Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w S. Sp. z o. o. (dalej: Skarżąca/Wnioskodawca) jest rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju i Finansów z [...] października 2017 r., o sygn. [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, dotyczącego oceny wniosku o dofinansowanie projektu, pn. [...].
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie ww. projektu w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020, Priorytet IX Wzmocnienie strategicznej infrastruktury ochrony zdrowia, Działanie 9.1. Infrastruktura ratownictwa medycznego w zakresie wsparcia istniejących Szpitalnych Oddziałów Ratunkowych (SOR) ze szczególnym uwzględnieniem stanowisk wstępnej intensywnej terapii (roboty budowlane, doposażenie) dla projektów realizowanych na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej z wyłączeniem województwa [...].
W piśmie z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Ministerstwo Zdrowia – pełniące funkcję Instytucji Organizującej Konkurs (IOK) – poinformowało Wnioskodawcę, że wniosek oceniono negatywnie w zakresie kryteriów formalnych, tj. kryterium nr 5 - Kompletność dokumentacji aplikacyjnej wniosku i załączników oraz kryterium nr 12 - Efektywność kosztowa projektu i nie będzie on podlegał dalszej ocenie.
W uzasadnieniu pisma wyjaśniono, iż Wnioskodawca, na podstawie art. 43 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460, z póżn. zm.); dalej: "u.z.r.p.", został dwukrotnie wezwany do uzupełnienia/poprawy braków formalnych i oczywistych omyłek w dokumentacji aplikacyjnej (pisma z [...] kwietnia 2017 r. oraz z [...] lipca 2017 r.). Jednakże w uzupełnionym wniosku, przedłożonym w dniu [...] kwietnia 2017 r. błędnie uzupełnił punkt B.2.7, tj. niezgodnie z Instrukcją wypełniania formularza wniosku (w kolumnie EFRR Regiony słabiej rozwinięte, zamiast wartości wnioskowanego dofinansowania wpisał "-" oraz w kolumnie Wartość procentowa, zamiast 100% również wpisał "-").
Ponadto wskazano, że do uzupełnionego wniosku nie dołączył załącznika - "kosztorys inwestorski oparty o aktualny cennik dostępny na rynku, dotyczący cen w budownictwie" – w zakresie prac związanych z budową lądowiska.
Skarżąca nie zgodziła się z powyższą oceną i w złożonym proteście wskazała, iż uzupełniła wniosek prawidłowo i zgodnie z wymaganiami dokumentacji konkursowej. Jednocześnie zauważyła, iż prawidłowo sporządzony kosztorys prac budowlanych, związanych z budową lądowiska, został przez nią załączony do pierwotnej wersji wniosku o dofinansowanie, w związku z czym w odpowiedzi na wezwanie dołączyła jedynie kosztorys dotyczący pozostałego zakresu prac. Zarzuciła również, że wezwanie do dokonania korekt było nieprecyzyjne.
W piśmie z [...] października 2017 r., nr [...] Minister Rozwoju i Finansów – pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko (IZ POIiŚ) – poinformował Skarżącą o nieuwzględnieniu protestu. Organ wyjaśnił, iż Wnioskodawca, pomimo wezwania do poprawienia pkt B.2.7 wniosku o dofinansowanie - nie zastosował się do udzielonych w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. wytycznych dotyczących sposobu wypełnienia tej części wniosku, co w rezultacie uniemożliwiło uznanie przedłożonego dokumentu za spełniający wymagania kryterium formalnego nr 5. Organ podkreślił, że zgodnie z § 14 pkt 1 Regulaminu konkursu, każdy wnioskodawca, biorący udział w naborze wniosków zobowiązany był do złożenia wniosku o dofinansowanie zgodnego ze wzorem (stanowiącym załącznik nr 3 do Regulaminu konkursu) oraz sporządzonego w oparciu o instrukcję jego wypełniania (będącą załącznikiem nr 4 do Regulaminu konkursu).
