Uzasadnienie
W dniu 22 maja 2017 r. Skarżący G. D. złożył do Stowarzyszenia Społecznej Samopomocy Lokalnej Grupy Działania w C. wniosek o przyznanie pomocy pn. "[...]" w ramach LSR (Lokalna Strategia Rozwoju) nabór na operacje w ramach konkursu: Poddziałanie 19.2. "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Wniosek otrzymał nr [...].
Pismem z [...] czerwca 2017 r. Wnioskodawca został poinformowany przez Stowarzyszenie Społecznej Samopomocy Lokalnej Grupy Działania, że wniosek o przyznanie pomocy został wybrany do dofinansowania ale nie mieści się w limicie środków wskazanych w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia. Wniosek uzyskał minimalną liczbę punktów w ramach oceny spełnienia kryteriów wyboru tj. 37,67. Z karty oceny operacji z 13 czerwca 2017 r. wynika, że Wnioskodawca w zakresie kryterium nr 1 uzyskał 5,0667 punktów, w zakresie kryterium nr 2 uzyskał 8 punktów, w zakresie 3 uzyskał 0 punktów, w zakresie kryterium 4 – 5 punktów, w zakresie kryterium 5 - 5,333 punktów, w zakresie kryterium 6 - 3,6 punktów, w zakresie kryterium nr 7 – 8 punktów, w zakresie kryterium 8 - 2,6667 punktów.
Pismem z [...] 2017 r. Skarżący złożył protest, w którym zakwestionował zasadność dokonanej oceny jego wniosku. Podniósł, iż nie zgadza się z oceną dokonaną w zakresie kryteriów wyboru nr 5 "Komplementarność operacji z innymi przedsięwzięciami", nr 6 "Wpływ operacji na stan środowiska naturalnego", nr 8 "Wykorzystanie produktów lokalnych przy wykorzystaniu operacji".
Po rozpatrzeniu zarzutów podniesionych w proteście Rada LGD uznała, że zarzuty dotyczące kryterium "Komplementarność operacji z innymi przedsięwzięciami", "Wpływ operacji na stan środowiska naturalnego", "Wykorzystanie produktów lokalnych przy wykorzystaniu operacji" nie są zasadne. Rada LGD uznała, iż brak jest podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia (uchwała nr [...] z [...] lipca 2017 r.). W karcie oceny operacji z [...] lipca 2017 r. nie zmieniono punktacji za poszczególne kryteria.
W związku z tym protest przekazano do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie Departamentu Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Pismem z [...] października 2017 r. (uchwała nr [...]) - w wyniku wezwania do wyjaśnień dotyczących naboru [...] przez Zarząd Województwa M. - Stowarzyszenie Społecznej Samopomocy LGD dokonało korekty wydanego wcześniej rozstrzygnięcia. LGD dokonała ponownej oceny operacji według kryteriów wyboru i przyznała 8 punktów zamiast 0 w kryterium nr 3. W rozstrzygnięciu LGD wskazała, że wniosek jest nadal rekomendowany i mieści się w limicie środków do dofinansowania uzyskując liczbę 45,67 punktów. LGD ustaliła kwotę wsparcia na 180.000 zł.
Następnie w wyniku rozpatrzenia protestu pismem z [...] listopada 2017 r. Zarząd Województwa M. stwierdził, iż uwzględnia protest w zakresie kryterium nr 8 tj. "Wykorzystanie produktów lokalnych przy wykorzystaniu operacji". Jednocześnie stwierdzono, że nie uwzględniono protestu w zakresie dotyczącym dokonanej oceny kryterium nr 5 "Komplementarność operacji z innymi przedsięwzięciami" oraz nr 6 "Wpływ operacji na stan środowiska naturalnego".
