Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 10 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 2040/17

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi W. Sp. komandytowa z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest rozstrzygnięcie Ministra Edukacji Narodowej z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło następującym stanie faktycznym:

W. Sp. komandytowa z siedzibą w W. (zwana dalej Skarżąca, Wnioskodawca) złożyła wniosek w ramach konkursu nr [...] w zakresie Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój, Osi Priorytetowej II "Efektywne polityki publiczne dla rynku pracy, gospodarki i edukacji", Działanie 2.15 "Kształcenie i szkolenie zawodowe dostosowane do potrzeb zmieniającej się gospodarki". Wniosek pt. "[...], otrzymał nr [...].

Pismem z [...] września 2017 r. nr [...] Minister Edukacji Narodowej poinformował Skarżącą, że wniosek został odrzucony na etapie oceny merytorycznej, w wyniku oceny dokonanej przez dwóch członków Komisji Oceny Projektów. Jak wskazano wniosek uzyskał negatywną ocenę z powodu niespełnienia kryteriów dostępu nr 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 13 od obydwu oceniających, w związku z czym został odrzucony na etapie oceny merytorycznej i nie podlega dalszej ocenie.

Skarżąca spółka wniosła protest od powyżej oceny.

Zaskarżonym do Sądu pismem z [...] października 2017 r. nr [...] Minister Edukacji Narodowej poinformował Wnioskodawcę, iż protest nie został uwzględniony.

MEN wyjaśniło, że zweryfikowane negatywnie kryteria dotyczą zapewnienia jakości, w tym zgodności z odpowiednimi przepisami prawa, opracowanych w ramach projektu materiałów metodycznych i multimedialnych. Przy czym nie zgadza się ze stanowiskiem Spółki, że kwestia spełnienia kryteriów może być oceniana dopiero po przygotowaniu materiałów przez podmiot, którego wniosek wygrał w konkursie. Z tego powodu, że kryteria dostępu dotyczą warunków, jakie obligatoryjnie i każdorazowo powinien spełniać wniosek oraz podmiot aplikujący, żeby móc ubiegać się o dofinansowanie w danym konkursie. Treść kryteriów dostępu wraz z ich uzasadnieniem zawarta jest w jednym z dokumentów programowych dla Programu PO WER - Rocznym Planie Działania (w odniesieniu do konkursu nr [...] Roczny Plan Działania stanowił załącznik nr 12 do Regulaminu konkursu).

Tym samym Wnioskodawca, co podkreślił organ zobligowany jest do odniesienia się do każdego z wymienionych w dokumentacji konkursowej kryteriów tj. w jasny i czytelny sposób zadeklarować spełnienie takich kryteriów. Nie do zaakceptowania jest, przyjęte w proteście złożonym przez Wnioskodawcę założenie, uznające składaną we w wniosku o dofinasowanie deklarację spełnienia kryterium dostępu za pozbawioną znaczenia. Wnioskodawca rozważa hipotetyczny przypadek podmiotu, który zadeklarowałby we wniosku o dofinansowanie spełnienie wszystkich kryteriów, a na etapie realizacji projektu nie wywiązałby się ze złożonej deklaracji. Wnioskodawca zdaniem IP, błędnie identyfikuje znaczenie i charakter ww. deklaracji/oświadczenia, gdyż takie zobowiązanie pokazuje gotowość podmiotu do realizacji projektu zgodnie z regułami konkretnego konkursu.

