Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...].07.2010r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w W. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2007.
Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] kwietnia 2007 r. M. K. (dalej: "skarżący") - na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) - złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności na 2007 rok do gruntów rolnych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania.
W związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w raporcie z kontroli administracyjnej wniosku obszarowego, wezwano skarżącego do złożenia wyjaśnień odnośnie powierzchni działki rolnej D. W dniu [...] września 2007 r. wpłynęła do organu korekta przedmiotowego wniosku.
W wyniku analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] lutego 2008 r. odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcje w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych nakładając sankcje w wysokości [...] zł, z uwagi na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej.
Orzekając na skutek odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, iż nie narusza ona przepisów prawa. W uzasadnieniu podkreślił m.in., iż błędna korekta wniosku skutkowała wykluczeniem działki rolnej D z płatności. W związku z tym różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 103,44 % (JPO) oraz 120,19 % (UPO). Organ orzekający wyjaśnił, iż podstawę odmowy przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) stanowiły przepisy art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów do produkcji surowców (Dz. U. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r. ze zm.), zgodnie z którym "z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą w art. 72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, iż ustalona różnica miedzy zadeklarowanym, a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 30 %, wyznaczonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy, jeżeli różnica przekracza 50% rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym.
Kwota taka jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę".
W dalszej części podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż podstawę do odmowy przyznania Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) stanowił art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), zgodnie z którym "Jeśli różnica ta przekracza 50%, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5. Kwota ta podlega kompensacji dopłatami w ramach jakichkolwiek programów pomocowych, o których mowa w tytułach III i IV rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków złożonych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zarzucając nieprawidłowości przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz niezgodność działań ARiMR z zasadą zaufania obywatela do organów administracji.
Wyrokiem z dnia 14 października 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję ze względu na naruszenie przez organ przepisów postępowania (art. 107 § 3 i art. 77§ 1 k.p.a.) mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Decyzją z [...].03.2009r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości wydaną w pierwszej instancji decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] lutego 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, pod kątem możliwości zastosowania w sprawie art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzję nr [...], o treści identycznej, jak decyzja z [...].02.2008r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że "brak wyjaśnień w zakresie niespójności działki rolnej D o powierzchni [...] ha wykluczyło całą działkę rolną z płatności". Jeśli chodzi o możliwość zastosowania w sprawie art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004, organ wyłączył taką możliwość, gdyż producent nie złożył wniosku poprawnego pod względem faktycznym, ponadto zgodnie z wpisem do ewidencji producentów do działania w imieniu M. K. został ustanowiony pełnomocnik.
Zatem w razie braku możliwości samodzielnego zapoznania się ze stosownymi materiałami, miał możliwość skorzystania z pomocy pełnomocnika. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że wysłano do skarżącego zawiadomienie, w trybie art. 10 k.p.a., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, doręczone mu 26.05.2009r. jednak producent nie skorzystał z prawa do wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów, w tym możliwości złożenia poprawnej korekty.
Po złożeniu przez skarżącego odwołania decyzją z [...].07. 2009r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [...].02.2008r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. W dniu [...].02.2010r. Prezes Agencji stwierdził nieważność tej decyzji [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, z tego względu, że utrzymała ona w mocy decyzję, której nie dotyczyło odwołanie strony, gdyż ta wniosła środek zaskarżenia od decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r.
Decyzją z [...].07.2010r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie z [...].09.2007r. skarżący złożył korektę wniosku, która nie wyjaśniła wykrytych nieprawidłowości, w związku z czym działka rolna D została wykluczona z płatności. Odnośnie zarzutów skarżącego z odwołania, iż nie poinformowano go o możliwości złożenia dodatkowej korekty oraz o tym, że prawo to będzie mu przysługiwało tylko przez 7 dni, organ wskazał, że dodatkowe zawiadamianie rolnika o możliwości złożenia korekty byłoby nieuzasadnione, gdyż możliwość dokonania tej czynności wynika z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Organ odnośnie wniosku skarżącego zawartego w odwołaniu o przywrócenie mu terminu do złożenia korekty, wskazał ponadto, że żadna z przesłanek z art. 58 k.p.a. nie została spełniona.