Pismem z [...] listopada 2017 r. Zarząd Województwa M. poinformował Wnioskodawcę o odmowie przyznania pomocy, o którą ubiegał się Skarżący wskazując, że LGD dokonała wyboru operacji i niewłaściwie ustaliła kwotę wsparcia dla operacji w wysokości wyższej niż maksymalny poziom wsparcia określony w LSR dla operacji z zakresu rozwijania działalności gospodarczej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżył rozstrzygnięcie protestu z [...] listopada 2017 r. w części nieuwzględnienia protestu od rozstrzygnięcia Stowarzyszenia Społecznej Samopomocy Lokalnej Grupy Działania w zakresie oceny operacji, tj. w zakresie dotyczącym kryterium nr 5 oraz nr 6. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania w postaci:
naruszenia sprecyzowanej w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm., dalej "ustawa wdrożeniowa") zasady wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny poprzez dokonanie oceny projektu Wnioskodawcy w zakresie kryterium nr 5 i 6 w sposób dowolny i stanowiący naruszenie wyżej wymienionych zasad, naruszenie zasady rzetelnej oceny projektu poprzez sprzeczność zaskarżonego rozstrzygnięcia Zarządu Województwa M. z [...] listopada 2017 r. oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia LGD z [...] czerwca 2017 r., które stwierdzało, że wniosek Skarżącego nie mieści się w limicie środków do dofinansowania z rozstrzygnięciem LGD z [...] października 2017 r., które z kolei stwierdza, że wniosek mieści się w limicie środków do dofinansowania.
naruszenie zasady rzetelnej oceny projektu w zakresie niewystarczającego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia nieuwzględnienia protestu w części zakwestionowanego kryterium, co uniemożliwiło wnioskodawcy zapoznanie się z pełną argumentacją organu, a w konsekwencji pozbawiło Wnioskodawcę możliwości ustosunkowania się do stanowiska Zarządu Województwa M. w tym zakresie;
Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa M. z [...] listopada 2017 r., w zakresie dotyczącym nie uwzględnienia protestu dotyczącego kryterium nr 5 oraz nr 6 zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę, uzupełnionej pismem z [...] 2018 r., Organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż zarówno w wyniku pierwszej oceny wniosku dokonanej przez LGD, jak i w wyniku autokontroli dokonanej po wniesieniu protestu przez Skarżącego, LGD przyznało Skarżącemu 37,67 punktów. Wyjaśniono, iż Zarząd Województwa M. dopatrzył się nieprawidłowości w zakresie przyznania punktacji dla kryterium nr 3 "Wpływ operacji na poprawę sytuacji na lokalnym rynku pracy". Organ wezwał LGD do złożenia wyjaśnień we wskazanym zakresie. W odpowiedzi LGD poinformowało Organ, że w wyniku ponownej oceny zgodności z lokalnymi kryteriami wyboru operacji wniosek Skarżącego uzyskał dodatkowo 8 punktów. Dodatkowe punkty spowodowały, że wniosek Skarżącego mieścił się w limicie środków do dofinansowania przewidzianych w LSR.
Jak dalej wskazano, Organ dopatrzył się także, że zgodnie z LSR Stowarzyszenia Społecznej Samopomocy, kwota pomocy, o którą może ubiegać się Wnioskodawca w ramach operacji polegających na rozwijaniu działalności gospodarczej, została ograniczona do 60 000,00 PLN. Kwota pomocy wnioskowanej m.in. przez Skarżącego znacznie przewyższa limit określony w LSR. W odpowiedzi na wskazane uchybienie, LGD wyjaśniło, że Intencją projektodawców LSR było zrównanie poziomu dofinansowania rozwoju przedsiębiorczości na jedno stanowisko pracy z premią za samozatrudnienie. LGD podczas dokonywania wyboru operacji nie dokonała zmiany (pomimo wskazania przez Organ zaistniałego uchybienia) i ustaliła kwotę wsparcia dla ww. operacji w wysokości zadeklarowanej przez Skarżącego, czyli niezgodnie z poziomem wsparcia określonym w LSR dla operacji z zakresu rozwijania działalności gospodarczej. W związku z powyższym, zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2015 r., poz. 378 ze zm., "ustawa o rozwoju lokalnym"), jeżeli nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zarząd województwa informuje podmiot ubiegający się o wsparcie o odmowie udzielenia tego wsparcia, zgodnie z przepisami regulującymi zasady wsparcia z udziałem poszczególnych EFSI. Mając powyższą regulację na uwadze, zdaniem Organu był on zobowiązany do odmowy przyznania pomocy Skarżącemu.