Jednocześnie w wypadku postępowania niezgodnego z ww. kryteriami organ, co zaznaczano posiada szereg instrumentów dyscyplinujących, łącznie z rozwiązaniem umowy i koniecznością zwrotu otrzymanych środków. Deklaracje złożone w treści wniosku o dofinansowanie nie są więc, wbrew opinii Wnioskodawcy, luźno zapisanymi sformułowaniami, ale pociągającymi określone konsekwencje oświadczeniami. Tym samym nie zachodzą, wbrew opinii Wnioskodawcy, żadne wątpliwości interpretacyjne dotyczące kryteriów nr 4 i nr 6-13.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o:

1. 1. o uwzględnienie skargi w całości i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ,
2. 2. zwrot na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej informacji zarzuciła naruszenie:

1. 1. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa") poprzez naruszenie zasad przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny i nieuwzględnienie protestu, co skutkowało odrzuceniem wniosku,
2. 2. art. 37 ust. 3a ustawy wdrożeniowej poprzez zaniechanie wezwania Wnioskodawcy do złożenia oświadczeń niezbędnych do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania, a w konsekwencji nieuwzględnienie protestu, co skutkowało odrzuceniem Wniosku,
3. 3. art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie wadliwej oceny, że wniosek nie spełnił kryteriów wyboru projektu do dofinansowania, a w konsekwencji nieuwzględnienie protestu, co skutkowało odrzuceniem wniosku,
4. 4. art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez zaniechanie wezwania Wnioskodawcy do poprawienia oczywistej omyłki polegającej na niezłożeniu deklaracji o spełnieniu kryteriów konkursowych, a w konsekwencji nieuwzględnienie protestu, co skutkowało odrzuceniem wniosku.

Autor skargi odnosząc się kolejno do każdego z niespełnionych kryteriów podkreślił, że kryteria dostępu odnoszą się do materiałów (e-zasobów) przygotowywanych w ramach realizacji projektu. Tym samym materiały takie przygotowywane są dopiero na etapie realizacji (po wyborze konkretnego projektu w konkursie), nie zaś na etapie składania wniosku. Na etapie składania wniosku, o czym wnioskodawca jest przekonany, Skarżąca była zobowiązana do przedstawienia przykładowego scenariusza jednego modułu - i taki scenariusz został przygotowany i załączony do wniosku.

Wskazano ponadto, że wszelkie wątpliwości interpretacyjne dotyczące kryteriów nr 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 13, których spełnienie przez Wnioskodawcę zostało negatywnie ocenione, należy tłumaczyć na korzyść wnioskodawców (jako kryterium dot. przedłożenia materiałów, nie zaś jako dotyczące zobowiązania do złożenia deklaracji, zgodnie z którą w przyszłości wnioskodawca przedłoży materiały).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym piśmie i wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie skargi. Jak wyjaśnił pełnomocnik organu wskazany w skardze organ tj. Ministerstwo Edukacji Narodowej Departament Funduszy Strukturalnych nie ma zdolności sądowej.

Zarządzeniem Sędziego sprawozdawcy z 10 stycznia 2018 r. dokonano zmiany w określeniu nazwy organu poprzez jej zmianę na Ministra Edukacji Narodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W myśl art. 61 ust. 8 ustawy sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust.

1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie.

Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego, i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.

rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) Nr 1083/2006 (Dz.Urz.UE.L347 z 20 grudnia 2013, str. 320),

1. - ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, a także z postanowieniami systemu realizacji programu operacyjnego, w tym:
2. - Regulaminem konkursu "Tworzenie materiałów multimedialnych (e-zasobów) z zakresu Podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej (PDG)", Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój 2014 - 2020, Oś priorytetowa II - Efektywne polityki publiczne dla rynku pracy, gospodarki i edukacji, Działanie 2.15: Kształcenie i szkolenie zawodowe dostosowane do potrzeb zmieniającej się gospodarki
3. - Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój 2014 - 2020.

