ujętych w zatwierdzonym Planie Dochodzenia do Uznania, poddał weryfikacji kosztorysy powykonawcze złożone przez Stronę, uznając, iż pracownicy ARiMR (Centrali ARiMR) przeprowadzający powyższe czynności dysponują wystarczającą wiedzą specjalistyczną w tym zakresie (tj. wykształcenie lub doświadczenie praktyczne w zakresie budowlanym, w tym w szczególności w kosztorysowaniu prac budowlanych). Prezes ARiMR uznał, iż powołanie biegłego do sporządzenia opinii w tym zakresie nie jest wymagane.

Analiza dokonana przez Prezesa ARiMR obejmowała pozycje kosztorysów powykonawczych: "Budynek magazynu owoców" oraz "Utwardzenie placu manewrowego". Jak wskazał Prezes ARiMR, z uzasadnienia decyzji pierwszej instancji wynika, iż wartość zrealizowanych przez Grupę inwestycji pomniejszono o koszty odbiegające od cen rynkowych, ustalonych przez organ I instancji na podstawie opinii sporządzonej przez powołanego w sprawie kosztorysanta, tj. o kwotę... zł (utwardzenie placu manewrowego) oraz... (budynek magazynu owoców).

W odniesieniu do budynku magazynu owoców Prezes ARiMR wskazał, że Strona w ramach uzupełnienia w dniu 8 października 2015 r. pozycji 39d.5 kosztorysu powykonawczego o nazwie inwestycji Budynek magazynu owoców (data złożenia do ARiMR 18 października 2013 r.) złożył kosztorys powykonawczy. Pozycja 39d.5 w kosztorysie złożonym w 2013 r posiada opis Instalacja wodna i kanalizacyjna, podstawę wycena własna, cenę jednostkową... zł. Kosztorys powykonawczy dla pozycji 39d.5 złożony w ramach uzupełnienia w dniu 8 października 2015 r. posiada 135 pozycji i został wyceniony na kwotę... zł. Jego 132 pozycje sporządzone są jako analogia do poz. KNR, dwie jako kalkulacja własna, w jednej pozycji stosowany jest wprost KNR (bez wprowadzania zmian przez Stronę).

Zdaniem organu odwoławczego, kosztorys powykonawczy z uwagi na fakt, że jest wykonywany po zakończeniu robót stanowi odzwierciedlenie rzeczywistych kosztów wykonania robót i przysługującego wynagrodzenia za ich wykonanie. Strona w wyjaśnieniach z dnia 11 stycznia 2016 r. wskazała, iż przedłożony kosztorys szczegółowy miał za zadanie udowodnić jedną okoliczność, że na podstawie bazy cen koszty te wynosiłyby... zł i na tej podstawie określona cena w wysokości... zł jest niższa od cen rynkowych i w tej sytuacji w pełni kwalifikowalna. Strona sama wskazuje, że kosztorys przedłożony do ARiMR nie obrazuje rzeczywistych kosztów wykonania robót a więc nie spełniał wymogu kosztorysu powykonawczego. Strona była wzywana przez organ odwoławczy do doprowadzenia do zgodności Specyfikacji Technicznej z Kosztorysem Powykonawczym oraz poprawienia kosztorysu powykonawczego.

Prezes ARiMR wyjaśnił, że instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie pomocy finansowej wskazuje na konieczność posiadania przez kosztorys kalkulacji sporządzonej według metody uproszczonej lub szczegółowej, oraz na weryfikację przez ARiMR ceny jednostkowej. Specyfikacja techniczna prac z dnia 7 lutego 2014 r. nie spełnia tego wymogu.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, po zestawieniu pozycji dotyczącej instalacji podnoszącej i utrzymującej ciśnienie wody do 5.5 bar (poz. 133 Specyfikacji Technicznej Prac, poz. l.d.l kosztorysu powykonawczego) uwidacznia się istotna różnica w wycenie. Specyfikacja Techniczna Prac dla poz. 133 posiada cenę... zł/kpl. Nie jest jasne, co ukrywa się pod pojęciem komplet, urządzenie wraz z jego montażem czy też samo urządzenie (poz. 134 dotyczy między innymi prac montażowych). Kosztorys powykonawczy dla poz. l.d.l posiada cenę jednostkową.... zł (cena zawiera urządzenia i ich montaż) która jest czterokrotnie niższa od ceny wskazanej w Specyfikacji. Układ podnoszący i utrzymujący ciśnienie wody do 5,5 bar został wyceniony przez Beneficjenta na kwotę... zł.

Pozycja l.d.l (o opisie instalacja podnosząca i utrzymująca ciśnienie wody do 5.5 bar) kosztorysu powykonawczego została przez Stronę skosztorysowana za pomocą analogii do pozycji... która to przez twórców katalogu została opracowana dla zbiorników hydroforowych o pojemności 1000 dm3. Katalog cen Intercenbud, na podstawie którego opracowano kosztorys, nie zawiera gotowej ceny jednostkowej dla pozycji.... Katalog ten nie zawiera również ceny dla materiału: układ podnoszący i utrzymujący ciśnienie wody do 5.5 bar. Przykładowe ceny z innych dostępnych cenników wskazują na niejednoznaczność powyższego opisu jak i jedynego parametru, który został wskazany w kosztorysie tj. 5,5 bar. Strona była proszona o precyzyjne (jednoznaczne) wskazanie zastosowanych materiałów i urządzeń, których nie złożył.

