Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z dnia... sierpnia 2012 r. wniesionej przez Gminę i Miasto S. jest postanowienie Ministra Finansów z dnia... lipca 2012 r. nr... stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Wojewody... z dnia... maja 2012 r.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z... maja 2012 r. nr... Wojewoda W. orzekł o zwrocie przez Gminę S. kwot... zł i... zł stanowiących pobrane w nadmiernej wysokości części dotacji celowych przekazanych w 2010 r. na dofinansowanie zadań własnych bieżących ww. jednostki samorządu terytorialnego, wraz z odsetkami.
Od ww. decyzji w dniu... maja 2012 r. (data nadania w placówce pocztowej) wniesione zostało odwołanie, które zostało podpisane z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. przez I Zastępcę Burmistrza – W. R. Pismem z dnia... czerwca 2012 r. Minister Finansów wezwał Gminę S. – na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: k.p.a. – do przesłania w terminie 7 dni stosownego dokumentu upoważniającego I Zastępcę Burmistrza – W. R. do występowania w niniejszej sprawie w imieniu Gminy, względnie o uzupełnienie odwołania o podpisy osób upoważnionych do wniesienia odwołania od ww. decyzji Wojewody... z dnia... maja 2012 r. Jednocześnie Minister Finansów poinformował, iż wniesienie odwołania przez osobę nieupoważnioną i brak uzupełnienia braków w ww. zakresie stanowi przesłankę do orzeczenia o niedopuszczalności odwołania.
W odpowiedzi, za pismem z dnia... czerwca 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. przesłał do organu potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię dokumentu, którym udzielił W. R.- I Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy S. pełnomocnictwa na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (T.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do zastępowania go w razie jego nieobecności i składania w jego imieniu oświadczeń woli.
Następnie pismem z dnia... czerwca 2012 r. skierowanym do Ministra Finansów Burmistrz Miasta i Gminy S. wyjaśnił, iż umocowanie W. R. do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody... z dnia... maja 2012 r. wynika z treści punktu 1 w związku z punktem 3 ww. pełnomocnictwa.
Postanowieniem z dnia... lipca 2012 r. nr... Minister Finansów działając na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia... maja 2012 r. wniesionego w imieniu Gminy S., przez I Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy S. W. R., od decyzji Wojewody... z dnia... maja 2012 r. nr....
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że udzielenie pełnomocnictwa do wykonywania określonych czynności musi być jednoznaczne i musi prowadzić do niebudzącego żadnych wątpliwości stwierdzenia faktu upoważnienia do wykonywania przekazanych kompetencji. Jak wynika z przedstawionego w sprawie pełnomocnictwa z dnia... stycznia 2011 r. (okazanego po wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych), Pan W. R. - I Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy S. został upoważniony m.in. do:
- 1. zastępowania Burmistrza Miasta i Gminy w razie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego obowiązków,
- 2. reprezentowania, w uzgodnieniu z Burmistrzem, Miasta i Gminy S. na zewnątrz i składania w jej imieniu oświadczeń woli za wyjątkiem zawierania umów zlecenia i o dzieło z osobami fizycznymi niebędącymi przedsiębiorcami.
Zdaniem organu Burmistrz Miasta i Gminy S., ww. pełnomocnictwem z dnia... stycznia 2011 r., udzielił swojemu I Zastępcy upoważnienia do wykonywania pewnych czynności, jednak upoważnienie to - jak wynika z jego treści - obowiązuje:
- 1. wyłącznie w czasie nieobecności Burmistrza Miasta i Gminy S.,
- 2. w uzgodnieniu z Burmistrzem Miasta i Gminy S..
Dalej organ wskazał, iż przekazując stosowne pełnomocnictwo nie załączono żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że w dniu... maja 2012 r. (dzień sporządzenia odwołania) Burmistrz Miasta i Gminy był nieobecny w pracy, bądź zaistniała niemożność pełnienia przez niego obowiązków (nie złożono stosownych wyjaśnień w tym zakresie). Nie przedstawiono także dokumentu potwierdzającego, że wniesione odwołanie nastąpiło w efekcie uzgodnienia z Burmistrzem. Uzgodnienie takie powinno być w sposób niewątpliwy właściwie udokumentowane.
W świetle powyższego, w opinii Ministra Finansów, nie zostało jednoznacznie wykazane, że I Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy S. posiadał legitymację do reprezentowania Gminy S. w przedmiotowej sprawie. Przekazane pełnomocnictwo bez dodatkowych dokumentów (i wyjaśnień) nie doprowadziło do niebudzącego wątpliwości stwierdzenia faktu upoważnienia do wykonywania przekazanych kompetencji. Wobec nieuzupełnienia braków formalnych w sposób niebudzący wątpliwości odwołanie z dnia... maja 2012 r. nie spełniło wymogów dających podstawę do rozpatrzenia sprawy.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto i Gmina S. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż stanowisko Ministra Finansów wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest całkowicie bezpodstawne. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia... stycznia 2011 r. udzielone W. R. jako I Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy S., zgodnie z którym W. R. upoważniony jest do zastępowania Burmistrza Miasta i Gminy w razie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego obowiązków oraz do reprezentowania, w uzgodnieniu z Burmistrzem, Miasta i Gminy S. na zewnątrz i składania w jej imieniu oświadczeń woli za wyjątkiem zawierania umów zlecenia i o dzieło z osobami fizycznymi niebędącymi przedsiębiorcami. W dniu... maja 2012 r. tj. w dniu sporządzenia odwołania Burmistrz Miasta i Gminy S. W. K. był nieobecny w pracy z powodu wyjazdu służbowego do Urzędu Marszałkowskiego w P. (dowód zaświadczenie Urzędu Miasta i Gminy w S., załączone do skargi).
