Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Spółdzielni Inwalidów "R." w K. jest postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie własne z [...] maja 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] marca 2011 r. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym:
Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił Spółdzielni Inwalidów "R.J" w K. (zwanej dalej: skarżącej) wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatek dokonany w dniu [...] września 2010 r. w kwocie 27.879,55 zł.
Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie, Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezesa Zarządu PFRON. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1493/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2011 r.
Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. skarżąca wystąpiła do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] marca 2011 r. podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej zakup wykrawarki do produkcji pudełek kartonowych w ramach indywidualnego programu rehabilitacji osób niepełnosprawnych był celowy, zasady i w interesie osoby niepełnosprawnej.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a przytaczając uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, ONSA WSA 2010, nr 2, poz. 18 wyjaśnił, iż istnienie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tylko wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.
W ocenie organu w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu wyłączającego całkowicie lub tylko w odniesieniu do niektórych przesłanek możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy o stwierdzeniu nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego i ograniczenia w tym zakresie mogą wynikać jedynie z przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dalej rozpoznając wniosek skarżącej Minister Pracy i Polityki Społecznej za bezzasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia z 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Z 2008 r., Nr 14, poz. 92 ze zm.) – zwanej dalej: ustawą o rehabilitacji. W pozostałej części uzasadnienia postanowienia organ analizował wniosek skarżącej pod kątem zaistnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności postanowienia w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a.
Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji w pełni podzielił stanowisko Prezesa Zarządu PFRON zawarte w postanowieniu podzielając jednocześnie poglądy zawarte w powoływanym przez organ I instancji orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zdaniem organu z dokumentacji przedłożonej w sprawie nie wynika by w przedmiotowej sprawie zaistniała którakolwiek z przesłanek stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności postanowienia Prezesa Zarządu PFRON, w tym przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Powyższe rozstrzygnięcie Spółdzielnia Inwalidów "R." zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1831/12 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] kwietnia 2012 r.
Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem będącym przedmiotem kontroli narusza przepisy prawa, a to powoduje konieczność uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć, niezależnie od powołanych w skardze zarzutów, które zdaniem Sądu okazały się niezasadne.
Sąd wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji objętych wadami. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji będące swoistą formą nadzoru przewiduje bezwzględną dewolucję kompetencji, tj właściwość organu wyższego stopnia, od której istnieją jedynie dwa wyjątki - gdy w sprawie orzekał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze(art. 157 § 1 k.p.a.)
Wszczęcie postępowania w tym przedmiocie wymaga natomiast uprzedniej kontroli ze strony organu administracji czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność postępowania nadzorczego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) - stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. - wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast sprowadzać się do badania przyczyn nieważności decyzji (postanowienia), o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., tj. stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia).
Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezesa Zarządu PFRON, wydanego w postępowaniu zakończonym ostatecznym postanowieniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymującym w mocy postanowienie Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] marca 2011 r. Postanowienie to było zatem weryfikowane w postępowaniu zażaleniowym. Postanowienie to było także przedmiotem analizy co do zgodności z prawem, przeprowadzonej przez Sąd Administracyjny w Warszawie, w którym to postępowaniu WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1493/11 oddalił skargę potwierdzając tym samym prawidłowość wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji publicznej.
Jednakże o ile skarżąca zarzuca obecnie, że w toku postępowania przed organem I instancji zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia, to w sytuacji rozpoznania sprawy w toku instancji i utrzymania go w mocy przez organ odwoławczy, skarżąca winna skierować wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia organu odwoławczego, a nie postanowienia Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] marca 2011 r., o co wnioskowała pismem z dnia [...] lutego 2012 r.
Zdaniem Sądu wszczęcie i prowadzenie przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezesa Zarządu PFRON byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby ww. postanowienie kończyło postępowanie w sprawie. W analizowanym stanie faktycznym postępowanie zostało zakończone wydaniem postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymującym w mocy postanowienie Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] marca 2011 r.
Przyjęcie natomiast stanowiska skarżącej, prowadziłoby do niedopuszczalnej prawem sytuacji, w której stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji i wyeliminowanie go z obrotu prawnego pozostawiałoby w obrocie prawnym postanowienie organu odwoławczego orzekającego co do niego.