Organ odwoławczy podkreślił, że jak wskazano w wezwaniu do złożenia wyjaśnień z dnia 12 listopada 2015 r. Strona stosuje podwójne nakłady robocizny (dublowanie) dla jednej roboty. Jako przykład podano poz. 14d.l o podstawie... analogia i opisie trójnik... st. Pozycja ta zawiera zarówno robociznę jak i materiał. Natomiast pozycja o lp. 18d.l i opisie Rurociągi PP z tworzyw sztucznych (PP, PE, PB) o śr. zewnętrznej 90 mm - 1 szt=lmb i obmiarze 370 m zgodnie z katalogiem nakładów rzeczowych zawiera na każdy 1 mb rurociągu robociznę za zamontowanie 0,6 kształtki. Strona w swoim kosztorysie usuwa materiał w postaci kształtek, lecz nie dokonuje zmniejszenia robocizny tj. stosuje materiał (kształtki) jednokrotnie za to robociznę na ich wbudowanie dwukrotnie.

Dodatkowo, pozycja... dotyczy rurociągów stalowych ocynkowanych o śr. nominalnej 80 mm o połączeniach gwintowanych, w wykopie. Strona była wzywana do poprawy powyższych wątpliwości, niestety jej odpowiedź z dnia 11 stycznia 2016 r. nie wnosi wyjaśnień ani też poprawy kosztorysu powykonawczego w powyższym zakresie

W związku z powyższym organ odwoławczy nie uwzględnił złożonego w dniu 8 października 2015 r. kosztorysu dla pozycji 39.d.l.

Odnośnie do pozycji 6d.l (o opisie Wywóz ziemi samochodami skrzyniowymi na odległość 10 km) kosztorysu powykonawczego o nazwie Budynek magazynu owoców i kwestii załadunku ręcznego i wywozu ziemi na odległość 10 km organ odwoławczy wskazał,. iż w pozycjach poprzedzających poz. 6d.l. (tj. 2d.l, 3d.l, 5d.l,) dokonano mechanicznie usunięcia warstwy humusu, wykonano wykop. Prace przeprowadzono za pomocą spycharek i koparki gąsienicowej. Większość wywożonego gruntu w poz. 6d.l (1 932,84 m3* 1,3=2 512,69 m3 z 2 914,90 m3) stanowi humus.

Katalog Nakładów Rzeczowych NR 2-01 (...) w założeniach ogólnych posiada zapis: 2.4 Nakłady przewidują wykonywanie robót w gruntach suchych lub o normalnej wilgotności. Dla robót wykonywanych w gruntach mokrych (nawodnionych), zalegających poniżej poziomu wody gruntowej, podane są w odpowiednich tablicach albo nakłady dodatkowe, albo też współczynniki zwiększające robocizną, materiały i pracą sprzętu z tytułu wykonywania robót w warunkach utrudnionych. W nakładach uwzględniono również robociznę grawitacyjnego odprowadzenia wody gruntowej i opadowej z przekopów lub doprowadzenia tej wody do studzienek zbiorczych w wykopach. W poz. 7d. 1 o opisie Zasypywanie wykopów spycharkami z przemieszczeniem gruntu na odległość do 10 m w gruncie kat. I-III - grunty oblepiające gąsienice beneficjent dokonuje mechanicznego zasypania wykopów pozostałym gruntem; stosuje też dodatek za oblepianie gąsienic.

Kosztorys o nazwie inwestycji Utwardzenie placu manewrowego również posiada pozycję skosztorysowaną w oparciu o... gdzie przy zastosowaniu wyższej stawki roboczogodziny- 29,00 zł (tu 26,50) i wyższych narzutach wskazano niższą cenę jednostkową pozycji -81,93 zł/m3. W omawianym kosztorysie stawka ta wynosi 200,91 zł/m".

Organ odwoławczy dokonał wyliczenia wartości pozycji poz. 6d.l kosztorysu powykonawczego o nazwie Budynek magazynu owoców w oparciu o poz.... i opisie Roboty ziemne wykonywane koparkami podsiębiernymi 0.40 m3 w ziemi kat. I-III uprzednio zmagazynowanej w hałdach z transportem urobku samochodami samowyładowczymi na odległość 10 km.

Zdaniem organu odwoławczego, pozycje nr 17.d.2 o podstawie KNR-W 2-02 0604-01, nr 18d.2 o podstawie KNR-W 2-02 0604-10 i nr 19 d.2 o podstawie KNR-W 2-02 0604-11 dotyczą izolacji przeciwwilgociowych. W kalkulacjach szczegółowych sporządzonych przez Stronę pojawia się wbijanie ścianek szczelnych stalowych z grodzie G-62. Powyższa robota nie jest ujęta w powyższych pozycjach katalogu KNR-W 2-02. Pozycja o lp. 19d.2 stanowi drugą warstwę papy tj. uzupełnienie pozycji 18d.2 (pierwsza warstwa papy). Strona w obu pozycjach stosuje wbicie ścianek szczelnych. Strona została poproszona o doprowadzenie pozycje do zgodności z katalogiem, na który beneficjent powołuje się wprost. Zgodnie z punktem 2.2. założeń ogólnych katalogu nakładów rzeczowych 2-02 (WACETOB): W nakładach zawartych w Katalogu KNR 2-02 uwzględniono całość procesów technologicznych, przy założeniu właściwej organizacji i technologii robót oraz przy uwzględnieniu wszystkich czynności i nakładów niezbędnych do wykonania elementów lub robót.