Na tą decyzję skarżący wniósł ponownie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący będąc wezwany przez organ pierwszej instancji, w dniu 19.05.2009r. do zapoznania się z aktami sprawy nie wiedział, że może coś jeszcze wyjaśniać w sprawie, gdyż w żaden sposób nie wynika to z treści wezwania.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie i bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Sąd w niniejszej sprawie pozostaje zatem związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2008 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 1814/08. Odnośnie przytoczonego przepisu art. 153 p.p.s.a. Sąd wyjaśnia, że zawarte w nim sformułowanie "w sprawie" oznacza tożsamość sprawy ocenianej przez sąd formułujący ocenę prawną oraz sprawy będącej przedmiotem ponownego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zarówno pod względem podstawy prawnej jak też stanu faktycznego.
Ponadto wskazać też należy, iż w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że naruszenie przez organy administracji postanowień wspomnianego przepisu powoduje konieczność, w razie złożenia skargi, uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu lub czynności). Stanowi to gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu nadto bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji państwowej (por. J. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. Warszawa 2004, str. 224; wyrok NSA z 21 października 1999r., IV S.A. 1681/97, Lex nr 47848).
Ww. wyrokiem z dnia 14 października 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję ze względu na naruszenie przez organ przepisów postępowania (art. 107 § 3 i art. 77§ 1 k.p.a.) mogących mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na niewskazaniu przez organ co było odmową przyznania płatności. Zdaniem sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazywało, czy odmowa płatności była konsekwencją rozbieżności w zakresie powierzchni działki rolnej D w złożonej korekcie, czy niewyjaśnienie błędu z wniosku polegającego na tym, że powierzchnia działki rolnej D jest większa od powierzchni największego spójnego obszaru, uprawniającego do uzyskania jednolitej płatności obszarowej.
Sąd zauważył również, iż sprawa powinna być również rozpatrzona po kątem zastosowania art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.), który w odniesieniu do systemu jednolitej płatności obszarowej znajduje zastosowanie w oparciu o art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE L 345 z dnia 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.), ustanawiającego wyjątki od stosowania obniżek i wyłączeń w zakresie przyznawanych płatności.
Sąd zwrócił uwagę, iż Skarżący jest osobą niewidomą i, jak wskazał w piśmie z 12 maja 2008 r. skierowanym do organu odwoławczego, z uwagi na brak możliwości samodzielnego zapoznania się ze stosownymi objaśnieniami, przy wypełnianiu wniosku korzystał z pomocy pracowników Ośrodka Doradztwa Rolniczego w W..
Zdaniem sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy tylko w części wypełniły zalecania sądu. Rozpoznały sprawę w zakresie możliwości zastosowania art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, dochodząc, zdaniem sądu do niewadliwego wniosku, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie. Organy rozpoznające sprawę ponownie wskazały, że wniosek nie został złożony poprawnie pod względem faktycznym, ponadto zgodnie wnioskiem producenta i danymi z ewidencji producentów do działania w imieniu M. K. został ustanowiony pełnomocnik. Zatem w przypadku, gdy producent nie miał możliwości samodzielnego zapoznania się ze stosownymi objaśnieniami mógł skorzystać z pomocy pełnosprawnego pełnomocnika.
Następnie, zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji, znaczną część zajęły dywagacje dotyczące możliwości złożenia korekty wniosku na tym etapie postępowania i ewentualnego przywracania terminu do tej korekty, przy czym brak jest jakiegokolwiek odniesienia do możliwości zastosowania tej instytucji w niniejszej sprawie. Należy w tym miejscu stwierdzić, że dokonywanie korekt wniosku przewidziane w prawie unijnym - art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zezwalające na uzupełnianie, zmianę złożonego już wniosku i załączników, a także dostarczenie dodatkowych dokumentów niezbędnych dla rozpatrzenia sprawy, ma wyraźnie określone ramy czasowe (do 31 maja stosownego roku kalendarzowego oraz nie później, niż zawiadomienie producenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli), które nie pozwalają na zastosowanie tego trybu w kilka lat po złożeniu wniosku.
Sąd stwierdza natomiast, że organy orzekające w sprawie ponownie nie wykonały wytycznych sądu w zakresie jednoznacznego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji co było rzeczywistą przyczyną odmowy przyznania płatności i zastosowania sankcji. W decyzji z [...] czerwca 2009r. wskazano tylko, że "brak wyjaśnień w zakresie niespójności działki rolnej D o powierzchni [...] ha wykluczyło całą działkę rolną z płatności", z kolei w zaskarżonej decyzji z dnia [...].07.2010r. powtórzono w zasadzie dokładnie argumentację z uchylonej przez sąd decyzji, wskazano bowiem: " W odpowiedzi na powyższe [ wezwanie z dnia [...].09.2007r. – wyjaśnienie sądu], wnioskodawca złożył korektę wniosku, która nie wyjaśniła wykrytych nieprawidłowości. W związku z powyższym działka rolna D została wykluczona z płatności."
Takie uzasadnienie, zasadniczej przecież w sprawie kwestii (wykluczenie z płatności całej działki D spowodowało, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła w zakresie JPO 103,44%, a UPO 120,19%) nie może być przyjęte za wykonanie wytycznych zawartych w wyroku sądu. Przypomnieć bowiem trzeba, że główną przyczyną uchylenia decyzji było nieprawidłowe, niejasne uzasadnienie powodujące, że rozstrzygnięcie to uchylało się spod kontroli sądu.
Organ w dalszym ciągu nie wyjaśnia dlaczego błędna korekta dokonana przez skarżącego w odpowiedzi na wezwanie [...] z dnia [...].09.2007r. doprowadziła do wykluczenia całej działki rolnej D z płatności. Jeśli bowiem w trakcie kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia działki D jest większa od powierzchni największego spójnego obszaru uprawnionego do uzyskania UPO i JPO, a skarżący dokonał błędnej korekty, to zdaniem sądu przy dokonywaniu obniżek należało uwzględnić to, w jakim zakresie powierzchnia działki D zadeklarowana we wniosku do dopłat odbiega od powierzchni stwierdzonej przez Agencję. Tej ostatniej informacji nie sposób doszukać się w żadnej z wydanych w sprawie decyzji. Skarżący na rozprawie 24 lutego 2011r. wyjaśnił, że jego zdaniem Agencja uznaje odnośnie działki D powierzchnię [...] ha.
Jeśli zatem faktycznie niezgodność między powierzchnią błędnie podaną przez skarżącego (powierzchnią zadeklarowaną), a powierzchnią stwierdzoną przez Agencję wynosi [...] ha, to zdaniem sądu, nie znajduje uzasadnienia wykluczenie całej działki D z płatności. W tym wypadku organ winien zastosować art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004r., str. 1 ze zm.) – w odniesieniu do Jednolitej Płatności Obszarowej oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.) – w odniesieniu do Uzupełniającej Płatności Obszarowej.
Zastosowanie tych przepisów winno jednak uwzględniać rzeczywistą różnicę miedzy obszarem zadeklarowanym przez skarżącego we wniosku odnośnie działki rolnej D, a stwierdzonym w tym zakresie przez organ.
Reasumując – organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy jednoznacznie wskaże jaką powierzchnię w zakresie działki rolnej D przyjęto za spełniającą warunki z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) i w oparciu o jakie dane. Organ wyjaśniając tę kwestię w uzasadnieniu decyzji uwzględni, że znajdująca się w aktach administracyjnych informacja (k 12 akt admin.) dotyczy działek ewidencyjnych, natomiast zarzucając skarżącemu nieprawidłowości operowano pojęciem działki rolnej, zatem powołanie się tylko na tą informację (jak to uczyniono w zaskarżone decyzji) nie jest wystarczające dla przyjęcia, że uzasadnienie decyzji spełni w tym zakresie warunki z art. 107 § 3 k.p.a. Następnie organ zastosuje art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z uwzględnieniem różnic powierzchni między obszarem w ten sposób stwierdzonym, a deklarowanym przez skarżącego we wniosku.
Z tych wszystkich względów, uznając, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w zaskarżonej decyzji naruszył art. 153 p.p.s.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a.,a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.