Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2125/11

Uzasadnienie

Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. – stosownie do treści art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2005 r., nr 244, poz. 20841 ze zm.) – cofnął R. K. kwotę indywidualną dostaw w wysokości 23158 kg o referencyjnej zawartości tłuszczu 38,561 g/kg.

W motywach wskazano, że w dniu [...] lipca 2008 r. wpłynęło oświadczenie R. K. w sprawie cofnięcia kwoty indywidualnej. Dalej wskazano, że strona w roku kwotowym 2007/2008 nie wprowadziła do obrotu mleka lub przetworów mlecznych w związku z tym, iż złożone wyjaśnienie nie jest niewystarczające. Zgodnie z art. 32 ust. 2 cyt. ustawy, w przypadku gdy producent nie wprowadził do obrotu w roku kwotowym mleka lub przetworów mlecznych w ramach przyznanej kwoty indywidualnej, właściwy dyrektor oddziału terenowego Agencji cofa – w drodze decyzji – przyznaną kwotę indywidualną. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Prezes Agencji stwierdził, iż w sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a także orzekł o odmowie przywrócenia terminu do jego wniesienia. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 4 stycznia 2011 r. w sprawie V SA/Wa 1288/10. W motywach wskazano na bezskuteczność doręczenia w trybie art. 44 k.p.a.

W związku z tym ponownie doręczono decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. i R. K. wniósł odwołanie.

W efekcie złożonego środka zaskarżenia Prezesowi Agencji Rynku Rolnego przekazano nie całe akta sprawy a zaledwie: odwołanie od decyzji z kopertą, pismo przewodnie dotyczące ponownego przesłania decyzji oraz kopie decyzji Organu I instancji (zob. k. 20 akt administracyjnych). Na tej podstawie Prezes Agencji Rynku Rolnego – stosownie do treści art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. – postanowił decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymać w mocy zaskarżony akt administracyjny.

W motywach Prezes powołał się na to, że;

1. a) w rejestrze producentów prowadzonym przez organ I instancji wynika, iż skarżący w okresie od [...] kwietnia 2007 r. do [...] marca 2008 r. nie dostarczał mleka do podmiotu skupującego (na dzień [...] kwietnia 2007 r. posiadał kwotę indywidualną dostaw w wysokości 23,158 kg) wobec czego należało – stosownie do treści art. 32 ust. 2 cyt. ustawy – cofnąć indywidualną ilość referencyjną;
2. b) zgodnie z treścią art. 65 lit. i) oraz 72 ust. 3 Rozporządzenia Rady UE nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. – Wspólna organizacja rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku"), Dz. U. UE. L. 2007.299.1, cofnięcie kwoty indywidualnej nie nastąpi, o ile są to sytuacje związane z zaistnieniem siły wyższej oraz należycie uzasadnione i uznane przez właściwy organ przypadki mające tymczasowy wpływ na zdolność produkcyjną gospodarstwa rolnego;
3. c) przykładowe zaś przypadki siły wyższej zostały wyliczone w art. 31 Rozporządzenia Rady UW nr 73/2009 – Wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanowienie określonego systemu wsparcia dla rolników, zmiana rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) 378/2007 oraz uchylenie rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 – Dz. U. UE.L 2009.30.16, w którym to przepisie nie mieści się sytuacja skarżącego wobec którego wstrzymano odbiór mleka przez podmiot skupujący w związku z niespełnieniem przez gospodarstwo należące do skarżącego wymagań weterynaryjnych w zakresie produkcji mleka. Ta zaś okoliczność nie mieści się w kategorii siły wyższej – o czym wyżej była mowa;
4. d) na czas przewlekłego postępowania i naruszenia dyspozycji art. 35 k.p.a. miało wpływ postępowanie skarżącego, w szczególności był "utrudniony kontakt z producentem oraz odbieranie przez niego korespondencji w sposób wybiórczy";
5. e) skarżący nie skorzystał z możliwości cofnięcia kwoty indywidualnej na podstawie art. 31 cyt. ustawy "o czym organ wyczerpująco informował go w toku postępowania wskazując na zasadność zawierzenia statusu producenta na czas trwania przeszkody w realizowaniu dostaw i dostosowania gospodarstwa do wymogów weterynaryjnych";
6. f) organ nie jest właściwy rzeczowo do orzekania w sprawie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym.