Zdaniem Prezesa ARiMR Strona nie wydzieliła i nie skosztorysowała w oparciu o KNR-y, KNNR-y etc. robót polegających na wbijaniu ścianek szczelnych stalowych z grodzie G-62, chociaż w piśmie z dnia 7 lutego 2014 r. w punkcie 3 wskazuje, że skosztorysowała powyższe na podstawie KNR 9-06 0101-02 (w dokumentach brak wyliczenia). Pozycja, na którą się powołuje, dotyczy jedynie wbicia na głębokość do 6 m ścianek, brak jest ich wyciągnięcia. Jednocześnie nie wykazuje, (na co organ odwoławczy wskazywał w wezwaniu z dnia 12 listopada 2015 r.) braku kilkukrotnego wyliczenia wykonania jednej roboty, wykonania ścianek szczelnych. W związku z powyższym pozycje o lp. 17.d.2, 18d.2 i 19 d.2 przeliczono zgodnie z katalogiem KNR i tablicami, na które powołał się beneficjent tj. katalogiem KNR 2-02.

Odnosząc się do utwardzenia placu manewrowego organ odwoławczy wyjaśnił, że Kosztorys powykonawczy dla tego zadania o podstawie... i opisie Wywóz ziemi samochodami samowyładowczymi na odległość 10 km (grunt kat. 111) zakłada ręczny załadunek ziemi (1450,8m2). Poz. 2d.l kosztorysu dotyczy mechanicznego wykonania koryta (zdjęcia warstwy ziemi na głębokość 63 cm) wraz przesunięciem gruntu na pryzmę lub odkład. Następnie w poz. o Ip. 3d.l Strona wykonuje ręczny załadunek ziemi wcześniej wydobytej mechanicznie. Jak wskazano powyżej KNR-W 4-01 dotyczy robót o charakterze remontowym i modernizacyjnym w budynkach.

Prezes ARiMR wskazał, że dokonano wyliczenia wartości pozycji poz. 3d.l kosztorysu powykonawczego o nazwie Utwardzenie placu manewrowego w oparciu o poz.... i opisie Roboty ziemne wykonywane koparkami podsiębiernymi 0.40 mJ w ziemi kat. 1-111 uprzednio zmagazynowanej w hałdach z transportem urobku samochodami samowyładowczymi na odległość 10 km.

Wszelkie obliczenia wykonane zostały przez organ odwoławczy w programie Norma Pro w oparciu o dane bazy Intercenbud 111 kw. 2013 r. - zgodnie z założeniami wskazanymi przez Stronę. W przypadku kosztorysu o nazwie Budynek magazynu owoców zastosowano stawkę roboczogodziny 26,00 zł za bazą Intercenbud (Strona stosuje 26,50 zł) oraz narzuty identyczne z wartościami zastosowanymi przez Stronę, gdyż są zgodne z bazą Intercenbud. W przypadku kosztorysu Utwardzenie placu manewrowego zarówno stawka roboczogodziny jak i narzuty zastosowane przez Stronę są zgodne z danymi zawartymi w bazie Intercenbud, dlatego też do obliczeń przyjęto identyczne wartości.

Organ odwoławczy przedstawił tabelę stanowiącą wyliczenie wysokości należnych Grupie środków finansowych z tytułu realizacji inwestycji "Budowa magazynu owoców" i zauważył, że nie uwzględnia redukcji wskazanych przez organ pierwszej instancji w decyzji nr... z dnia... marca 2014 r. a dotyczących:

1. 1) redukcji dla robót ujętych z tytułu wykonania przed okresem wnioskowanym tj. ujętych w poz. o lp. ld.l – Roboty pomiarowe przy powierzchniowych robotach ziemnych - niwelacja terenu pod obiekty przemysłowe o wartości... zł jak i do której przystąpiono zgodnie z zapisem dziennika budowy w dniu 7 maja 201 r.
2. 2) redukcji poz. o lp. 5d.l Wykopy oraz przekopy wykonywane koparkami podsiębiernymi 0.40 m3 na odkład w gruncie kat. III, na kwotę... zł., roboty, do których zgodnie z zapisami dziennika budowy przystąpiono 6 maja 2013 r.,
3. 3) redukcji poz. 40 d.6 Zakup materiałów-płyta warstwowa o wartości.... zł - element kolejnego półrocza PDU - II półrocze 2013 r. – zakup i montaż ścian wykonanych z płyty warstwowej z rdzeniem poliuretanowym.

Zdaniem Prezesa ARiMR, kontrola na miejscu z dnia 17 marca 2014 r. wykazała nieprawidłowości skutkujące redukcją robót ujętych z tytułu ich wykonania przed okresem wnioskowanym tj. ujętych w poz. o lp. ld.l - Roboty pomiarowe przy powierzchniowych robotach ziemnych - niwelacja terenu pod obiekty przemysłowe o wartości... zł, jak i do której przystąpiono zgodnie z zapisem dziennika budowy w dniu 7 maja 201 r., tj. przed okresem, którego dotyczył złożony w dniu 27 września 2013 r., tj. 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. (I półrocze 11 roku realizacji PDU).

Ponadto ustalono, iż poz. 40 d.6 Zakup materiałów- płyta warstwowa o wartości... zł stanowi element kolejnego półrocza Planu Dochodzenia do Uznania, tj. II półrocza 2013 r- zakup i montaż ścian wykonanych z płyty warstwowej z rdzeniem poliuretanowym. Zakup materiałów w I półroczu 2013, który stanowi element kolejnego etapu Planu Dochodzenia do Uznania powinien zostać rozliczony w ramach realizacji kolejnego etapu budowy budynku chłodni, tj. za II półrocze 2013 r.