Z uwagi na powyższe Sąd nakazał, aby Minister Pracy i Polityki Społecznej w pierwszej kolejności rozważył dopuszczalność wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezesa PFRON z dnia [...] marca 2011 r., (organu I instancji), a w konsekwencji i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia tym bardziej, że kwestionowane na obecnym etapie postanowienie Prezesa Zarządu PFRON było przedmiotem kontroli organu odwoławczego oraz Sądu Administracyjnego, czego wyrazem jest wydany w sprawie wyrok z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1493/11 oddalający skargę.
Sąd nakazał także, że w przypadku przyjęcia, iż wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczy stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r., zakończonego postanowieniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2011 r., a zatem postanowienia ostatecznego, organ odwoławczy procedując w sprawie winien rozważyć nadto kwestię dopuszczalności wszczęcia postępowania nawet w sytuacji gdy dotyczyć ono będzie ostatecznego rozstrzygnięcia organu II instancji. Rozważanie organów w sprawie niniejszej odnośnie przesłanek nieważności, zawartych we wniosku skarżącej, a dotyczących wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w sytuacji gdy ostateczne postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej było już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie w sprawie zakończonej wyrokiem z 24 listopada 2011 r. oddalającym skargę, a tym samym potwierdzającym legalność wydanych w sprawie postanowień, obecny wniosek o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć w oparciu o przepis art. 156 1 pkt 2 k.p.a., czyni niedopuszczalnym.
Wyrok wydany bowiem w sprawie V SA/Wa 1493/11, zdaniem Sądu stanowi obecnie przeszkodę czyniącą rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowień wydanych zdaniem skarżącej z rażącym naruszeniem prawa. Nie zmienia tego faktu brak pisemnego uzasadnienia powyższego wyroku.
Rozpoznając sprawę ponownie Minister {Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] maja 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezesa Zarządu PFRON z [...] marca 2011 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ dalej wyjaśnił, że za wspomniane "inne uzasadnione przyczyny" uznaje się res iudicata, przedawnienie. W tym przypadku jako przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania Minister wskazał fakt, że prawidłowość objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia była przedmiotem badania przez sąd administracyjny i skarga strony została oddalona. Organ, powołując się na istniejące w tym zakresie orzecznictwo wskazał,że jest to powód niedopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia.
Powyższe stanowisko zostało podtrzymane w postanowieniu z [...] lipca 2013 r. wydanym na skutek rozpoznania wniosku Spółdzielni o ponowne rozpoznanie sprawy.
Na powyższe rozstrzygnięcie Spółdzielnia Inwalidów "R." wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze opisała dotychczasowy przebieg postępowania. Wyraziła pogląd, że odmówiono wydania zaświadczenia o pomocy de minimis w sposób sprzeczny z prawem, a nadto, że organ orzekł wbrew treści wyroku WSA z 13 grudnia 2012 r.
Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie znajduje oparcie w powołanych przez organy administracyjne przepisach prawa.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1831/12 Sąd wyraził pogląd, że w pierwszej kolejności organ winien zbadać czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji – bo tak został sformułowany wniosek z 8 lutego 2012 r. – w sytuacji gdy nie było to orzeczenie ostateczne, gdyż zostało wydane postanowienie przez organ II instancji. Ponadto nakazał zbadanie dopuszczalności prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie było przedmiotem kontroli WSA w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1493/11.
Sąd podziela stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej, że w sytuacji gdy orzeczenie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności było przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, to prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne i organ powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Stanowisko to jest zgodne z ugruntowanym orzecznictwem, cytowanym także w zaskarżonych postanowieniach. Nadto stanowisko to koresponduje z wprowadzoną przez ustawodawcę do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucją prawomocności orzeczeń. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) po weryfikacji tego orzeczenia przez sąd administracyjny wiąże się z prawomocnością i mocą wiążącą orzeczenia oraz powagą rzeczy osądzonej.
Orzeczenie prawomocne pociąga za sobą i tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) j, gdyż sąd administracyjny z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. (art. 134 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wymaga podkreślenia, że żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. nie ulega zmianie wraz z upływem czasu. Jeżeli więc nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydawania kwestionowanej decyzji, to nie powstaną one po jej wydaniu, a zatem wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu sądowym (tak NSA w wyroku z 11 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 700/08).
Z powyższych względów w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.