Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. K. jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2006 r. oraz o nałożeniu sankcji w okresie trzech lat kalendarzowych.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] maja 2006 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, obejmujący działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha.
W dniach [...].08.2006 r. i [...].09.2006 r. została przeprowadzona w gospodarstwie wnioskodawczyni kontrola zasadnicza metodą inspekcji terenowej. Z kontroli tej sporządzono raport nr [...]. W protokole stwierdzono różnice między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu. Kopię protokołu przesłano wnioskodawczyni listem poleconym.
Decyzją z [...] kwietnia 2007 r. Kierownik BP Agencji ARiMR w W. odmówił skarżącej przyznania płatności bezpośrednich na 2006 r. ze względu na zawyżenie powierzchni użytków rolnych w wysokości 176,59%. oraz nałożył na nią sankcje z tytułu:
Jednolitej Płatności Obszarowej - w wysokości [...] zł
Uzupełniającej Płatności Obszarowej - w wysokości [...] zł
W obu przypadkach kwota ta miała być potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz art. 138 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20 listopada 2004, str.1 ze zm.) oraz art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18).
Pismem z 18 maja 2007 r. D. K. złożyła odwołanie, w którym zakwestionowała wyniki i sposób przeprowadzenia kontroli na miejscu, zwróciła też uwagę na zbyt późne powiadomienie jej o kontroli.
Decyzją z [...] stycznia 2008 r. Dyrektor [...] OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przywołał ustalenia z kontroli zawarte w protokole, zgodnie z którymi różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła [...] ha, czyli 176,59 %.
D. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie względnie stwierdzenie nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1059/08 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił w szczególności uwagę na naruszenie przez organ art. 10 §1 k.p.a., tj. nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu.
W toku ponownego postępowania administracyjnego D. K. złożyła obszerne pismo z dnia 01.06.2009r., stanowiące uzupełnienie zarzutów odwołania. W piśmie tym wniosła o: ponowne przeprowadzenie kontroli na miejscu, w związku z tym, że dotychczasowe kontrole zostały przeprowadzone z naruszeniem prawa, przekazanie kopii upoważnień do dokonywania kontroli wszystkich kontrolerów, zwłaszcza kontrolerów dokonujących kontroli działki F oraz kontroli ich upoważnień zawodowych, przekazanie kopii zaświadczeń o homologacji urządzeń pomiarowych stosowanych przez kontrolerów stosownie do przepisów obowiązujących w dacie przeprowadzenia kontroli oraz przedstawienie kopii zaświadczenia o sprawności urządzeń pomiarowych w dacie kontroli.
Ponadto podniosła zarzut niedostarczenia jej kompletnego raportu z przeprowadzonej kontroli twierdząc, że po kontroli doręczono jej tylko protokół kontroli działki w woj. lubelskim, o czym miała świadczyć treść pisma przewodniego Agencji bez daty, gdzie organ podał, że przekazuje "kopię protokołu", natomiast protokół z kontroli działki położonej w woj. [...]otrzymała dopiero w czasie postępowania administracyjnego, z akt sprawy w dniu 15.10.2008r.(protokół z kontroli działek w woj. zachodniopomorskim skarżąca pominęła, jako jej zdaniem "nieistotny w sprawie"). W związku z wadliwym doręczeniem jej protokołów z kontroli strona wniosła o ponowne przeprowadzenie kontroli, co jej zdaniem mogła zrobić dopiero na tym etapie postępowania. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji strona nie miała możliwości zapoznania się ze zdjęciami, ponadto nie poinformowano jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.
Gdyby organ pierwszej instancji dopełnił swoich obowiązków wynikających z przepisów procesowych to skarżąca miałaby możliwość wcześniejszego zgłoszenia wniosku o ponowne przeprowadzenie kontroli na miejscu. Dalej skarżąca wskazała na poszczególne uchybienia w przeprowadzonych kontrolach, i tak zarzuciła, iż z kontroli trzech działek w trzech województwach zrobiono w sumie 5 zdjęć (z dalszych szczegółowych wyliczeń wynika, że 8 – k 29 akt admin. TIII), które nie oddają stanu rzeczywistego na gruncie. Jeśli chodzi o działkę C, to zdjęcia dotyczą części działki niezadeklarowanej do dopłat, co wynika z załącznika graficznego dołączonego przez skarżącą do wniosku, a którego brak jest w aktach sprawy. Zdaniem skarżącej, jeśli chodzi o działkę F, to kontrolerzy byli tylko w tym miejscu, z którego zrobiono zdjęcia, a trzy zdjęcia nie mogą należycie udokumentować stanu działki o powierzchni. [...] ha, tym bardziej, że protokół z kontroli działki był nierzetelnie sporządzony.