W skardze do Sądu – żądając uchylenia zaskarżonej decyzji – R. K. zarzucił rażącą przewlekłość postępowania wyrażająca się 3–letnim okresem rozpoznania sprawy. W efekcie odbiło się to negatywnie na możliwości produkcji mleka i osiągania z tego tytułu dochodu. W dalszych wywodach opisał swoją aktywność w sprawie i zrelacjonował przebieg postępowań (z postępowaniami sądowoadministracyjnymi włącznie). Określił także swój emocjonalny stosunek względem organów administracji publicznej – zwłaszcza w kontekście podjętych negatywnych rozstrzygnięć.

W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu.

Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

1. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.

IV. Oceniając w powyższym kontekście zarzuty skargi, a także działając w trybie art. 134 p.p.s.a., Sąd dostrzegł szereg uchybień, które dyskwalifikują jakość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Przede wszystkim do tej pory nie zrealizowano wytycznych zawartych w motywach wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. V SA/Wa 1868/08, z motywów którego wynika, że "Organ I instancji winien nadać bieg wnioskowi R. K. o czasowe zawieszenie produkcji mleka z uwagi na toczące się postępowanie związane z rozstrzygnięciem Powiatowego i Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii zawartemu w piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r. i sprecyzowanemu w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. i wniosek ten będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia". Dalej wskazuje się, że działania skarżącego "zmierzają one do stworzenia podstaw rozpatrzenia wniosku skarżącego o czasowe zawieszenie indywidualnej ilości referencyjnej, a wniosek ten będzie przedmiotem odrębnego postępowania przed organem I instancji".

W zaskarżonej decyzji Organu II instancji w ogóle nie dostrzega się tego judykatu, a jednocześnie wskazuje się (o czym mowa w punkcie e uzasadnienia Sądu), że skarżący nie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 31 cyt. ustawy – wbrew pouczeniom. Jest o twierdzenie gołosłowne albowiem w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek śladu takich informacji udzielonych skarżącemu.

V. Za istotne naruszenie prawa należy uznać sytuację, w której w sprawie – za pomocą dokumentu urzędowego – nie udowodniono ani wielkość kwoty indywidualnej dostaw mleka, faktu zaniechania w roku kwotowym 2007/2008 dostaw tego artykułu, a przede wszystkim przyczyn odmowy skupu tego surowca przez mleczarnię.

W ocenie Sądu za niedopuszczalną sytuację należy uznać orzekanie przez Organ II-giej instancji na podstawie tylko części akt administracyjnych (zob. k. 20 – formularz przekazania akt administracyjnych sprawy). Tym samym Organ II instancji nie zapoznał się z treścią pisma skarżącego, które wpłynęło do organ I instancji w dniu [...] lipca 2008 r., a także szeregiem dalszych dokumentów mających istotne znaczenie w sprawie.

Warto w tym miejscu jeszcze raz zwrócić uwagę, że przedstawiając Organowi II-giej instancji akta sprawy celem wydania postanowienia z dnia [...] marca 2010 r. akta administracyjne liczyły 9 pozycji (zob. k. 13 akt administracyjnych). Kiedy Organ orzekał merytorycznie tych dokumentów było trzykrotnie mniej (zob. k. 20 akt administracyjnych), bo zaledwie 3 pozycje.

Świadczy to o tym, iż w sprawie istotne naruszono dyspozycję art. 80 k.p.a., albowiem Organ II instancji orzekał na podstawie znikomej części materiału dowodowego, który został "starannie" wyselekcjonowany przez Organ I instancji. Ta konstatacja uzasadniona jest także i tym, że Organ II-giej instancji nie donosi się np. do treści zawartych w piśmie skarżącego, które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] lipca 2008 r.

VI. Uwzględniając powyższe, a także widząc potrzebuję realizacji wytycznych zawartych w motywach wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 września 2009 r., sygn. V SA/Wa 1868/08 w powiązaniu z treścią pisma skarżącego z dnia 1 lipca 2008 r. należało – stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1c w zw. z art. 250 i 152 p.p.s.a – orzec jak w sentencji wyroku.