Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 19 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 215/16

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi [...] (poprzednie nazwisko: O.) (dalej: skarżąca lub strona) jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor Oddziału, organ odwoławczy lub II instancji) z... grudnia 2015r., nr... utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. (dalej: Kierownik Biura Powiatowego lub organ I instancji) z... października 2015r., nr... o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu... maja 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w M. wpłynął wniosek o przyznanie stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 W oparciu o materiał zgromadzony w sprawie, Kierownik Biura Powiatowego decyzją,..., z... grudnia 2011 r. przyznał wnioskowane płatności rolnośrodowiskowe w łącznej wysokości...zł, w tym z tytułu:

1. 1. Wariant 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) - za powierzchnię... ha w wysokości... zł,
2. 2. Wariant 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) - za powierzchnię... ha w wysokości... zł.

Przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu... grudnia 2011 r., a przekazano na rachunek bankowy w dniu... grudnia 2011 r.

W oparciu o wniosek kontynuacyjny z... maja 2012 r., Kierownik Biura Powiatowego decyzją nr... z... grudnia 2012 r. przyznał skarżącej płatności rolnośrodowiskowe na rok 2012 w łącznej wysokości... zł, w tym z tytułu:

1. 1. Wariant 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) - za powierzchnię... ha w wysokości... zł,
2. 2. Wariant 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) - za powierzchnię... ha w wysokości... zł.

Decyzję pozostawiono w aktach z uwagi na uwzględnienie w całości żądanie rolnika. Płatności wypłacono w dniu... stycznia... r.

Następnie w oparciu o wniosek kontynuacyjny z... maja 2013 r. na rok 2013, Kierownik Biura Powiatowego decyzją z... listopada 2013 r., nr... przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe w wysokości... zł, w tym z tytułu:

1. 1. Wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) - za powierzchnię... ha w wysokości... zł,
2. 2. Wariant 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) - za powierzchnię... ha w wysokości... zł.

Decyzję pozostawiono w aktach z uwagi na uwzględnienie w całości żądanie rolnika. Płatności wypłacono w dniu... listopada 2013 r.

W dniu...maja 2014 r. do organu I instancji wpłynął wniosek o przyznanie stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym protokoły z czynności kontrolnych nr... oraz nr..., Kierownik Biura Powiatowego decyzją nr... z... marca 2015 r. przyznał skarżącej płatności rolnośrodowiskowe na rok 2014 w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie... zł, w tym z tytułu:

1. 1. Wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) - za powierzchnię... ha w wysokości... zł,
2. 2. Wariant 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) - za powierzchnię... ha w wysokości... zł.

Jak wynika z treści uzasadnienia przedmiotowej decyzji, w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie strony w dniach...-... lipca 2014 r. stwierdzono, że skarżąca dokonała zmniejszenia powierzchni użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, nie spełniła także warunków przyznania płatności w odniesieniu do działek rolnych I, J, K zadeklarowanych w wariancie 2.1 oraz uchybiła wymogom realizacji wariantu 2.9.

W wyniku rozpoznania odwołania od tej decyzji Dyrektor Oddziału decyzją nr... z... czerwca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Strona nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Następnie, mając na uwadze stwierdzone w 2014 r. nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego, Kierownik Biura Powiatowego zawiadomieniem nr... z... września 2015 r. poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego przyznanych na podstawie decyzji z... grudnia 2011 r., z... grudnia 2012 r., z... listopada 2013 r. oraz z... marca 2015 r. Na mocy powyższego zawiadomienia strona została również poinformowana, że w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. przysługuje jej prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji prawo wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Następnie decyzją z... października 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w wysokości... zł.

W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Oddziału zaskarżoną decyzją z... grudnia 2015r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego z... października 2015r.

Organ odwoławczy wskazał, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że w roku 2014 strona nie dopełniła obowiązku realizacji podjętego w dniu... marca 2011 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego na powierzchni... ha, za którą otrzymała płatność w latach 2011 - 2013. Powyższych ustaleń dokonano w oparciu o wyniki weryfikacji wniosku strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 z uwzględnieniem ustaleń z kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w dniach...-... lipca 2014 r. (raport z czynności kontrolnych nr... oraz nr...).

Dyrektor Oddziału wyjaśnił, że w myśl § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013, poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013r.), powstał obowiązek zwrotu przez stronę kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości... zł za lata 2011 - 2013, stanowiącej część otrzymanych środków finansowych za powierzchnię, na której producent rolny nie zrealizował podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Ponadto, w związku ze stwierdzonymi w 2014 r. uchybieniami w realizacji programu rolnośrodowiskowego na działkach rolnych l J, K w wariancie 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) płatność do przedmiotowych działek nie została stronie przyznana. Organ odwoławczy podkreślił, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie strony w dniach...-... lipca 2014 r. na tych działkach rolnych w wariancie 2.1 inspektorzy terenowi nie stwierdzili deklarowanej przez beneficjenta we wniosku na rok 2014 uprawy. Dyrektor Oddziału wyjaśnił, iż zakres danych, jakie rolnik zobowiązany jest podać we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej został określony w § 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., zgodnie z którym (§ 23 ust 1 pkt 5) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej zawiera oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, sposobie wykorzystywania działek rolnych, w szczególności z podaniem rośliny uprawnej oraz liczbie zwierząt ras lokalnych.