W zakresie protokołu skarżąca zarzuciła, iż brak jest wyników pomiarów, których wpisanie przez kontrolerów było obowiązkowe, ponadto nie wypełniono niektórych rubryk, lub z kolei wypełniono formularz kontroli ONW, podczas gdy działka ta nie była zadeklarowana do dopłat z tytułu ONW.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor [...] OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie tej treści organ odwoławczy powołał się na ww. wyrok WSA i wyjaśnił, że przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy powinny mieć zastosowanie zasady i tryb postępowania określony treścią art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a w szczególności przepis art. 3 ust 3 tej ustawy, zgodnie z którym ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie która z tego faktu wywodzi skutki prawne, a strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody i dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.
Organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji wydając swoje rozstrzygnięcie oparł się na ustaleniach z kontroli na miejscu zawartych w protokole. Podniósł też, że gospodarstwo rolne wnioskodawczyni ma charakter rozproszony (położone jest na terenie czterech województw) stąd kontrola odbywała się w dwóch terminach: w dniu [...].08.2007 r. dokonano kontroli działki rolnej F położonej w woj. [...], a w dniu [...].09.2007 r. pozostałych działek położonych w województwie [...],[...] i [...].
Działki A i B zmierzono razem, uwzględniono w ramach kompensacji zaniżenie powierzchni działki rolnej A w stosunku do deklarowanej o [...] ha. Działka C w świetle ustaleń kontrolerów okazała się być niespójną, ponadto na tej działce stwierdzono skupiska drzew o łącznej powierzchni [...] ha, wykluczone z płatności. Na całej powierzchni tej działki stwierdzono także brak dobrej kultury rolnej, skutkujący pomniejszeniami. Na działce rolnej D w dniu kontroli stwierdzono nie wykoszone niedojady, jednakże nie miało to wpływu na płatność. Natomiast na działce E stwierdzono na znacznej jej części turzyce i trzciny świadczące o tym, że w dacie kontroli działka w tej części nie była użytkowana rolniczo. Wyodrębniono obszar o powierzchni [...] ha nadający się do przyznania płatności, jednakże ze względu na fakt, że nie miał on powierzchni [...] ha co jest warunkiem zakwalifikowania działki rolnej do ubiegania się o płatności, z wniosku wykluczono działkę rolną w całości.
Kontrola działki F wykazała, że w dniu kontroli na całym obszarze tej działki nie była prowadzona działalność rolnicza. Tym samym działka F w całości nie została zakwalifikowana do przyznania płatności.
W oparciu o powyższe ustalenia organ wskazał, że do ubiegania się o płatności po wykluczeniu działek E i F oraz części działki C, o powierzchni [...] ha, a ponadto po doliczeniu części działki rolnej A o powierzchni [...] ha zakwalifikowano obszar [...] ha, co jest obszarem stwierdzonym, to jest spełniającym wszystkie warunki do przyznania płatności na podstawie art. 2 pkt 22 przywołanego wyżej Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w związku z art. 137 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. Różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła zatem 20,59 ha, to jest 176,59 %.
W związku z powyższym organ stwierdził, iż należało odmówić stronie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz naliczyć sankcje z tytułu JPO na podstawie art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. oraz z tytułu UPO w oparciu o art. 51 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.
Organ wskazał, że osoby dokonujące pomiarów w gospodarstwie skarżącej posiadały w dacie kontroli stosowne upoważnienia uprawniające je do dokonania czynności kontrolnych. Wyjaśnił również, że pomiarów dokonuje się z pomocą różnych urządzeń, w zależności od rodzaju zastosowanej metody kontroli. W przypadku urządzenia pomiarowego GPS, czyli takiego, jakie zastosowano w trakcie kontroli w gospodarstwie skarżącej, ARiMR zleciła przeprowadzenie ekspertyzy pt. "wykonanie analiz i opracowanie kryteriów wyboru metody oraz urządzeń pomiarowych GPS w celu zapewnienia wymagalnej dokładności" w lutym 2004 r. pod kierunkiem prof. dr hab. inż. S. O. z Uniwersytetu [...] Katedra Geodezji Satelitarnej i Nawigacji. Dokument został zaakceptowany przez przedstawiciela Komisji Europejskiej. Organ wskazał również, że dla urządzeń GPS wykorzystywanych w trakcie kontroli homologacja nie była wymagana zgodnie z przepisami Rozporządzenia ministra Gospodarki i Pracy z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz. U. z 2005 r. nr 74 poz. 653).