Skoro zatem zarówno w pierwotnie wniesionym wniosku o dofinansowanie, jak i w dokumencie złożonym w odpowiedzi na otrzymane wezwanie, Wnioskodawca zawarł informacje niepełne, niespełniające wymagań wynikających z instrukcji do wypełniania formularza wniosku, to należało przyjąć, iż dokumentacja aplikacyjna projektu nie była kompletna ani w momencie jej składania, ani na etapie przeprowadzanej oceny.
Odnośnie zaś braku załączenia do złożonego wniosku kosztorysu inwestorskiego, dotyczącego prac związanych z budową lądowiska o wartości [...] zł, zauważono że przedmiotowy dokument był wymagany zgodnie z § 15 pkt 9 Regulaminu konkursu. Jednocześnie organ wyjaśnił, że ciężar wykazania, iż wniosek wraz ze wszystkimi wskazanymi załącznikami (w tym ze spornym kosztorysem inwestorskim) został skutecznie doręczony do instytucji, obciąża i spoczywa na nadawcy pisma (tj. Wnioskodawcy). Skoro zaś Skarżąca faktu tego nie wykazała, to należało przyjąć, iż Ministerstwo Zdrowia nie było w posiadaniu wskazanego kosztorysu inwestorskiego, co oznacza, iż dokumentacja aplikacyjna projektu nie była kompletna, zaś Wnioskodawca nie spełnił wymogów kryterium formalnego nr 5 oraz określonych w dokumentacji konkursowej wymagań w zakresie kryterium nr 12.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie Ministra Finansów Skarżąca zarzuciła naruszenia przepisów ustawy wdrożeniowej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 43 ust. 1 - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że pisma: z [...] kwietnia 2017 r., oraz z [...] lipca 2017 r. spełniają wymogi wezwania do uzupełnienia braków formalnych, podczas gdy ich brzmienie jest ogólnikowe i nieprecyzyjne, co nie odpowiada wymogom rzetelnego wezwania do uzupełniania braków, art. 37 ust. 1 w związku z art. 56 - poprzez brak obiektywnej i rzetelnej oceny projektu, polegającej na błędnym przyjęciu, że nie spełnia on kryterium nr 5: Kompletność dokumentacji aplikacyjnej wniosku i załączników oraz kryterium nr 12: Efektywność kosztowa projektu, a także przez brak przeprowadzenia należytej procedury wyjaśniającej i uzupełniającej przewidzianej w ww. przepisach, co miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do naruszenia zasady równego dostępu do pomocy, art. 58 ust. 1 - poprzez niewyczerpujące oraz niespójne uzasadnienie rozstrzygnięcia z [...] października 2017 r. w odniesieniu do przedstawionych w proteście zarzutów dotyczących prawidłowości dokonanej oceny formalnej dokonanej przez IOK.
W piśmie procesowym zawierającym ustosunkowanie się do zarzutów skargi organ podtrzymał argumentację zbieżną z motywami zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Rozwoju i Finansów z [...] października 2017 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Dodać należy, iż art. 50 u.z.r.p. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.
Poddając rozstrzygnięcia właściwej instytucji kontroli sądowej, ustawodawca w art. 61 ustanowił szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 64 zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 u.z.r.p. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.
Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej o dofinansowanie projektu pn. Przebudowa i doposażenie Szpitalnego Oddziału Ratunkowego wraz z budową lądowiska dla śmigłowców ratunkowych złożonym w konkursie nr [...] w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020, Oś priorytetowa IX – Wzmocnienie strategicznej infrastruktury ochrony zdrowia, Działanie 9.1 - Infrastruktura ratownictwa medycznego.
Zdaniem Skarżącej, ocena wniosku w zakresie kryteriów formalnych została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.
Skarżąca wskazała, w odniesieniu do horyzontalnego kryterium formalnego nr 5 Kompletność dokumentacji aplikacyjnej: wniosku i załączników oraz w odniesieniu do dodatkowego kryterium formalnego nr 12 dla działania 9.1 Efektywność kosztowa projektu, brak obiektywizmu i rzetelnej oceny wniosku oraz nieprzeprowadzenie należytej procedury wyjaśniającej i uzupełniającej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 43 ust. 1 u.z.r.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że pisma: z [...] kwietnia oraz z [...] lipca 2017 r. spełniają wymogi wezwania do uzupełnienia braków formalnych, podczas gdy ich brzmienie jest ogólnikowe i nieprecyzyjne, co nie odpowiada wymogom rzetelnego wezwania do uzupełniania braków, należy zauważyć, iż jest on niezasadny.