Na gruncie prawa krajowego podstawowym aktem prawnym regulującym omawianą materię jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, która określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Przechodząc do omówienia zarzutów skargi należy zauważyć, że projekt, którego ocena jest przedmiotem badania w niniejszej sprawie nie został rekomendowany do dofinansowania, gdyż został odrzucony na etapie oceny merytorycznej jako niespełniający merytorycznych kryteriów dostępu nr

1. - 4 - Materiały multimedialne (e-zasób) opracowane w projekcie muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami prawa oświatowego;
2. - 6 - Po opracowaniu w projekcie jednego z modułów, o których mowa w kryterium 3, przygotowanego na podstawie przykładowego scenariusza stanowiącego załącznik do wniosku o dofinansowanie projektu, Beneficjent przekaże opracowany moduł do weryfikacji i akceptacji ekspertom ds. kształcenia zawodowego wyłonionym przez IP. W przypadku ewentualnych uwag ekspertów beneficjent zobowiązany będzie do zmodyfikowania opracowanego materiału, zgodnie z zaleceniami ekspertów oraz przygotowania pozostałych modułów zgodnie z zaakceptowanym wzorem. Brak spełnienia tego wymogu przez beneficjenta będzie skutkował rozwiązaniem umowy o dofinansowanie projektu.
3. - 7 - Beneficjent zapewni materiały metodyczne (wraz z przykładowymi scenariuszami zajęć) dla nauczycieli korzystających z opracowanego przez niego e-zasobu z zakresu PDG w szkołach prowadzących kształcenie zawodowe
4. - 8 - Wszystkie opracowane materiały (multimedialne i metodyczne) muszą uzyskać pozytywne recenzje dwóch niezależnych specjalistów: jednego właściwego dla danej branży i jednego z zakresu nauczania PDG w danej branży. W przypadku nieuzyskania dwóch pozytywnych recenzji Beneficjent zobowiązany jest do modyfikacji materiałów zgodnie z uwagami specjalistów.
5. - 9 - Po opracowaniu w projekcie materiałów (multimedialnych i metodycznych) do PDG oraz uwzględnieniu wniosków płynących z recenzji, o których mowa w kryterium nr 8, Beneficjent zobowiązany jest poddać opracowane materiały przeglądowi, którego dokonają eksperci ds. kształcenia zawodowego wyłonieni przez IP. W przypadku ewentualnych uwag ekspertów Beneficjent zobowiązany jest do zmodyfikowania opracowanych materiałów zgodnie z zaleceniami ekspertów (walidacja produktu). Brak spełnienia tego wymogu przez beneficjenta będzie skutkował rozwiązaniem umowy o dofinansowanie projektu
6. - 10 - Wszystkie materiały multimedialne (e-zasoby) opracowane zostaną zgodnie ze standardami i rozwiązaniami informatycznymi zastosowanymi w projekcie "e-podręczniki do kształcenia ogólnego" (ORE). Standardy i rozwiązania będą stanowić załącznik do regulaminu konkursu
7. - 11 - Beneficjent gwarantuje, że wszystkie materiały multimedialne i metodyczne wytworzone w projekcie zostaną opublikowane na licencjach Creative Commons Uznanie Autorstwa lub innych, kompatybilnych wolnych licencjach. W przypadku utworów, do których majątkowe prawa autorskie nie wygasły, a autorzy i spadkobiercy nie godzą się na uwolnienie, beneficjent udostępni je na zasadach określonych w ustawie dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 666, z późn. zm.) w tym w ramach wyjątku edukacyjnego.
8. - 12 Beneficjent zapewni na wszystkich etapach opracowywania e-zasobów udział osoby lub osób posiadających doświadczenie w technicznym opracowaniu zasobów cyfrowych, spełniających co najmniej standardy i rozwiązania informatyczne, o których mowa w kryterium nr 10 i nr 13.
9. - 13 E-zasoby będą zgodne z koncepcją uniwersalnego projektowania, o której mowa w Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie realizacji zasady równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami oraz zasady równości szans kobiet i mężczyzn w ramach funduszy unijnych na lata 2014- 2020. E-zasoby będą spełniały standardy WCAG 2.0., w szczególności wymogi określone w § 19 rozporządzania Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych.