Następnie Dyrektor [...] OR ARiMR wyjaśnił, że kontrola na miejscu obejmuje całe gospodarstwo rolnika, a w zakresie płatności obszarowych wszystkie działki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa zadeklarowane we wniosku na dany rok do tego rodzaju płatności. Z każdej kontroli sporządza się tylko jeden integralny, oznaczony jednym numerem raport, w tym także w przypadku gospodarstwa rozproszonego. Z kontroli gospodarstwa strony sporządzono więc jeden raport oznaczony numerem [...], który został przesłany stronie jedną przesyłką poleconą w dniu [...] marca 2006 r. Adnotacja o tym fakcie znajduje się na każdej z części raportu.
Organ uznał za nieuzasadniony zarzut strony o nierzetelnym i nieprofesjonalnym sposobie przeprowadzenia kontroli. W ocenie organu zebrany materiał jest pełny i w sposób dokładny obrazuje stan działek rolnych w dacie przeprowadzenia kontroli.
Podsumowując organ wskazał, że strona kilka razy w toku postępowania odwoławczego zapoznawała się z aktami sprawy, odmawiała jednak potwierdzenia tego faktu, w szczególności w dniu [...] maja 2009 r. strona odmówiła podpisania oświadczenia o zapoznaniu się z upoważnieniami inspektorów terenowych znajdującymi się w aktach sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. K. wniosła o uchylenie ww. decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, iż organ nie ustosunkował się do jej zarzutów podnoszonych w toku postępowania. W ocenie skarżącej podczas pomiarów jej działek doszło do niezgodnego z prawem zastosowania urządzeń GPS. Zarzuciła również, że uprawnienia osób dokonujących pomiaru działek nie zostały udokumentowane oraz, że kontrole działek na miejscu zostały przeprowadzone w sposób nieprofesjonalny i nierzetelny, gdyż wykonano tylko dwa lub trzy zdjęcia dokumentujące stan działki i to o niewłaściwej porze dnia przez co zdjęcia te są nieczytelne i uniemożliwiają prawidłowe ocenienie stanu działki. Skarżąca podniosła też zarzut naruszenia przepisów k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami, stwierdziła ponadto, że organ nie wykonał zaleceń zawartych w wydanym w sprawie wyroku WSA w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] OR ARiMR wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W toku postępowania D. K. złożyła dwa pisma procesowe: z dnia 12.01.2011r., będące wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy VSA/Wa 1059/08 tut. Wydziału, oraz z 14.01.2011r. W piśmie z 14.01.2011r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i główny zarzut, że zwłaszcza kontrola działki F przeprowadzona została nieprawidłowo, zakwestionowała uprawnienia kontrolerów dokonujących kontroli tej działki i zarzuciła im brak fachowości, ponadto podniosła, że organ nie zastosował się do zaleceń WSA zawartych w uzasadnieniu wyroku z 16.12.2008r. wydanego w niniejszej sprawie. Do pisma procesowego dołączyła pismo procesowe z 14.12.2008r. złożone a sprawie VSA/Wa 1059/08 i wniosła o potraktowanie zarzutów w nim podniesionych jako aktualnych w sprawie. Z pisma z 14.12.2008r wynika, że skarżąca w poprzednim postępowaniu sądowym zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego przez organ I instancji, będące wynikiem naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego zawartego w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. oraz ustawie o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych z dnia 18 grudnia 2003r., a także następujących przepisów k.p.a.: 7,8,9,10,11,12,77,80,81,107§3 i 11, zaś organowi drugiej instancji zarzuciła naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz przepisów art. 11 i 107§3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, szczegółowe zarzuty zawarte w tym piśmie są tożsame z zarzutami podniesionymi w piśmie skarżącej z 01.06.2009r. złożonym w postępowaniu administracyjnym i będącym uzupełnieniem odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie i bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Sąd w niniejszej sprawie pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 1059/08. Odnośnie przytoczonego przepisu art. 153 p.p.s.a. Sąd wyjaśnia, że zawarte w nim sformułowanie "w sprawie" oznacza tożsamość sprawy ocenianej przez sąd formułujący ocenę prawną oraz sprawy będącej przedmiotem ponownego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zarówno pod względem podstawy prawnej jak też stanu faktycznego. Zmiana stanu prawnego powoduje natomiast konieczność dokonania przez organ nowej oceny prawnej stanu faktycznego, zaś istotne zmiany w stanie faktycznym mogą powodować nieaktualność wskazań zawartych w uzasadnieniu orzeczenia.
Należy podnieść, że po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie nastąpiła zmiana prawa, ani zmiana stanu faktycznego, organ uzupełnił tylko postępowanie dowodowe w zakresie potwierdzenia uprawnień kontrolerów do przeprowadzenia czynności kontrolnych.
Zdaniem sądu skarga nie jest zasadna.
Skarżąca zarzuciła w skardze naruszenie przepisów postępowania, które były już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę pierwotnie i nie mogą być przedmiotem ponownej, odmiennej oceny przez sąd orzekający obecnie w sprawie, ponadto zarzuciła niezastosowanie się przez organ do zaleceń WSA zawartych w wyroku z 16.12. 2008r., jednak nie uzasadniła tego zarzutu.
Jeśli chodzi o motywy i zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie to przypomnieć należy, iż powodem uchylenia decyzji organu drugiej instancji do ponownego rozparzenia było niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i niezastosowanie przez organy (również w pierwszej instancji) art. 10 § 1 k.p.a., co spowodowało że skarżąca swoje stanowisko wyraziła dopiero w skardze i uzupełniającym ją piśmie procesowym, to z kolei sprawiło, iż istotne dla sprawy kwestie zostały przez organ wskazane dopiero w odpowiedzi na skargę. Sąd zaznaczył jednak, że już w chwili orzekania przepisy procesowe dotyczące postępowania przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uległy zmianie, i będą one miały zastosowanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Agencję. Nowe zasady i tryb postępowania został określony treścią art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r., o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z tymi zasadami organ nie będzie już zobligowany do zastosowania w sprawie treści art. 7, 77 i 81 k.p.a., a przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinna znaleźć zastosowanie zasada wyrażona w art. 3 ust. 3 powołanej ustawy z 26 stycznia 2007r.
Jeśli chodzi natomiast o kwestie związane z przeprowadzoną sporną kontrolą gospodarstwa rolnego i związaną z tym oceną jej prawidłowości, to zastosowanie w tej kwestii mieć będzie Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r., przy uwzględnieniu obowiązującego w dacie kontroli art. 25 oraz obowiązujące w dacie kontroli przepisy krajowe. Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie natomiast zobowiązany do rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego co w tej konkretnej sytuacji oznacza konieczność oceny materiału zebranego dotychczas w sprawie, ustosunkowania się do argumentów i zarzutów zgłoszonych już przez stronę oraz ewentualnie dodatkowych jej twierdzeń.
Sąd wskazał również, że skoro na skutek skargi doszło do uchylenia postępowania ze ściśle określonego powodu, inicjatywa strony powinna być potraktowana jako jej wyraz dotyczący obowiązku udzielania jej niezbędnych informacji i pouczeń oraz obowiązku zapewnienia jej czynnego udziału w sprawie bez konieczności odrębnego, formalnego składania takich żądań w postępowaniu toczącym się po uchyleniu decyzji.
Zdaniem sądu orzekającego ponownie powyższe zalecenia i wytyczne zostały przez organ drugiej instancji wypełnione. Przed wydaniem ponownej decyzji skarżącej udzielono obszernej informacji będącej odpowiedzią na zgłaszane przez nią w toku postępowania wątpliwości oraz zawierającą pouczenia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (aktami postępowania) oraz możliwości składania wyjaśnień osobiście, przez pełnomocnika, lub na piśmie – do dnia wydania decyzji w sprawie (k 86 – 70 T III akt admin.). W wydanej w dniu 14.06.2010r. decyzji wskazano ustalony stan faktyczny, rozpatrzono zebrany materiał dowodowy, podano podstawę prawną rozstrzygnięcia, ustosunkowano się do twierdzeń i zarzutów strony zgłaszanych w toku postępowania.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać i zważyć co następuje:
Istota sporu sprowadza się do ustalenia rzeczywistego areału gruntów utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej przez skarżącą.
Stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U.z 2004r. nr 6 poz 40 ze zm.), mającego zastosowanie do płatności na 2006r., o które wystąpiła skarżąca, płatności w tym jednolita płatność obszarowa i płatności uzupełniające przysługują producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Warunkiem przyznania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha.
Zatem warunkiem ubiegania się o dopłaty jest m.in. wykazanie, że na deklarowanych obszarach jest prowadzona odpowiednia gospodarka. Nie wszystkie bowiem posiadane przez wnioskodawcę grunty mogą korzystać z przywileju dopłat, a tylko te, na których jest prowadzona działalność rolnicza zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Do warunków tych należy m.in. w przypadku łąk - koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca, w przypadku pastwisk - wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca, a w przypadku gruntów ornych - uprawa roślin lub ugorowanie przy czym uznaje się, że grunt rolny był ugorowany, jeżeli podlegał co najmniej raz w roku w terminie do dnia 15 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów (§ 1 ust. 1 i § 2 ust. 1). Grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem przypadków określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia.
Organ prowadząc postępowanie wyjaśniające może się posługiwać wszelkimi metodami służącymi weryfikacji spełnienia ww. wymogów przyznania wnioskowanego rodzaju płatności. Jedną z takich metod jest kontrola na miejscu wszystkich działek rolnych wyszczególnionych w jednolitym wniosku, w 2006r., w ramach której wyodrębnia się kontrolę w ramach programu płatności bezpośrednich i kontrolę przestrzegania wymagań zwykłej dobrej praktyki rolniczej warunkującej przyznanie płatności ONW. Przepis art. 6 ust. 1 ww. ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych uprawnia Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do dokonywania kontroli na miejscu. Kontroli dokonują pracownicy posiadający imienne upoważnienie Prezesa ARiMR, osoby przygotowane i przeszkolone do wykonywania tego rodzaju czynności, co zapewnia dokonanie pomiaru z dokładnością równoznaczną z pomiarem urzędowym. Jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji szczegółowy opis sposobu przeprowadzenia kontroli, poza przepisami prawa krajowego i unijnego, znajduje się w wewnętrznych procedurach ARiMR, których utworzenie, wdrożenie i bezwzględne przestrzeganie warunkuje uzyskanie przez ARiMR jako Agencję Płatniczą akredytacji Komisji Europejskiej na uruchomienie i wypłatę środków w ramach poszczególnych programów pomocowych.
Z kolei zgodnie z art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r. ze zm.), powierzchnie działek rolnych określa się za pomocą wszelkich odpowiednich środków zdefiniowanych przez właściwe władze a zapewniających wykonanie pomiaru z dokładnością przynajmniej równą dokładności wymaganej przy pomiarach wynikających z pomiarów krajowych.
Jednocześnie organy Agencji nie posiadają upoważnienia do wykonywania prac geodezyjnych w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005r. nr 240 poz 2027 ze zm.).
Kontrola metoda inspekcji terenowej może obejmować rozmaite metody pomiaru, w czasie kontroli w gospodarstwie skarżącej zastosowano metodę pomiaru urządzeniem GPS, co wynika z protokołu kontroli działek ABC oraz DE, gdzie odnośnie działki C oraz E w kolumnie oznaczenia metody wskazano kod "GP", natomiast odnośnie działek AiB, w przypadku których brak było wyraźnej granicy między nimi, na szkicu dołączonym do protokołu zaznaczono, że dokonano pomiaru za pomocą urządzenia GPS, natomiast wobec pomiaru więcej niż jednej działki w kolumnie "metoda pomiaru" wpisano kod "INNE".
Jednocześnie organ ustosunkowując się do wniosków skarżącej o przedstawienie dowodów homologacji urządzeń pomiarowych GPS wykorzystywanych w trakcie kontroli, wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 30 marca 2005r. w sprawie rodzaju przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli(Dz.U. z 2005r. nr 74 poz. 653) homologacja tych urządzeń nie była wymagana.
Ponadto, zgodnie z treścią art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który, jak wskazał sąd w wyroku z 16 grudnia 2008r. poprzednio rozpoznający sprawę, ma tutaj zastosowanie, kontrole na miejscu są przeprowadzane bez uprzedzenia, jednakże jeżeli nie zagrażałoby to celowi kontroli, można o niej zawiadomić z wyprzedzeniem, które nie może przekraczać 48 godzin, w stosownych okolicznościach kontrole na miejscu przeprowadza się w tym samym czasie. Stosownie do art. 28 ww. rozporządzenia Komisji z każdej kontroli na miejscu przeprowadzonej na mocy przepisów niniejszej sekcji sporządza się raport, umożliwiający wgląd w szczegóły przeprowadzonej kontroli. Raport stanowi następnie dowód w postępowaniu wyjaśniającym. Artykuł 28 rozporządzenia Komisji wskazuje jakie elementy powinien zawierać ten raport.
Wobec tego, że kontrola na miejscu obejmowała całe gospodarstwo D. K., a w zakresie płatności obszarowych wszystkie działki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa zadeklarowane we wniosku, z kontroli tej sporządzono jeden raport, oznaczony jednym numerem, składający się z trzech części, poszczególne części zostały sporządzone w trakcie kontroli przeprowadzanych osobno dla poszczególnych części gospodarstwa położonych na terenie województw lubelskiego, zachodniopomorskiego i [...].
Z powyższych przepisów wynika, że kontrola na miejscu może być przeprowadzona tylko przez określone podmioty, które spełniają warunki ściśle określone przez przepisy prawa. W tym przypadku była przeprowadzona przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji (art. 6 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich), gdzie dyrektor oddziału jest odpowiedzialny za przeprowadzenie kontroli przez osoby posiadające odpowiednie przygotowanie fachowe.
W tym kontekście, a także mając na względzie wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu oraz brak dowodów przeciwnych i niezgłoszenie takich dowodów przez skarżącą sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi odnośnie braku fachowości osób przeprowadzających kontrolę, błędów poczynionych w toku czynności kontrolnych w tym wadliwego przeprowadzenia pomiarów i niezgodnego z prawem zastosowania urządzeń GPS.
Wyniki kontroli na miejscu, utrwalone w protokole z załącznikami (raporcie z kontroli) zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał różnice między powierzchnią działek zadeklarowaną we wniosku i stwierdzoną w toku kontroli, omówił i odniósł się do wynikających z protokołu oraz dokumentacji fotograficznej zastrzeżeń i uwag kontrolujących dotyczących nieprzestrzegania przez producenta rolnego zasad dobrej kultury rolnej, wyjaśnił również sposób naliczenia płatności i zastosowanej sankcji w odniesieniu do JPO i UPO.
Zdaniem sąd organ odwoławczy prawidłowo uznał za nieuzasadnione zarzuty skarżącej dotyczące braku odpowiednich uprawnień kontrolerów do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych kserokopii upoważnień udzielonych przez Prezesa ARiMR upoważnienia takie zostały udzielone M. Z., M. S. i P. D. (k 112, 145 i 146 T I akt admin.). Ponadto udzielenie upoważnień stosownie do treści art. 6 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich E. K. potwierdza pismo Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, wskazujące numer tego upoważnienia - [...] (k 113 T I akt admin.), a K. W. i A. W. pismo [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, wskazujące, że upoważnienie K. W. ważne było od 19.06.2006r. do 18.06.2007r. a A. J. od 2.08.2006r. do 30.11.2006r.(k 72 T III akt admin.), a więc ważność tych upoważnień obejmowała okres, w którym była przeprowadzona zakwestionowana kontrola.
Nie jest również zasadny, co wyżej wskazano, zarzut dotyczący niewłaściwego przeprowadzenia pomiarów metodą GPS i brak homologacji urządzeń GPS, przy pomocy których dokonywano pomiarów w trakcie kontroli. Jak wyjaśnił organ drugiej instancji została wykonana na zlecenie Agencji ekspertyza pod kierunkiem prof. dr. hab. S. O. pt. "wykonanie analiz i opracowanie kryteriów wyboru metody oraz urządzeń pomiarowych GPS w celu zapewnienia wymaganej dokładności" i dokument ten został zaakceptowany przez przedstawiciela Komisji. Dokonywanie pomiarów tą metodą jest również zgodne z treścią 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który pozwala określać powierzchnie działek rolnych w trakcie kontroli na miejscu " za pomocą wszelkich odpowiednich środków zdefiniowanych przez właściwe władze a zapewniających wykonanie pomiaru z dokładnością przynajmniej równą dokładności wymaganej przy pomiarach wynikających z pomiarów krajowych".
Jeśli chodzi o zarzuty skarżącej wskazujące na niedoręczenie jej po kontroli – raportu z tej kontroli co uniemożliwiło jej podjęcie we właściwym czasie stosownych działań – to również i ten zarzut nie mógł odnieść skutku. Po pierwsze, jak wynika z raportu z kontroli, składającego się z trzech protokołów dokumentujących kontrole z poszczególnych części rozproszonego gospodarstwa skarżącej pod wspólnym numerem [...] (k 19 – 59 T I akt admin), został on wysłany listem poleconym nr [...] w dniu [...].03.2007r. i tego rodzaju adnotacja znajduje się na wszystkich trzech częściach raportu. Skarżąca nie kwestionuje otrzymania tej przesyłki, w piśmie złożonym w organie odwoławczym, już po pierwszym wyroku sądu, zatytułowanym "uzupełnienie odwołania" przyznała tę okoliczność, jednak zarzuciła, że nie otrzymała kompletnego raportu, a jedynie protokół z kontroli działki w woj. lubelskim, o czym miała świadczyć treść pisma przewodniego Agencji, dołączonego przez skarżącą do uzupełnienia odwołania (k 12 t III akt admin.) oraz treść uzasadnienia organu odwoławczego, gdzie stwierdza się, że skarżącej przesłano kopie protokołu.
Zdaniem sądu ta argumentacja nie może dowodzić, że skarżącej wbrew treści adnotacji na poszczególnych częściach raportu doręczono tylko jedną z tych części -"protokół". Jak wskazał organ i co wynika z treści rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w przypadku tzw. gospodarstwa rozproszonego z kontroli sporządza się jeden raport (protokół) składający się z kilku części – obrazujących wyniki kontroli poszczególnych działek znajdujących się w różnych miejscach kraju. Tak więc użycie słowa protokół w liczbie pojedynczej nie dowodzi w tym przypadku, że skarżącej doręczono tylko część raportu. Nawet gdyby jednak uznać twierdzenia skarżącej, że nie otrzymała ona od razu po kontroli całej dokumentacji obrazującej jej przeprowadzenie, to i tak już po otrzymaniu tego niepełnego raportu oraz decyzji wydanej pierwszej instancji skarżąca miała świadomość, że zakwestionowano prowadzenie działalności rolniczej na działce F i dokonano zmniejszenia powierzchni stwierdzonej w stosunku do deklarowanej w stosunku do działki C z powodu złej kultury rolnej (pozostałych wyników kontroli skarżąca w zasadzie nie kwestionuje).
W tym czasie, ani zresztą później, w toku całego wieloletniego postępowania administracyjnego skarżąca nie wskazywała żadnych dowodów mogących świadczyć, że działalność rolnicza na tych działkach była jednak w spornym okresie prowadzona. Ograniczała się do kwestionowania wyników przeprowadzonej kontroli i do zgłoszenia w piśmie zatytułowanym "uzupełnienie odwołania" z 1.06.2009r. wniosku o przeprowadzenie ponownej kontroli, co żadnego skutku dowodowego nie mogło już przecież odnieść, zważywszy, że istotny był stan faktyczny na gruncie w zakresie utrzymania działek – w 2006 roku. Zgłoszenie takiego wniosku miałoby sens po otrzymaniu raportu w marcu 2007r. (nawet tylko odnośnie działki C, gdyby przyjąć twierdzenia skarżącej) lub jeszcze w odwołaniu od decyzji I instancji doręczonej skarżącej 8.05.2007r., zważywszy, że zarówno na działce C jak i F była zgłoszona łąka i trawy, w tym przypadku wymagane jest koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca.
Jeśli jednak skarżąca nie zgłosiła stosownych wniosków w tamtym czasie, to mogła to uczynić aż do wydania decyzji drugiej instancji, co nastąpiło dopiero 14.06.2010r. Skarżąca przyznaje, że odpis protokołu z kontroli działki F otrzymała ok. 15.10.2008r. (odpis pisma przewodniego Agencji, przy którym przesłano jej odpis tego protokołu –k 11 T III akt admin.), poza tym już od doręczenia jej odpisu wyroku z 16.12.2008r. z uzasadnieniem miała też świadomość, że obowiązuje zasada wyrażona w art. 3 ust. 3 ustawy z 27 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która zobowiązuje strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu dotyczącym płatności bezpośredniej i uzupełniającej do przedstawiania dowodów i dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy – zgodnie z prawdą, a także wskazuje, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Mimo to nie został zgłoszony ani jeden dowód mogący świadczyć, że były dokonywane jakieś prace na gruncie w 2006r., np. w postaci dowodów opłacenia wykonywania stosownych prac rolniczych, umowy na wykonanie takich prac, zakupu materiału siewnego, środków ochrony roślin, ani jakikolwiek inny dowód.
Sąd nie uznał również za zasadne szczegółowych zarzutów kwestionujących prawidłowość protokołów z kontroli, podważających według skarżącej ich wartość dowodową. W szczególności nie jest wystarczające dla podważenia mocy dowodowej protokołów stwierdzenie, że zostało wykonanych zbyt mało zdjęć, aby mogły one zobrazować wystarczająco stan [...] – hektarowej działki F i działki C. Przede wszystkim materiał fotograficzny jest tylko uzupełnieniem do przeprowadzonej zgodnie z ww. szczegółowymi przepisami unijnymi i krajowymi kontroli na miejscu. Stan działki oraz utrzymanie jej w dobrej kulturze rolnej stwierdzają posiadający odpowiednią wiedzę fachową kontrolerzy i dają temu wyraz w protokole, zdjęcia zaś potwierdzają tylko dodatkowo ten stan rzeczy.
Odnośnie protokołu z kontroli działki C skarżąca zarzuciła, iż w dokumentach dołączonych przez organ brak jest załącznika graficznego (stanowiącego załącznik do jej wniosku o przyznanie płatności) obrazującego zadeklarowaną część działki, co było konieczne, albowiem skarżąca zgłosiła do dopłat tylko [...] ha z całkowitego obszaru [...] ha działki ewidencyjnej. W konsekwencji kontrolerzy wyłączyli z dopłat niezadeklarowaną przez nią część. W tym zakresie należy stwierdzić, że skarżąca nie dołączyła do wniosku załącznika graficznego dotyczącego działki C, co wynika wprost z pierwszej strony wniosku (pkt V, 12, liczba załączników 4,k 18 TI akt admin.), żaden z 4 załączników do wniosku nie dotyczy działki C. Ponadto kontrolerzy Agencji w zakresie zidentyfikowania działek w terenie oraz ich zadeklarowanych części nie ograniczają się do dokumentów dołączonych do wniosków, na podstawie art. 24 ust.4 pkt 2 prawa geodezyjnego starosta obowiązany jest zapewnić nieodpłatnie bezpośredni dostęp do bazy danych ewidencji gruntów i budynków, Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - w celu utworzenia i prowadzenia krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Odnośnie protokołu z kontroli działki F skarżąca zarzuciła wykonanie tylko 3 zdjęć z jednego miejsca, które nie są w stanie zobrazować stanu faktycznego na całej działce, ponadto w protokole niewypełniono części dotyczącej pomiarów (rubryka X), z kolei nieprawidłowo wypełniono formularz kontroli ONW, podczas gdy działka nie była zgłoszona do dopłat ONW.
Kontrola działki F wykazała, że w dniu kontroli na całej działce nie była prowadzona działalność rolnicza, dodatkowo ze szkicu dołączonego do protokołu kontroli wynika, że kontrola objęła zadeklarowaną do dopłat część działki, a nie całą działkę ewidencyjną. Stan faktyczny obrazują ponadto zdjęcia znajdujące się na k 59 i, 59 h, 59 g TI akt.admin., które potwierdzają brak działalności rolniczej na tej działce i wbrew twierdzeniom skarżącej odzwierciedlają stan rzeczy na różnych częściach działki. Wreszcie, co prawda zgodnie z art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w wersji obowiązującej w dacie kontroli (a nie art.48, jak błędnie wskazuje skarżąca), w raporcie wskazuje się wyniki pomiarów działek rolnych, ale tylko w przypadku, gdy były one mierzone. Z protokołu kontroli nie wynika, aby działka była mierzona (stwierdzono brak działalności rolniczej na całej działce) tym samym brak było podstaw do wypełniania rubryk dotyczących wykonanych pomiarów.
Jeśli chodzi natomiast o wypełnienie formularza kontroli ONW, podczas gdy działka nie była zadeklarowana do dopłat z tytuł ONW, należy wskazać, że w formularzu tym zakreślono tylko rubryki "Nie dotyczy".
Reasumując, sąd nie stwierdził, aby kwestionowane przez skarżącą kontrole zostały przeprowadzone wadliwie, a protokoły z tych kontroli, z których utworzono jeden wspólny raport posiadały takie wadliwości, aby pozbawiało to ich mocy dowodowej. Z drugiej strony jest oczywiste, że ustalenia wynikające z przeprowadzonej kontroli i znajdujące odzwierciedlenie w protokole kontroli, nawet jeśli spełnia on wszelkie wymogi formalne, mogą zostać podważone. Wymaga to jednak inicjatywy dowodowej ze strony kontrolowanego producenta, której nie wykazano w niniejszej sprawie. Skarżąca bowiem kwestionując ustalenia kontrolne swojego stanowiska nie poparła żadnymi dowodami.
Z tych wszystkich względów sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.