Zdaniem Skarżącego nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, że w dniu... maja 2012 r. W. R. zgodnie z posiadanym pełnomocnictwem upoważniony był do zastępowania nieobecnego Burmistrza Miasta i Gminy S.. Ponadto, wbrew twierdzeniom Ministra Finansów, udzielone W. R. pełnomocnictwo do reprezentowania Miasta i Gminy S. w uzgodnieniu z Burmistrzem nie stawia wymogu aby uzgodnienie to musiało przybrać formę pisemną. Przeciwnie uzgodnienie takie dopuszczalne jest w każdej formie.
Ponadto Skarżący wskazał, iż W. R. zastępujący w dniu... maja 2012r. nieobecnego Burmistrza Miasta i Gminy S. posiadał pełną zgodę Burmistrza na wniesienie odwołania od decyzji Wojewody... z dnia... maja 2012 r. Uzgodnienie takie, zdaniem Skarżącego, nie musiało zostać w jakikolwiek sposób udokumentowane.
Wnosząc przedmiotową skargę Miasto i Gmina S. wyjaśniło, że w dniu sporządzenia skargi, jak również w okresie bezpośrednio poprzedzającym i następującym po tym dniu Burmistrz Miasta i Gminy S. W. K. przebywał na urlopie wypoczynkowym, co potwierdza zaświadczenie Urzędu Miasta i Gminy w S., załączone do skargi, a osobą upoważnioną do jego zastępowania, na podstawie posiadanego pełnomocnictwa z... stycznia 2011 r., jest I Zastępca Burmistrza W. R.. Wniesienie niniejszej skargi jest uzgodnione przez W. R. z jego mandantem.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.
W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa,v.art.145§1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134§1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi.
Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy upoważnienia udzielonego dnia... stycznia 2011 r. przez Burmistrza Miasta i Gminy S. W. R., Pierwszemu Zastępcy Burmistrza, dokument ten zawiera upoważnienie do działania w trzech różnych zakresach:
W punkcie 1 dokumentu sformułowane zostało upoważnienie do zastępowania Burmistrza w sytuacji jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego obowiązków;
W punkcie 2 zawarte jest upoważnienie do prowadzenia spraw Miasta i Gminy S. w zakresie kompetencji I Zastępcy określonych w Regulaminie organizacyjnym z zastrzeżeniem, że prowadzenie tych spraw ma być zgodne z poleceniami i wskazówkami Burmistrza. Dodatkowo w punkcie 2 udzielono pełnomocnictwa do działania przez I Zastępcę w pełnym zakresie w razie zaistnienia przesłanek określonych w punkcie 1, co jest powtórzeniem upoważnienia z punktu 1.
Punkt 3 zawiera upoważnienie do dokonywania określonych czynności, ale w uzgodnieniu z Burmistrzem.
Punkty 4 i 5 zawierają upoważnienie do dokonywania określonych czynności, nie uzależniając ich od zgody Burmistrza, jego obecności czy też jej braku.
W piśmie z dnia... czerwca 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy S., odpowiadając na wezwanie Ministra Finansów wyjaśnił, że udzielił swojemu zastępcy upoważnienia do zastępowania go w razie jego nieobecności i składania oświadczeń woli.
Organ orzekający uznając to wyjaśnienie za niewystarczające, nie wezwał strony do wyjaśnienia czy Burmistrz w dacie sporządzenia odwołania był nieobecny, ale (co wynika z pisma strony z....06.12r.) zwrócił się do strony telefoniczne o wyjaśnienie, z którego punktu pełnomocnictwa wynika umocowanie W. R. do wniesienia odwołania.
W odpowiedzi na telefoniczne zapytanie strona, pismem z dnia...06.2012 r. udzieliła informacji, że umocowanie to wynika z punktu 1 w związku z punktem 3.
Po uzyskaniu informacji zawartej w ww. piśmie strony, organ orzekający nie wezwał strony do wyjaśnienia i udokumentowania czy Burmistrz był w dacie sporządzenia odwołania nieobecny, czy też był obecny i udzielił zgody na sporządzenie przez I Zastępcę odwołania, ale wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania.
Wobec braku tych ustaleń doszło do wydania zaskarżonego postanowienia w sytuacji niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 i 77§1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Sąd wskazuje, że zaistnienie sytuacji opisanej w punkcie 1 upoważnienia wyklucza równoczesne stosowanie upoważnienia z punktu 3. Zaistnienie sytuacji opisanej w punkcie 1, tzn. nieobecność Burmistrza lub niemożność pełnienia przez niego funkcji powoduje, że I Zastępca po prostu zastępuje Burmistrza w zakresie wszystkich jego kompetencji, w sposób oczywisty nie wymagając zgody nieobecnego czy nie mogącego pełnić obowiązków mocodawcy.
Z wyżej wyłożonych przyczyn Sąd na podstawie art.145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.