Skarżący nie kwestionuje, że w opisie projektu we Wniosku o dofinansowanie nie zawarł zapewnień i oświadczeń dotyczących spełnienia powyższych kryteriów, które generalnie dotyczą cech, jakie będzie posiadało przygotowane po zawarciu umowy dzieło. W ocenie Skarżącego te kryteria odnoszą się do materiałów przygotowywanych w ramach realizacji projektu. Podniósł nadto, że w dokumentacji konkursowej brak jest wyraźnego i jasnego sprecyzowania w jaki sposób i kiedy te kryteria zostaną spełnione.

Sąd nie podziela zastrzeżeń Strony. Jest rzeczą oczywistą, że skoro Instytucja Pośrednicząca ustala w regulaminie kryteria wyboru projektu – czy to formalne czy to merytoryczne – to winny być one możliwe do zweryfikowania na etapie oceny wniosku. Wniosek zaś powinien zawierać taką treść, aby była możliwa ocena spełnienia kryteriów. Zazwyczaj w każdym konkursie projekt dotyczy dofinansowania jakiegoś celu przyszłego. Konkurs ma służyć do ustalenia który projekt w sposób najlepszy wypełnia postawione w systemie realizacji poszczególnych programów operacyjnych cele. Po zakończeniu realizacji projektu IP kontroluje czy realizacja programu przebiegała prawidłowo. Kontrola zaś dotyczy nie tylko zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, dokumentacją konkursową, umową,ale także z wnioskiem. Wniosek o dofinansowanie jest bowiem częścią umowy o dofinansowanie i jest podstawowym punktem odniesienia dla oceny prawidłowości realizacji projektu. Dlatego też Strona we wniosku o dofinansowanie powinna zawrzeć wszystkie wymagania dot. projektu, które wynikają z dokumentacji konkursowej.

Nie można uznać za trafny argument Strony, że powinna zostać wezwana do uzupełninia wniosku o oświadczenia, których brak spowodował stwierdzenie niespełnienia merytorycznych kryteriów dostępu. Zgodnie z Regulaminem konkursu (Rozdział 4.1) uzupełnieniu lub poprawie mogą podlegać tylko braki formalne lub oczywiste omyłki. Braki wniosku, na które powołuje się Skarżąca, nie spełniają kryterium oczywistości, ich wyeliminowanie musiałoby doprowadzić do istotnej modyfikacji wniosku.

Nie mogą zostać uwzględnione również zarzuty Skarżącej kwestionujące zapisy dokumentacji konkursu. W art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ustawodawca postanowił, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Zatem to regulamin i jego załączniki obowiązujące w danym konkursie mają charakter normatywny, do którego winna zastosować się Strona, o czym stanowi wprost wskazany wyżej przepis ustawy wdrożeniowej. Art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wskazuje również, co winien zawierać regulamin konkursu oraz podaje, że zbiór ten ma charakter otwarty, gdyż ustawodawca używa terminu "w szczególności". Wydany w sprawie regulamin konkursu zawiera określone załączniki, które stanowią jego integralną część, w tym m.in. załącznik nr 12- dokument programowy pn. Roczny plan działania na rok 2017. Należy też dodać, że kryteria dostępu w Regulaminie konkursu zostały opracowane zgodnie z tym dokumentem.

Tym samym uznać należy, że regulamin konkursu wraz z załącznikami ma charakter normatywny, do którego Strona winna się zastosować.

Należy podkreślić, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1500/11). Podkreślić należy także, że Skarżąca przystępując do konkursu winna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy.

Za nietrafny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 37 ust. 3a ustawy wdrożeniowej. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz.U.2017.1475) zmieniającej nin. ustawę z dniem 2 września 2017 r. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań w zakresie wyboru projektów do dofinansowania prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie ma więc w sprawie niniejszej zastosowania.

Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez Ministra Edukacji Narodowej, jak również legalność jego działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z [...] października 2017 r., stwierdzić wypada, że odpowiadają one prawu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę.