Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z 1 grudnia 2009 r. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes Agencji) nr [...] z [....] października 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor Oddziału) nr [...] z [...] grudnia 2008 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej: Kierownik Biura) nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu S.S. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, wydana w następującym stanie faktycznym:
W dniu 8 czerwca 2004 r. S. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2004 rok.
W dniu [...] listopada 2004 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęła umowa darowizny w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] listopada 2004 r., na mocy której S. i W. S. przenieśli własność gruntów będących przedmiotem wniosku o przyznanie płatności z tytułu ONW na 2004 rok na rzecz córki – M. S. W dniu [...] grudnia 2004 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją nr [...] przyznał S.S. płatność z tytułu ONW do powierzchni [...] ha w wysokości [...] zł.
Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., przyznającą S. S. płatności z tytułu ONW na 2004 rok, w celu zweryfikowania czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.
Następnie, w dniu [...] lutego 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr [...] - stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego w B.. Decyzja ta została doręczona Producentowi za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu [...] lutego 2009 r.
W dniu [...] lutego 2009 r. S. S. złożył odwołanie od ww. decyzji z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. W złożonym odwołaniu Skarżący nie zgadza się z ww. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., gdyż - jak twierdzi - przekazał grunty za rentę strukturalną na rzecz córki M.S., która w dalszym ciągu prowadzi działalność rolniczą na przejętych gruntach. Otrzymane środki zostały w całości przekazane córce i wykorzystane na potrzeby gospodarstwa.
Decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] Prezes Agencji, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji przez Dyrektora Oddziału. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podstawę przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 stanowił § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz, U, Nr 73, poz. 657, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem ONW", w myśl którego płatność udziela się producentowi rolnemu oraz § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia, który stanowi, że płatność jest udzielana producentowi rolnemu do położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska trwałe.
Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76, z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą", za producenta rolnego uważa się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego. Ponadto art. 3 pkt 1 ustawy stanowi, że gospodarstwo rolne stanowią wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu.
Prezes Agencji podkreslił, że powołane przepisy prawa nie precyzują, jaki okres posiadania działek rolnych spełniających wskazane wymogi uprawnia do przyznania płatności. Zdaniem organu w przypadku braku przepisów pozwalających wskazać okres, w którym powinna zostać spełniona przesłanka posiadania gruntów, należy oprzeć się na zasadach ogólnych procedury administracyjnej, co oznacza, że powyższa przesłanka winna być spełniona w momencie wydania decyzji w sprawie płatności.
Dalej organ podkreslił, że w dniu [...] listopada 2004 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B.wpłynął akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] listopada 2004 r., na mocy której S. i W. S. przekazali działki rolne, będące przedmiotem wniosku o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach ONW na rok 2004, na rzecz córki. W dniu [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu S. S. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 rok.
Prezes Agencji stwierdził, że w świetle przytoczonego § 2 ust. 1 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia ONW w związku z art. 3 pkt 3 ustawy, płatność można przyznać tylko takiej osobie, która w dniu wydania decyzji w sprawie płatności jest posiadaczem gruntów rolnych i spełnia pozostałe warunki określone ustawą. Przeniesienie posiadania gruntów przed wydaniem tej decyzji uniemożliwia przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Organ podkreślił, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 2087/06) stwierdzono, iż rażącym naruszeniem prawa jest przyznanie płatności osobie, która w dacie wydania decyzji nie była posiadaczem gruntów rolnych.
Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, iż decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 rażąco narusza ww. przepis prawa. Przedmiotowa decyzja dotknięta jest zatem wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, który stanowi podstawę uzasadniającą wydanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji. W myśl powołanego przepisu "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która (...) wydana została z rażącym naruszeniem prawa".
Odnosząc się do złożonego przez Stronę odwołania, organ stwierdził, iż zarzuty Skarżącego nie mieszczą się w zakresie rozpoznania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Prezes Agencji również wskazał, iż po zakończeniu sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR właściwego dla miejsca zamieszkania Strony, wyda nową decyzję w sprawie przyznania płatności z tytułu ONW na rok 2004.