Zdaniem organu odwoławczego na podstawie regulacji zawartej w § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia wykonawczego, koszty uwzględnione we wniosku za dany okres rozliczeniowy a dotyczące realizowanych działań w okresie niedotyczącym danego wniosku, tj. koszty z poz. o lp. ld.l - Roboty pomiarowe przy powierzchniowych robotach ziemnych - niwelacja terenu pod obiekty przemysłowe -... zł oraz z poz. 40 d.6 Zakup materiałów-płyta warstwowa - o wartości... zł, jak zasadnie wskazał w swym rozstrzygnięciu organ I instancji, stanowią koszty niekwalifikowalne, o które należy pomniejszyć wysokość wnioskowanej przez Grupę pomocy finansowej.

Zdaniem Prezesa ARiMR, w zakresie redukcji kosztów z poz. o lp. 5d.l Wykopy oraz przekopy wykonywane koparkami podsiębiernymi 0.40 m3 na odkład w gruncie kat. III, w wysokości... zł., tj. robót, do których zgodnie z zapisami dziennika budowy przystąpiono 6 maja 2013 r. ich nieuwzględnienia przez organ I instancji z uwagi na ich wykonanie przez Grupę przed przeniesieniem na nią pozwolenia na budowę i nieprzedstawienie przez Grupę w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego dokumentów, dających pewność organowi I instancji, iż Grupa miała możliwość użytkowania gruntu stanowiącego własność innego podmiotu, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji.

Jak wskazał organ odwoławczy, Grupa na dzień złożenia wniosku o płatność była właścicielem gruntu, na którym został zrealizowany etap inwestycji, była również w posiadaniu pozwolenia na budowę inwestycji określonej w Planie Dochodzenia do Uznania. W związku z powyższym przedstawiony przez Grupę do refundacji koszt z poz. o lp. 5d.l Wykopy oraz przekopy wykonywane koparkami podsiębiernymi 0.40 m3 na odkład w gruncie kat. III, poniesiony na realizację ww. inwestycji stanowi koszt kwalifikowalny.

Zdaniem Prezesa ARiMR nie jest istotne dla uznania kwalifikowalności danego kosztu z tytułu realizacji prac budowlanych rozpoczęcie prac budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego dla innego podmiotu, jeżeli organy prawa budowlanego nie mają możliwości negatywnego rozpatrzenia wniosku o przeniesienie pozwolenia budowlanego na inny podmiot.

W przedmiotowej sprawie koszt poz. 5d.l Wykopy oraz przekopy wykonywane koparkami podsiębiernymi 0.40 m3 na odkład w gruncie kat. III, został przez Grupę określony w wysokości... zł. W przedstawionych natomiast powyżej wyliczeniach organu odwoławczego został określony na poziomie... zł. Różnica między... zł stanowi koszt niekwalifikowalny.

Prezes ARiMR podsumował obydwie inwestycje i obliczył różnicę między wyliczeniem zmniejszenia kosztów kwalifikowanych przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR a Prezesa ARiMR.

W zakresie niekwalifikowanych kosztów wchodzących w skład ustalonej kwoty obniżki organ odwoławczy wskazał, iż Strona nie przedłożyła żadnych dowodów i nie przedstawiła argumentów skutkujących uznaniem, że płatność powinna być przyznana w kwocie ostatecznie wnioskowanej bez zastosowania obniżek, o jakich mowa w art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 543/2011. Braku odpowiedzialności Grupy nie uzasadnia bowiem okoliczność zapewnienia sobie przez Grupę wsparcia ze strony podmiotów profesjonalnie zajmujących się sporządzaniem kosztorysów.

Zdaniem Prezesa ARiMR wskazanie w złożonym wniosku o przyznanie pomocy finansowej niekwalifikowanych kosztów, pomimo działania w zaufaniu do specjalistów, z którymi Grupą zapewniła sobie współpracę w ramach inwestycji budowlanych, w pełni obciąża Grupę. Strona dokonała wyboru specjalistów z zakresu zasad kosztorysowania i ona jest odpowiedzialna za przedstawione dane, a ewentualne błędy popełnione przez osoby wykonujące czynności na jej zlecenie odnoszą skutek w stosunku do niej.

W zakresie pozostałych kosztów niekwalifikowanych a dotyczących kosztów z poz. ld.l - Roboty pomiarowe przy powierzchniowych robotach ziemnych - niwelacja terenu pod obiekty przemysłowe o wartości... zł, do której zgodnie z zapisami dziennika budowy przystąpiono w dniu 7 maja 2011 r. oraz poz. 40d.6 - Zakup materiałów - płyta warstwowa o wartości... zł, które, zgodnie z przedstawioną w złożonym odwołaniu przez Grupę argumentacją są kosztami kwalifikowanymi i przez tę okoliczność nie powinna zostać w sprawie zastosowana sankcja, brak również podstaw niestosowania obniżki należnej kwoty. Koszty te są kosztami niekwalifikowanymi, a Grupa, poza wskazaną okolicznością, iż stanowią one koszty kwalifikowane, nie przedstawiła żadnych argumentów mogących stanowić podstawę do nieuwzględniania ich do wyliczenia wysokości niekwalifikowanych kosztów inwestycji.

Prezes ARiMR stwierdził, iż nie znajduje podstaw do uznania braku odpowiedzialności Grupy związanych z zaistnieniem przesłanek do zastosowania rygoru wynikającego z przepisu art. 116 ust. 1, w związku art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 543/2011, gdyż nie dopatrzył się przesłanek umożliwiających odstąpienie w całości od zastosowania obniżek od płatności należnej. Zostały zakwestionowane wydatki odnoszące się do poszczególnych pozycji stanowiących koszty kwalifikowane, przedstawione przez Stronę do refundacji, a które zostały zweryfikowane zarówno na etapie rozpatrywania wniosku o przyznanie pomocy przez organ pierwszej instancji, jak i na etapie odwoławczym.