W ocenie Skarżącej, wezwanie do uzupełnienia braków formalnych zostało dokonane dwukrotnie w sposób wadliwy, nie precyzując braków, na podstawie których wydano negatywna ocenę wniosku. Wezwanie do uzupełnienia braków nie może być podzielone na dwie części, które wskazują na różne podstawy prawne i w połowie być wezwaniem do uzupełnienia braków, a w drugiej połowie być wezwaniem do uzupełnienia/złożenia wyjaśnień. Skarżąca podkreśliła, iż w żadnym z pism nie wskazano jasno i precyzyjnie na brak formalny w postaci kosztorysu lądowiska, który został załączony z pierwotną wersją wniosku.
Należy w powyższym kontekście wyjaśnić, iż zgodnie z § 27 ust. 1 i 2 Regulaminu konkursu w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie braków uniemożliwiających dokonanie oceny według kryteriów oceny projektów, Wnioskodawca może zostać wezwany do złożenia wyjaśnień i ewentualnego uzupełnienia lub poprawy dokumentacji aplikacyjnej jednokrotnie na każdym etapie oceny według danej grupy kryteriów (tj. kryteriów formalnych oraz merytorycznych I i II stopnia). Ww. działania będą realizowane w sposób gwarantujący równe traktowanie wnioskodawców. Uzupełnienia lub poprawa dokumentacji aplikacyjnej. dokonane w wyniku ww. wyjaśnień, nie mogą prowadzić do istotnej modyfikacji projektu, której skutkiem będzie zmiana celów lub znacząca zmiana wskaźników projektu - dopuszczalne są natomiast zmiany mające na celu optymalizację kosztów i zakresu projektu, zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 2 i 3 Regulaminu konkursu. Zakres zmian dokonywanych przez Wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie oraz w załącznikach nie może wykraczać poza wskazane przez IOK w wezwaniu uwagi i zalecenia, z zastrzeżeniem ust.
3. Stosownie zaś do treści § 28 ust. 1 Regulaminu konkursu wezwanie Wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych i poprawy oczywistych omyłek, o których mowa w § 26 ust. 1 odbywa się jednocześnie z jego wezwaniem do uzupełnienia czy poprawy wniosku w wyniku oceny projektu kryteriami, o których mowa w § 27 ust. 1.
Zatem, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, z dokumentacji konkursowej nie wynika zakaz łącznego wezwania do uzupełnienia braków formalnych (w trybie art. 43 u.z.r.p.) oraz innych braków (w trybie przewidzianym w Systemie oceny i wyboru projektów w ramach PO IiŚ 2014-2020 oraz § 27 ust. 1 i 2 Regulaminu konkursu). Należy ponadto zauważyć, iż zakres pierwszego z wezwań, tj. pisma z [...] kwietnia 2017 r. obejmował wezwanie do usunięcia braków w dokumentacji aplikacyjnej, zarówno w trybie wynikającym z art. 43 ust. 1 u.z.r.p., jak i w trybie przewidzianym w § 27 ust. 1 Regulaminu konkursu, a ponadto sposób jego sformułowania był jasny i precyzyjny, zatem umożliwiał Skarżącej uzupełnienie lub poprawę wniosku o dofinansowanie w pełnym zakresie. Pismo z [...] kwietnia 2017 r. niewątpliwie stanowi tzw. wezwanie łączne, tzn. obejmuje równocześnie braki formalne i oczywiste omyłki, podlegające procedurze określonej w art. 43 u.z.r.p., jak też braki i błędy zidentyfikowane w ramach oceny projektu kryteriami wyboru, przy czym oba te tryby i ich konsekwencje są wzajemnie rozdzielone.