W skardze z 1 grudnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S. wniósł o chylenie decyzji Prezesa Agencji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:
- - naruszenie art 14 ust.2 i pkt 1-2 Preambuły rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia Rady Unii Europejskiej (Dz. Urz. WE L 160, poz.80 z 1999r.) w zw z art. 2 pkt a i c rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (...), (Dz. Urz. UE L z 2003r. Nr 270 poz.1 1 w zw. z art. 1 ust! pkt 2 tiret pierwsze ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003r. Nr 229, poz. 2273) przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na ich pominięciu w procesie decyzyjnym organów administracyjnych obu instancji,
- - naruszenie art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76 z późń. zm, z 2004r.), zwanej dalej ustawą wskutek błędnej wykładni nieuwzględniającej uregulowań art. 1 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z SGEFO i GR określającej zadania w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich określonych przepisami wspólnotowymi, a w szczególności nieuwzględniającej treści §2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 z późń. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem,
- - naruszenie przepisów postępowania tj. przepisów art. 6,7,8 oraz art. 77 §1 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późń. zm.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy na skutek niewyjaśnienia powyższych wątpliwości oraz pominięcie przy wydawaniu decyzji faktu o przyznaniu płatności z tytułu ONW pomimo złożenia Organowi umowy darowizny gospodarstwa rolnego.
W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W oparciu o treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola taka jest dokonywana w oparciu o stan faktyczny sprawy i przepisy prawne statuujące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności (art. 133 p.p.s.a.).
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd stwierdził, że orzeczenie to jest prawidłowe - wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawidłowo zastosowane przepisy prawa.
Niniejsza sprawa - prowadzona w trybie nadzwyczajnym - sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji nr [...] wydanej [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu skarżącemu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było więc ograniczone przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniającymi stwierdzenie nieważności ww. aktu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., Nr 1, poz. 35 oraz z 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, Nr 23, s.
- 43) a podstawą stwierdzenia nieważności było uznanie, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Nadto, należy wskazać, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego naruszenia prawa. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
Zatem, ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych.
Jak wynika z powyższego organy orzekające w niniejszej sprawie - prowadząc postępowanie wyjaśniające - obowiązane były uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 2004 r. oraz istniejący w tej dacie stan faktyczny, biorąc przy tym pod uwagę argumentację podnoszoną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. W tym zakresie Sąd nie dostrzegł żadnych uchybień w kontrolowanym postępowaniu. Wprawdzie dla oceny decyzji z [...] grudnia 2004 r. znaczenie miał przede wszystkim materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, ale stanowisko skarżącego zaprezentowane w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności również należało w tym postępowaniu uwzględnić i ocenić, co - zdaniem Sądu - zostało prawidłowo dokonane przez organy orzekające.
Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, Prezes Agencji, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, uznał, że decyzja Kierownika Biura z [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu skarżącemu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania została wydana z rażącym naruszeniem § 4 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., nr 73, poz. 657 ze zm.).
Zgodnie z dyspozycją ww. przepisu, płatność ONW jest udzielana producentowi rolnemu do położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności za producenta rolnego uważa się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego. Nadto ww. ustawa w pkt 1 ww. artykułu stanowi, iż gospodarstwo rolne stanowi wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu.
Mając na względzie treść ww. przepisów organy orzekające uznały, iż przyznanie S. S. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych decyzją z [...] grudnia 2004 r., stanowi rażące naruszenie ww. przepisów, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2004 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Stanowisko to, zdaniem Sądu, jest prawidłowe.
Po pierwsze, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 został złożony przez S.S. w dniu [...] czerwca 2004 r. Natomiast S. i W. S. dniu [...] listopada 2004 r., a więc przed wydaniem decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności na rok 2004, przenieśli własność gruntów będących przedmiotem wniosku o przyznanie płatności z tytułu ONW na rzecz córki M. S. Ponadto z aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] listopada 2004 r. wynika, że wydanie nieruchomości nastąpiło w dniu jego podpisania a zatem posiadanie przeszło na córkę skarżącego.
Po drugie, zdaniem Sądu, treść § 2 ust. 1 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia ONW nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.
W świetle § 2 ust. 1 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia ONW w związku z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 o krajowym systemie ewidencji producentów (...), płatność można przyznać tylko takiej osobie, która w dniu wydania decyzji w sprawie płatności jest posiadaczem gruntów rolnych i spełnia pozostałe warunki określone ustawą. Przeniesienie posiadania gruntów przed wydaniem tej decyzji uniemożliwia przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
W rozpatrywanej sprawie, skarżący –posiadacz gospodarstwa rolnego, przeniósł posiadanie gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta przed wydaniem decyzji przyznającej mu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne i prawne słusznie organy orzekające w sprawie przyjęły, iż decyzja z [...] grudnia 2004 r. przyznająca - wbrew ww. przepisom płatności pierwszemu posiadaczowi gospodarstwa rolnego, jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powyższej oceny Sądu nie zmieniają zarzuty podniesione w skardze.
Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygniecie.
Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.