Organ odwoławczy odniósł się do zawartych w odwołaniu zarzutów Strony i wyjaśnił, iż weryfikując sprawę pozyskał od Strony dokumenty i stosowne wyjaśnienia zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7, 77 § 1, 80 Kpa, a w uzasadnieniu decyzji wskazał na fakty i dowody, którym dał wiarę oraz fakty i dowody, którym tej wiary nie dał.

Powyższa decyzja Prezesa ARiMR została zaskarżona przez Wnioskodawcę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Rozstrzygnięciu Prezesa ARiMR Skarżąca zarzuciła:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
2. 1. błędnego zastosowania art. 7 w zw. z art 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu powołania biegłego do oceny kosztorysów powykonawczych oraz kosztorysu powykonawczego sporządzonego metodą kalkulacji szczegółowej złożonych przez Skarżącą, w sytuacji gdy do ich oceny potrzebne są wiadomości specjalne, których organ odwoławczy nie posiada, wskutek czego organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych uznając, że Skarżąca zamieściła w kosztorysach powykonawczych koszty niekwalifikowane inwestycji w postaci Budowy magazynu owoców I etap oraz utwardzenia placu manewrowego, czego konsekwencją była odmowa przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania;
3. 2. błędnego zastosowania art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4) lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r., w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009, Nr 98 poz. 822) zwanego dalej: rozporządzeniem MRiRW z dnia 17 czerwca 2009 r., poprzez pominięcie złożonego przez Stronę w dniu 8 października 2015 r. kosztorysu szczegółowego dotyczącego pozycji nr 39d.5 instalacja wodna i kanalizacyjna, pomimo że kosztorys został sporządzony zgodnie ze Specyfikacją Techniczną Prac i określał rynkowe stawki cen, co Strona podnosiła w piśmie z dnia 23 listopada 2015 r. i na tej podstawie spełniał wymogi kosztorysu określone w § 2 ust. 1 pkt 4) lit. a) powołanego powyżej rozporządzenia;
4. 3. błędnego zastosowania art. 7, 75 § 1, 77 § 1, art. 80 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie złożonych przez Stronę wyjaśnień z dnia 2 października 2015 r. oraz wyjaśnień z dnia 23 listopada 2015 r. i nieodniesienie się w decyzji do ich treści, wskutek czego organ odwoławczy poczynił błędne ustalenia faktyczne, tj., poprzez przyjęcie, iż:
5. a) kosztorys powykonawczy szczegółowy dotyczący pozycji o nr 39 d.5 "Instalacja wodna i kanalizacyjna" jest niezgodny ze Specyfikacją Techniczną Prac i na tej podstawie nie spełnia wymogów kosztorysu pozwalających na weryfikację cen jednostkowych, ponieważ nie obrazuje rzeczywiście poniesionych kosztów, jak również, że Strona nie podała w sposób precyzyjny zastosowanych materiałów i urządzeń do wykonania prac, pomimo że Strona w piśmie z dnia 23 listopada 2015 r. podniosła, iż kosztorys jest oparty na Katalogach nakładów rzeczowych, co powoduje zbędność szczegółowego podawania: typu, modelu, producenta zamontowanego urządzenia, albowiem na podstawie istniejących KNR-ów jest możliwa weryfikacja zastosowanych cen jednostkowych i zakresu przeprowadzonych robót;
6. b) cena jednostkowa wskazana w poz. l.d.l. o nazwie: "Instalacja podnosząca i utrzymująca ciśnienie wody do 5.5 bar" kosztorysu szczegółowego dotyczącego Instalacji wodnej i kanalizacyjnej, jest czterokrotnie niższa od ceny jednostkowej podanej w Specyfikacji Technicznej Prac z dnia 10 stycznia 2014 r., pomimo że Specyfikacja Techniczna Prac nie zawiera cen jednostkowych, co również podnosiła Strona w piśmie z dnia 23 listopada 2015 r.;
7. c) Strona w kosztorysie szczegółowym "Instalacja wodna i kanalizacyjna" stosuje podwójne nakłady robocizny (dublowanie) co do pozycji nr 14 d. 1, pomimo że w piśmie z dnia 23 listopada 2015 r. podniesiono, iż w/w pozycje nie są zdublowane w zakresie robocizny, ponieważ ujęto w nich nakład zgodny z KNR-ami dotyczącymi tego typu pozycji, które stanowią odmienne pozycje kosztorysowe i na tej podstawie nie jest możliwe ich dublowanie;
8. d) w odniesieniu do pozycji 6 d.l "Wywóz ziemi samochodami skrzyniowymi na odległość 10 km", kosztorysu powykonawczego inwestycji: "Budynek magazynu owoców" niezasadne są koszty załadunku ręcznego i wywozu ziemi na odległość 10 km, natomiast zasadne są koszty zgodne z innym KNR-em, tj. "Roboty ziemne wykonane koparkami podsiębiernymi 0.40 m w ziemi kat. I-III uprzednio zmagazynowanej w hałdach z transportem urobku samochodami samowyładowczymi na odległość 10 km" i tym samym zakwestionowania okoliczności wykonania prac zgodnie z opisem przedstawionym w kosztorysie powykonawczym, pomimo że Strona w piśmie z dnia 23 listopada 2015 r., wskazywała, że załadunek ręczny był związany z warunkami budowy, tj. grząskim gruntem oraz dużą ilością opadów, jak również wykopywaniem dużej ilości elementów znajdujących się w ziemi jak gruz, pręty stalowe oraz śmieci;
9. e) Strona nie wykazała, na jakiej podstawie dokonuje kilkukrotnego wyliczenia wykonania jednej roboty ścianek szczelnych ujętych w pozycjach o nr 17.d.2., 18d.2 i 19 d.2, pomimo że we wskazanym piśmie podaje, iż tego typu ujęcie prac dotyczących wykonania ścianek szczelnych ma za zadanie ukazanie kosztów tych prac i nie odnosi się do ciągu technologicznego prac, czy też kolejności wykonania tych prac;
10. f) w odniesieniu do pozycji o nr 3d.l "Wywóz ziemi samochodami skrzyniowymi na odległość 10 km" kosztorysu powykonawczego inwestycji: "Utwardzenie placu manewrowego nie zasadne są koszty załadunku ręcznego i wwozu ziemi na odległość 10 km, natomiast zasadne są koszty zgodne z innym KNR-em, tj. "Roboty ziemne wykonane koparkami podsiębiernymi 0.40 m3 w ziemi kat. I-III uprzednio zmagazynowanej w hałdach z transportem urobku samochodami samowyładowczymi na odległość 10 km" i tym samym zakwestionowania okoliczności wykonania prac zgodnie z opisem przedstawionym w kosztorysie powykonawczym, pomimo że w piśmie z dnia 2 października 2015 r., podnosiła, iż prace były wykonywane w trudnym terenie w wielu miejscach niedostępnym dla koparek oraz samochodów;
11. 4. błędnego zastosowania art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez:
12. a) pominięcie przez organ I instancji zmienionego stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie w zakresie uznania za niekwalifikowalne kosztów zakupu materiałów w postaci płyty warstwowej w wysokości... zł, ujętych w poz. 40 d.6 kosztorysu powykonawczego i odnoszącego się do okoliczności wykonania na dzień wydania zaskarżonej decyzji całej inwestycji budowy budynku chłodni owoców i wykorzystania przez Wykonawcę w/w materiałów w drugim etapie budowy, pomimo że organ II instancji posiadał z urzędu informacje w w/w zakresie, ponieważ rozstrzygał sprawę dotyczącą przyznania pomocy finansowej za drugie półrocze realizacji planu w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją ostateczną z dnia... lipca 2015 r. o nr...;
13. b) dowolną weryfikację złożonych przez Stronę kosztorysów powykonawczych polegającą na uwzględnieniu stawek pozycji z kosztorysów Strony przedstawiających niższe stawki kosztorysowe od wyceny organu i równocześnie uwzględnienie wyceny organu dla pozycji określonych w kosztorysach Strony przedstawiających wyższe stawki od tej wyceny i tym samym zbadania kosztorysów powykonawczych, co do każdej pozycji odrębnie;
14. - wskutek czego organ II instancji poczynił błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że koszty realizacji inwestycji w postaci budowy magazynu owoców I etap oraz utwardzenia placu manewrowego powinny wynosić... zł, pomimo że organ w sposób uznaniowy określił tę wysokość, nie wskazując na jakiej podstawie dokonał własnych wyliczeń, a Strona poniosła koszty na realizację inwestycji w wysokości...zł;
15. II. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania § 1 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4) lit. a) w zw. z § 4 w zw. z pkt 1) załącznika rozporządzenia MRiRW z dnia 17 czerwca 2009 r., w zw. z art. 39 poprzez przyjęcie, że:
16. 1. koszty budowy magazynu owoców w zakresie kosztów wykonania instalacji wodnej i kanalizacyjnej w wysokości... zł są kosztami niekwalifikowanymi, pomimo że Strona wykonała tę instalację i na tej podstawie musiała ponieść koszty jej wykonania oraz złożyła wszelkie wymagane przepisami rozporządzenia MRIRW z dnia 17 czerwca 2009 r., dowody ich poniesienia, a kosztami kwalifikowanymi są poniesione koszty budowy budynku zgodnie z wykazem kosztów kwalifikowanych, a nie koszty uznaniowo uwzględnione przez organ;
17. 2. koszty budowy magazynu owoców w zakresie kosztów odnoszących się do zakupu płyty warstwowej w wysokości... zł są kosztami niekwalifikowanymi, ponieważ zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za II półrocze 2013 r., pomimo że zostały poniesione w I półroczu 2013 r. realizacji planu dochodzenia do uznania na inwestycję ujętą w planie i zrealizowaną w okresie planowanym i na tej podstawie koszt realizacji tej inwestycji jest kosztem kwalifikowanym niezależnie w którym etapie realizacji został poniesiony;
18. 3. pozostałe od wskazanych w zarzutach, zakwestionowane przez organ koszty realizacji inwestycji w postaci budowy magazynu owoców I etap oraz utwardzenia placu manewrowego w wysokości... zł są kosztami niekwalifikowanymi, pomimo że kosztami kwalifikowanymi są poniesione przez Stronę koszty budowy budynków zgodnie z pkt 1) wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji, a nie koszty uznaniowo uwzględnione przez organ na podstawie własnych wyliczeń.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy(por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, sygn. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7).

Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego(por. wyrok NSA z 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, iż Skarżąca stawia zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Sądu należy podzielić postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie. Należy zauważyć, że organ I Instancji celem merytorycznej oceny prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego powołał biegłego z zakresu kosztorysowania.

Nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że pracownicy organu dysponują wiedzą która pozwoli zweryfikować prawidłowość wyliczeń kosztorysu powykonawczego. Niewątpliwie materia kosztorysowania - poprawności formalnej i merytorycznej wymaga wiedzy specjalistycznej.

