Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Polski Związek (...) (dalej: "Skarżący", "Związek", "Strona") jest decyzja Ministra Sportu i Turystyki (dalej: "organ", "Minister") z (...) września 2019 r. nr (...), uchylająca decyzję własną z (...) marca 2019 r. nr (...), i umarzająca postępowanie administracyjne.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Na podstawie umowy z (...) czerwca 2017 r. nr (...), organ zlecił Skarżącemu realizację zadania publicznego z obszaru wspierania szkolenia i współzawodnictwa młodzieży związanego ze "wspieraniem szkolenia i współzawodnictwa sportowego zawodników w młodzieżowych kategoriach wiekowych zgodnych z obowiązującym Systemem Sportu Młodzieżowego - szkolenie centralne", przyznając dotację w kwocie 4 985 612,50 zł. W dniu 30 stycznia 2018 r. Strona złożyła sprawozdanie końcowe z wykonania zadania publicznego, uzupełnione w dniu (...) lutego 2018 r. W wyniku analizy przedłożonego materiału Minister ustalił, że część przyznanej dotacji nie została wykorzystana, zaś część została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem.
Wobec powyższego, pismem z (...) lutego 2018 r. organ poinformował Stronę, że przedłożone rozliczenie dotacji zostało przyjęte w zakresie rzeczowym. Natomiast sprawozdanie w części finansowej zostało przyjęte na kwotę 4 913 352,66 zł, zaś do zwrotu pozostaje kwota 62 485,43 zł z tytułu wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem oraz kwota 9 774,41 zł z tytułu niewykorzystania środków. Następnie, w piśmie z (...) marca 2018 r. organ wyjaśnił, że ww. kwota wynika z pokrywania przez Związek wynagrodzeń osób, które nie były wymienione w wykazie kadry trenerskiej oraz osób współpracujących.
Decyzją z (...) marca 2019 r. o wskazanym powyżej numerze Minister zobowiązał Skarżącego do zwrotu kwoty 33 414,81 zł z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem części dofinasowania przeznaczonego na realizację zadania publicznego.
W piśmie z (...) kwietnia 2019 r. Związek wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z (...) września 2019 r., o wskazanym powyżej numerze, Minister uchylił decyzję własną i umorzył postępowanie administracyjne. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wyjaśniono, że (...) i (...) kwietnia 2019 r. Skarżący dokonał zwrotu całej kwoty wraz z odsetkami, wynikającej z decyzji z (...) marca 2019 r. W związku z powyższym – w ocenie organu – postępowanie stało się bezprzedmiotowe i zasadnym było podjęcie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji i umorzeniu postępowania.
Strona nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "K.p.a." w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 169 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869), dalej: "u.f.p.", poprzez uchylenie decyzji z (...) marca 2019 r. i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, podczas gdy w przedmiotowej sprawie Minister powinien odnieść się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Strona zaznaczyła, że dokonanie zwrotu całej kwoty wraz z odsetkami nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Wyjaśniono, że środków kwoty podyktowany był przede wszystkim obawą o naliczanie odsetek. Dlatego też Skarżący zdecydował się zwrócić kwotę wskazaną przez organ. Natomiast dokonanie tej płatności nie powinno zamykać drogi do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, pkt 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a., jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna.
Zaskarżona decyzja Ministra Sportu i Turystyki z (...) września 2019 r., uchylająca decyzję własną z (...) marca 2019 r. i umarzająca postępowanie administracyjne, została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 169 ust. 1 i 2 u.f.p.
Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
Stosownie do art. 138 K.p.a., organowi odwoławczemu przysługują zarówno kompetencje kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ odwoławczy jest zobowiązany do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak również do rozpoznania sprawy merytorycznie. Wynika to jednoznacznie z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając, że (...) i (...) kwietnia 2019 r. Skarżący dokonał zwrotu całej kwoty wraz z odsetkami, wynikającej z decyzji z 14 marca 2019 r., co spowodowało iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie brak podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Przesłanka bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 1208/10).
W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania. Uregulowanie w toku postępowania należności będącej przedmiotem sporu nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania. Przedmiot postępowania nadal istniał, a z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), na skutek wniesienia przez Skarżący Związek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynikał obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w II instancji.
Za uzasadnione zatem należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.
Kolejnym naruszeniem, którego dopuścił się organ w rozpoznawanej sprawie jest naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.
Zgodnie z tym przepisem, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe regulacje, Sąd zobowiązany był zbadać, czy postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone w sposób nienaruszający art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.
Przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu – załatwienie sprawy w drodze decyzji.
Kwestia wyłączenia pracownika organu jednoosobowego była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 18 lutego 2013 r. o sygn. akt I GPS 2/12 uznał, że art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej (przepis o analogicznej treści jak art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym. Wspomniana uchwała dotyczyła, co prawda wyłączenia pracownika monokratycznego organu podatkowego w postępowaniu odwoławczym, jednakże w jej uzasadnieniu NSA wyjaśnił także pojęcie "charakteru rozpatrywanej sprawy", do której odwołuje się ustawodawca.
Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania, i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawująca stanowisko organu, tak jak w rozpoznawanej sprawie (wyroki NSA w sprawach o sygn. II FSK 1357/10 oraz I GSK 253/05).
W ocenie Sądu, w świetle omawianego przepisu, osoba biorąca udział w wydaniu decyzji organu I instancji nie może brać udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W takim przypadku może zachodzić uzasadniona obawa, że pracownik, który był osobiście zaangażowany w określonym sposobie załatwienia sprawy nie będzie obiektywny przy ocenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Tylko minister, jako piastun funkcji organu, nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie dotyczy to już natomiast podsekretarza stanu upoważnionego do działania w imieniu ministra. Podsekretarz nie może być uznany za osobę piastującą funkcję, która – przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. – nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. (por. wyrok NSA z 29 maja 2012 r. sygn. II GSK 504/11).
W związku z zakresem tej oceny, uznać należy, że nie powinna jej dokonywać ta sama osoba, która wydała decyzję w I instancji. Osoba taka nie powinna brać udziału w kontrolowaniu prawidłowości decyzji, uprzednio przez nią podpisanej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja Ministra Sportu i Turystyki z dnia (...) marca 2019 r. została podpisana przez J. W., podsekretarza stanu z upoważnienia Ministra Sportu i Turystyki. Natomiast decyzja wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia (...) września 2019 r. została podpisana również przez J. W., podsekretarza stanu z upoważnienia Ministra Sportu i Turystyki. Ponadto na obu decyzjach widnieje podpis P. W.; w decyzji z dnia (...) marca 2019 r.- Naczelnika Wydziału (...), w decyzji z dnia (...) września 2019 r.- Zastępcy Dyrektora (...).
Wobec powyższego w ocenie Sądu, wydanie decyzji po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Uchybienie to daje podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.), a w konsekwencji do uchylenia decyzji Ministra w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.
Wobec stwierdzenia wskazanych naruszeń Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy.
Z wyłożonych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W kwestii kosztów postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.