W ocenie Organu, nie jest zasadne twierdzenie Skarżącego, że jego wniosek został dwukrotnie rozpatrzony i rozstrzygnięty przez ten sam organ. Zmiana przyznanej Skarżącemu punktacji wynikała wyłącznie z błędu popełnionego przez LGD w postaci nieprzyznania Skarżącemu 8 pkt w ramach kryterium nr 3 "Wpływ operacji na poprawę sytuacji na lokalnym rynku pracy".
Odnosząc się zaś do zarzutów Skarżącego dotyczących oceny złożonego protestu i przyznanych Skarżącemu punktów w ramach kryterium 5 i 6, Organ stanął na stanowisku, że dokonana ocena wniosku i przyznane punkty w ramach obu kryteriów zarówno przez LGD, jak i Organ są właściwe.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, o których mowa w ostatnio przywołanym przepisie, zaliczyć trzeba ustawę wdrożeniową, jak również powołaną ustawę z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Zgodnie z art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym, do wnoszenia protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia przepisy art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 2 oraz art. 57-67 ustawy do protestu stosuje się odpowiednio przepisy art. 54 ust. 2-6 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.
Orzekając na tej podstawie i w zakresie określonym w art. 61 ustawy wdrożeniowej Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że ocenę projektu Organy przeprowadziły w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.
W przypadku operacji zgłaszanych w naborze [...], organizowanym przez Stowarzyszenie Społecznej Samopomocy Lokalna Grupa Działania w C. zasady i procedura kształtowana była kilkoma aktami: ustawą o rozwoju lokalnym, ustawą wdrożeniową, rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1570 ze zm., dalej "rozporządzenie z 24 września 2015 r.") oraz Regulaminem organizacyjnym Rady Stowarzyszenia Społecznej Samopomocy Lokalna Grupa Działania (dalej "Regulamin").
Na podstawie art. 21 ustawy o rozwoju lokalnym LGD dokonuje oceny zgodności operacji z Lokalną Strategią Rozwoju i wybiera operacje oraz ustala kwotę wsparcia w terminie 45 dni od dnia następującego po ostatnim dniu terminu składania wniosków o udzielenie wsparcia (ust. 1). Rada dokonuje wyboru operacji realizowanych przez podmioty inne niż LGD: 1) spośród operacji, które są zgodne z LSR 2) na podstawie kryteriów wyboru określonych w LSR (ust. 4). W terminie 7 dni od zakończenia wyboru operacji LGD:
- przekazuje podmiotowi ubiegającemu się o wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, pisemną informację o wyniku oceny zgodności jego operacji z LSR lub wyniku wyboru, w tym oceny w zakresie spełniania przez jego operację kryteriów wyboru wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez operację, a w przypadku pozytywnego wyniku wyboru - zawierającą dodatkowo wskazanie, czy w dniu przekazania wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, do zarządu województwa operacja mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze tych wniosków;
- zamieszcza na swojej stronie internetowej listę operacji zgodnych z LSR oraz listę operacji wybranych, ze wskazaniem, które z operacji mieszczą się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013 (ust. 5). Wybór operacji, zgodnie z powołanym Regulaminem dokonywany jest na podstawie ocen wystawianych wnioskom przez członków Rady LGD, na podstawie których, w oparciu o wysokość punktacji uzyskanej przez poszczególne wnioski, sporządza się najpierw wstępną, a następnie ostateczną "listę rankingową" wniosków, która jest następnie – po rozpatrzeniu złożonych odwołań – zatwierdzona i publikowana na stronie internetowej LGD.
Środkiem odwoławczym od decyzji Rady LGD jest protest (art. 22 ust. 1 ustawy o rozwoju lokalnym), który podmiot ubiegający się o wsparcie może wnieść także od wyniku wyboru, który powoduje, że operacja nie mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia.
W zakresie samej procedury odwoławczej od decyzji Rady LGD ustawa o rozwoju lokalnym odsyła do regulacji zawartych w art. 54 ust. 2-6 ustawy wdrożeniowej (odnośnie terminu, formy i treści protestu), art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 2 oraz art. 57-67 tej ustawy (co do wnoszenia protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia).
Przekazanie protestu do zarządu województwa jest poprzedzone procedurą autokontroli ze strony Rady, na skutek odpowiedniego zastosowania regulacji art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W dacie przeprowadzenia postępowania konkursowego przepis ten stanowił, że Instytucja, o której mowa w art. 39 ust. 1, weryfikuje wyniki dokonanej przez siebie oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, i:
- dokonuje zmiany podjętego rozstrzygnięcia, co skutkuje odpowiednio skierowaniem projektu do właściwego etapu oceny albo umieszczeniem go na liście projektów wybranych do dofinansowania w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej, informując o tym wnioskodawcę, albo
- kieruje protest wraz z otrzymaną od wnioskodawcy dokumentacją do właściwej instytucji, o której mowa w art. 55, załączając do niego stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia, oraz informuje wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu protestu."
Następnie właściwa instytucja, o której mowa w art. 55 (tu: Zarząd Województwa M.) rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust.2 pkt 4 i 5 i następnie informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. W przypadku może: 1) odpowiednio skierować projekt do właściwego etapu oceny albo umieścić go na liście projektów wybranych do dofinansowania w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej, informując o tym wnioskodawcę, albo 2) przekazać sprawę instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy (ust. 2).
Przytoczone regulacje dotyczące procedury odwoławczej skonstruowane zostały zatem w taki sposób, że uwzględnienie podniesionych przez wnioskodawcę zarzutów powinno prowadzić bądź do powtórzenia oceny wniosku w tym zakresie, bądź do odpowiedniego zaktualizowania listy projektów wybranych do dofinansowania. Jednocześnie, co ważne, weryfikując prawidłowość oceny projektu organy ograniczone są zakresem protestu i wskazanymi w nim kryteriami wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, iż Zarząd Województwa Mazowieckiego wskazał na nieprawidłowość w zakresie przyznanej punktacji dla kryterium nr 3. Kryterium to nie było jednak kwestionowane przez Skarżącego. Konsekwencją powyższego, LGD po wniesieniu przez Stronę protestu dokonała samodzielnie nieuprawnionej weryfikacji pierwotnej karty oceny operacji w zakresie kryterium nr 3 "Wpływ operacji na poprawę sytuacji na lokalnym rynku pracy".
Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie z [...] listopada 2017 r. stoi w oczywistej sprzeczności z rozstrzygnięciem LGD z [...] października 2017 r. LGD przyznała 8 punktów zamiast 0 w kryterium nr 3. W rozstrzygnięciu LGD wskazała, że wniosek jest nadal rekomendowany i mieści się w limicie środków do dofinansowania uzyskując liczbę 45,67 punktów. LGD ustaliła kwotę wsparcia na 180.000 zł. Przedmiotowe rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności również z wcześniejszym rozstrzygnięciem LGD z 20 czerwca 2017 r. Działania organów doprowadziły do tego, że Wnioskodawca w wyniku złożenia jednego wniosku o pomoc ma dwie różne karty oceny operacji z różną punktacją. Według pierwszego rozstrzygnięcia LGD wniosek Skarżącego o przyznanie pomocy został wybrany do dofinansowania ale nie mieści się w limicie środków, według drugiego mieści się w limicie środków do dofinansowania.
Działania organów należy zatem uznać za naruszające treść art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.
Ponadto liczba punktów przyznanych operacji Skarżącego przez LGD w zakresie oceny poszczególnych kryteriów wyboru operacji została określona w sposób niezgodny z opublikowanym przy ogłoszeniu naboru wniosków na stronie internetowej LGD opisem kryteriów wyboru operacji oraz zasad przyznawania punktów za spełnienie danego kryterium. Przyznana w karcie oceny operacji ilość punktów za poszczególne kryteria w żaden sposób nie odpowiada możliwej do uzyskania punktacji wynikającej z opublikowanego opisu kryteriów, który przewiduje przyznanie sztywnej ilości punktów za poszczególne kryteria. Tymczasem LGD zastosowało odmienną, ułamkową punktację.
W tym miejscu należy też podkreślić, iż postępowanie konkursowe nie jest "zwykłym" postępowaniem administracyjnym, ale ma charakter szczególny, jego reguły są zasadniczo wyznaczone przez instytucję organizującą konkurs, która jest też autorem przepisów normujących zasady postępowania konkursowego. Tym bardziej wskazane uchybienia organu należy uznać za rażące.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej orzekł, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa M. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.