W przedstawionych wyliczeniach organ odwoławczy przedstawił jedynie wartość pozycji kosztorysowej według strony i wartość pozycji kosztorysowej wyliczonej przez ARiMR. Brak jest odniesienia się do wyliczeń biegłego.

Przyjmowane wartości bardzo od siebie się różnią i prawidłowość weryfikacji kosztorysu jest istotną kwestią w tej sprawie. Nadto mamy w tej sprawie taką sytuację, że część kosztorysu powykonawczego była kontrolowana przez biegłego, część przez pracowników organu. Nie zawarto także odniesienia dlaczego występują tak znaczne różnice pomiędzy wyliczeniami Strony i ARiMR-u.

W zaskarżonej decyzji wskazano, iż "Prezes ARiMR dokonując analizy inwestycji, ujętych w zatwierdzonym Planie Dochodzenia do Uznania, poddał weryfikacji kosztorysy powykonawcze złożone przez Stronę, uznając, iż pracownicy ARiMR (Centrali ARiMR) przeprowadzający powyższe czynności dysponują wystarczającą wiedzą specjalistyczną w tym zakresie (tj. wykształcenie lub doświadczenie praktyczne w zakresie budowlanym, w tym w szczególności w kosztorysowaniu prac budowlanych). Zatem organ II instancji uznał, iż powołanie biegłego do sporządzenia opinii w tym zakresie nie jest wymagane".

Przedstawiając powyższe stanowisko organ odwoławczy nie tylko nie wyjaśnił dlaczego w ogóle nie ustosunkował się do opinii biegłego powołanego przez organ I instancji, ale nie wyjaśnił również czy uznaje za zasadne powołanie w rozpatrywanej sprawie biegłego przez Dyrektora Oddziału.

Nie sposób nie zauważyć, iż skoro za publiczne pieniądze organ I instancji powołuje biegłego, to organ nadzoru nie powinien tej kwestii pomijać zupełnym milczeniem, lecz albo szczegółowo odnieść się do treści opinii biegłego, jak również wyjaśnień Skarżącej i argumentacji Dyrektora w zakresie ustaleń biegłego, albo w sposób jednoznaczny wskazać, iż w ocenie Prezesa powołanie biegłego przez Dyrektora nie było konieczne aby zweryfikować kosztorys przedstawiony przez Skarżącą.

Zauważenia wymaga, że w trakcie prowadzenia postępowania odwoławczego, Grupa składała dodatkowe dokumenty, wyjaśnienia, a w treści decyzji pominął okoliczności podnoszone przez Stronę w pismach z dnia 3 października 2015 r. i 23 listopada 2015 r. Strona w ww. pismach odpowiadała na wezwania jakie organ skierował w trakcie postępowania odwoławczego oraz podnosiła w sposób bardzo obszerny argumenty przemawiające za jej stanowiskiem. Do argumentacji Skarżącej zawartej w ww. pismach brak jest jakiegokolwiek szerszego odniesienia się przez organ odwoławczy, co zasadnie podniesiono w skardze.

Sąd nie neguje stanowiska organu, iż organ może dokonywać oceny przy wykorzystaniu informacji dotyczących kosztów i cen, między innymi w oparciu o katalogi norm i normatywów np. KNR, KNNR, KNZ, KNRW, NNRNKB) oraz w oparciu o bazy cen katalogowych (np. BISTYP-CONSULTING, SEKOCENBUD, INTERCENBUD, ORGBUD itp.), niemniej jednak w rozpatrywanej sprawie nie sposób uznać za wiarygodne wyliczenia średniej ceny rynkowej zawarte w zaskarżonej decyzji, skoro nie skonfrontowano wyliczeń z opinią biegłego kosztorysanta zawartą w aktach sprawy.

Należy również zauważyć, iż strona skarżąca wiedząc o powołaniu biegłego przez organ I instancji i kwestionując w tym zakresie w odwołaniu stanowisko Dyrektora w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz o odmowie przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części niekwaliflkowanych kosztów inwestycji, nie mogła zakładać, iż organ odwoławczy rozpatrując odwołanie całkowicie zignoruje część materiału dowodowego, w tym znajdującą się w aktach sprawy opinię biegłego oraz w żaden sposób nie odniesie się tej opinii w zaskarżonej decyzji.

Sąd ponownie wskazuje, iż organ odwoławczy rozpatrując odwołanie Skarżącej nie tylko nie zwrócił się do biegłego o ponowną weryfikację i przedstawienie poszerzonej analizy złożonej opinii, ale w ogóle nie odniósł się do ustaleń biegłego w spornym zakresie i opartej na tych ustaleniach argumentacji organu I instancji.

Postępowanie organu odwoławczego jest tym bardziej zastanawiające, iż w uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt. V SA/Wa 2409/14 decyzji z dnia... czerwca 2014 r., nr... wydanej poprzednio w sprawie Prezes ARiMR wyraźnie nakazał przeprowadzić organowi I instancji postępowanie polegające na ustaleniu dlaczego biegły przyjął określone stawki roboczogodzin oraz na odniesieniu się przez biegłego do uwag Skarżącej.

Natomiast w wyroku w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2409/14 Sąd uznał, iż powyższe zalecenia organu odwoławczego mieszczą się w przesłankach z art. 136 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy sam może przeprowadzić to postępowanie. Dodatkowe postępowanie ograniczy się w zasadzie do ustalenie dlaczego biegły przyjął określone stawki roboczogodzin i dlaczego odrzucił ceny z katalogu INTERCENBUD wskazane w kosztorysie powykonawczym. Powyższe zalecenie w żaden sposób nie przekroczy znacznej części postępowania i może zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy. Również wskazane przez organ II instancji zalecenia dotyczące ponownej weryfikacji znajdujących się w aktach dokumentów mieszczą się w roli organu odwoławczego.