Druga część pisma odnosi się wprost do zakwestionowanych kryteriów formalnych, jak również zawiera pouczenie oparte na treści § 27 i 28 Regulaminu konkursu, odrębne od pouczenia odnoszącego się do braków formalnych, które oparto na treści art. 43 u.z.r.p.
Sąd podziela stanowisko IZ, iż nie może stanowić podstawy do stwierdzenia wadliwości wezwania fakt, że w nagłówku pisma nie wskazano konkretnej podstawy prawnej, umożliwiającej sformułowanie takiego wezwania, ponieważ w przypadku wezwania z [...] kwietnia 2017 r. występowały dwie różne podstawy do uzupełnienia lub poprawy dokumentacji aplikacyjnej. Niesporne jest przy tym, iż w odpowiedzi na wezwanie z [...] kwietnia 2017 r. nie nastąpiło uzupełnienie kosztorysów dotyczących budowy lądowiska, ponieważ w odpowiedzi złożone zostały jedynie dwa kosztorysy na przebudowę Szpitalnego Oddziału Ratunkowego.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 w związku z art. 56 u.z.r.p. poprzez brak obiektywnej i rzetelnej oceny projektu, polegającej na błędnym przyjęciu, że nie spełnia on kryterium nr 5: Kompletność dokumentacji aplikacyjnej wniosku i załączników oraz kryterium nr 12: Efektywność kosztowa projektu, a także przez brak przeprowadzenia należytej procedury wyjaśniającej i uzupełniającej przewidzianej w ww. przepisach, co miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do naruszenia zasady równego dostępu do pomocy.
Należy zauważyć, że to na Wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu swój wniosek o dofinansowanie projektu ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego oraz z dostępną dokumentacją konkursową. Na nim też spoczywa obowiązek starannego oraz odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej. Szczególnie duże znaczenie ma sporządzenie wniosku z uwzględnieniem znanych Wnioskodawcy kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Podawane we wniosku dane. niezależnie od tego czy służą ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga gospodarz konkursu w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów.
W związku z tym wnioskodawcy ubiegający się o udzielenie im dofinansowania nie mogą ani oczekiwać, ani wymagać, że brak podania przez nich w dokumentacji aplikacyjnej pełnych i wystarczających informacji lub brak złożenia wszystkich wymaganych dokumentów będzie rodził po stronie właściwej instytucji obowiązek samodzielnego ich poszukiwania, w tym zwłaszcza prowadzenia postępowania dowodowego w rozumieniu określonym w k.p.a. W ocenie Sądu, z treści pisma z [...] kwietnia 2017 r. wynikało w sposób jednoznaczny, iż nie zostały przedłożone wszystkie wymagane załączniki wskazane w § 15 Regulaminu konkursu, w tym również brak jest załącznika pn. Kosztorys inwestorski opartego o aktualny cennik dostępny na rynku dotyczący cen w budownictwie. Przywołane sformułowanie nie dawało podstaw do stwierdzenia, iż intencją IOK było żądanie przedłożenia jedynie kosztorysu dotyczącego przebudowy SOR.
Za nieuprawniony Sąd uznał zarzut niewyczerpującego oraz niespójnego uzasadnienie rozstrzygnięcia z [...] października 2017 r. w odniesieniu do przedstawionych w proteście zarzutów dotyczących prawidłowości dokonanej oceny formalnej dokonanej przez IOK.
Należy wskazać, iż w piśmie z [...] października 2017 r. zawarta została analiza zasadności zarzutu ogólności wezwania z [...] kwietnia 2017 r. oraz zarzutu braku wezwania w piśmie z [...] lipca 2017 r. do uzupełnienia dokumentów bez wskazania przy tym kosztorysu dotyczącego lądowiska. Wyjaśniono również zasadność stanowiska odnośnie braku możliwości wystosowania ponownego wezwania do uzupełnienia dokumentacji w zakresie kosztorysu.
Z tych względów Sąd uznał, że ocena wniosku nie narusza prawa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. orzekł, jak w sentencji wyroku.