W ocenie Sądu, wskazane powyżej uchybienia zaskarżonej decyzji świadczą również niewątpliwie o naruszeniu art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a., a także o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż w postępowaniu odwoławczym nie doszło do prawidłowego rozpoznania sprawy. Podkreślić przy tym należy, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzający wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Takich funkcji, w żadnej mierze zaskarżona decyzja nie spełnia. Z treści decyzji nie wynika dlaczego organ odwoławczy zignorował opinię biegłego powołanego przez organ I instancji w kwestii prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego w spornych pozycjach i w jaki sposób uznał, że wyliczenia ceny rynkowej zawarte w zaskarżonej decyzji są prawidłowe, a wyliczenia ceny rynkowej w zakresie spornych pozycji organu I instancji czy też Skarżącej są nieprawidłowe. Słusznie wskazuje strona skarżąca, że organ rozpoznając odwołanie powinien odnieść się do całości zebranego materiału dowodowego w tym także do złożonych wyjaśnień Strony.

W doktrynie trafnie podkreśla się, że strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Należy również przypomnieć, iż w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dwuinstancyjność postępowania jest zasadą konstytucyjną, silnie związaną z zasadą państwa prawnego. Na gruncie postępowania administracyjnego oznacza ona możliwość merytorycznego badania tej samej sprawy podatkowej przez dwa organy. Rozstrzygnięta sprawa, o ile strona zdecyduje się wnieść odwołanie, jest badana przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I GSK 226/10, LEX nr 744736).

Wskazać należy, że obowiązkiem organu odwoławczego w każdej sprawie - w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania - jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. akt III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Dla uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). Tak więc organ odwoławczy ma obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2001 r., sygn. akt III SA 913/00 oraz z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt III SA 181/00).

Innymi słowy chodzi o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82).

Jak już wskazano powyżej w rozpatrywanej sprawie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że organ odwoławczy prowadził postępowanie z uchybieniem powyższych zasad. Organ odwoławczy w szczególności, nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania.

W odwołaniu złożonym w dniu 3 kwietnia 2014 r. Strona podnosiła m.in. zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z protokołu kontroli na miejscu z dnia 7 marca 2014 r., podczas gdy dokument ten jest sfałszowany ponieważ na podpisanym przez Prezesa Zarządu spółki dokumencie protokołu naniesiono poprawki oraz uzupełnienia, co wypełnia znamiona czynu zabronionego określonego w art. 270 § 1 k.k. oraz pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego wyjaśnień i dowodów strony odnoszących się do przedłożonego kosztorysu powykonawczego, w szczególności korespondencji mailowej pomiędzy przedstawicielem, a kosztorysantem strony i w konsekwencji uznania, że baza cen INTERCENBUD nie odzwierciedla rynkowych stawek cen podczas gdy w/w korespondencja mailowa potwierdzała, że baza INTERCENBUD sporządzana jest na podstawie danych z Głównego Urzędu Statystycznego i tym samym jest najbardziej wiarygodnym źródłem w odniesieniu do potwierdzenia rynkowości przyjętych na jej podstawie stawek cen.

Jak również Skarżąca wskazywała na brak zasadności dopuszczenia przez organ I instancji złożonej przez biegłego kosztorysanta opinii jako dowodu, bez zlecenia jej uzupełnienia podczas gdy opinia jest sporządzona w postaci naniesionych przez biegłego poprawek na kosztorys powykonawczy strony oraz nie posiada uzasadnienia, co przesądza o jej wadliwości i braku mocy dowodowej.

Prezes ARiMR nie odpowiedział jednak w jakikolwiek sposób na przytoczone powyżej zarzuty, jak również na inne zarzuty zawarte w odwołaniu złożonym w dniu 3 kwietnia 2014 r.

Należy zauważyć, iż chociaż organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, to jednak do zarzutów tych powinien ustosunkować się w pierwszej kolejności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji Prezesa ARiMR.

Z pewnością zatem, organ administracji powinien wnikliwie ustosunkować się do całokształtu materiału zawartego w aktach sprawy. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien przede wszystkim odnieść się zarzutów odwołania i do ustaleń organu I instancji opartych na opinii biegłego. Jeżeli w związku z zarzutami, wyjaśnieniami i dokumentami skarżącej składanymi na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji ustaleń organu I instancji nie podzieli - a jednocześnie nadal będzie kwestionował prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego przez grupę - Prezes winien na podstawie uzupełniającej opinii biegłego kosztorysanta dokonać oceny prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego w spornych pozycjach. Na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego organ winien wydać rozstrzygniecie w sprawie.

Z uwagi na zasadność zarzutów dotyczących naruszenia procedury, w tym przepisów odnoszących się do ustaleń faktycznych w odniesieniu do cen kosztorysowych, Sąd uznał, że przedwczesnym jest orzekanie w przedmiocie nieprawidłowego zastosowania i błędnej wykładni przepisu materialnego, jakim jest wskazywany w zarzutach skargi § 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4) lit. a) w zw. z § 4 w zw. z pkt 1) załącznika rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. rozważy wskazaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną dokonaną przez Sąd. Przede wszystkim organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia winien w przekonywujący sposób wyjaśnić ww. kwestie budzące wątpliwości Sądu.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania sądowego.