Mając na uwadze powyższe, w przypadku, gdy w wyniku kontroli na miejscu zostanie stwierdzona inna uprawa niż deklarowana we wniosku i rolnik nie zgłosił zmiany na podstawie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L nr 316 z 2 grudnia 2009r., s. 65 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie nr 1122/2009) to powierzchnia taka nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Organ wskazał, że jak wynika z protokołu z czynności kontrolnych nr...: na działce rolnej I (na powierzchni... ha), J (na powierzchni... ha), K (na powierzchni... ha) zamiast deklarowanej uprawy pszenicy ozimej, stwierdzono pszenżyto.

W sytuacji zaś, gdy nie zostały spełnione warunki przyznania płatności, płatność podlega zwrotowi w myśl § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że wyliczona kwota nienależnie pobranych płatności, wynikająca z dyspozycji § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., wynosi... zł.

Ponadto Dyrektor Oddziału wskazał, że w sprawie przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2014 znalazł zastosowanie zapis § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., zgodnie z którym jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej:

1. 1) działek rolnych lub
2. 2) zwierząt
3. 3) stref buforowych
4. - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.

Podkreślono także, że zgodnie z § 50 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58, w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia, o którym mowa w § 58, tj. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262, ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009r.).

Organ odwoławczy podkreślił, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie inspektorzy terenowi stwierdzili, iż w ramach realizacji wariantu 2.9 rolnik nie utrzymał minimalnej obsady drzew i krzewów na działce rolnej C na powierzchni... ha. Zgodnie zaś z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. w przypadku pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w sytuacji stwierdzenia uchybienia polegającego na nieutrzymywaniu minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady) stosuje się 100 % zmniejszenia w części dotyczącej działki rolnej, w stosunku do której stwierdzono uchybienie.

W konsekwencji powyższego, nałożony w decyzji z [...] marca 2015 r. na beneficjenta % sankcji z tytułu ww. uchybień wynosi 100 % płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej wariantu 2.9 - działka rolna C o powierzchni... ha.

Zdaniem organu II instancji z uwagi na powyższe, w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie (obowiązujący od roku 2011) art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L nr 25 z dnia 28 stycznia 2011 r., s. 8 ze zm., dalej: rozporządzenie 65/2011). Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu, w sytuacji stwierdzenia braku spełnienia odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz.

UE L nr 277 z 21 października 2005 r., str. 1, ze zm., dalej: rozporządzenie 1698/2005) oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie maja zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Wysokość zmniejszeń płatności, o których mowa w art. 18 rozporządzenia 65/2011 jest ustalana zgodnie z załącznikiem nr 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że w odniesieniu do nałożonych na beneficjenta sankcji z tytułu stwierdzonych uchybień, powstał obowiązek zwrotu płatności przyznanych beneficjentowi w latach 2012 -2013 w kwocie... zł (działka rolna C w 2011 roku nie była deklarowana do tej płatności – dopisek Sądu).

Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, organ przytoczył treść przepisów mających w sprawie zastosowanie oraz stwierdził, iż kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011 - 2013 przekraczają kwoty stanowiące równowartości 100 euro, przeliczone na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L nr 171 z 23 czerwca 2006, str. 1, ze zm., dalej: rozporządzenie 883/2006). Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Odnosząc się do twierdzeń strony, że mała ilość sadzonek była wynikiem ogromnej suszy w roku 2014, która spowodowała uschnięcie części sadzonek i obecnie dokonała ona działania naprawczego i dosadziła brakujące ilości sadzonek organ przywołał art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. WE L nr 368 z 23 grudnia 2006, str. 15 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1974/2006) oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. i wskazał, że przypadki wystąpienia siły wyższej wymagają zgłoszenia przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona osoba są w stanie dokonać tej czynności. Jest to warunek konieczny, aby możliwe było badanie przez organ zgłoszonych w sprawie okoliczności.

Wyjaśnił, że akta sprawy bezsprzecznie wskazują, że skarżąca nie poinformował w ww. terminie o okolicznościach skutkujących zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej na części gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, jak i uchybieniem wymogom realizacji programu na pozostałym obszarze gruntów zadeklarowanych do uzyskania płatności. Podkreślił, że skarżąca, o powyższych okolicznościach skutkujących stwierdzonymi w trakcie czynności kontrolnych w dniach...-... lipca 2014 r. uchybieniami w realizacji zadeklarowanego wariantu pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne, poinformował Biuro Powiatowe ARiMR w M. dopiero... lutego 2013 r. pismem z... lutego 2013 r., nie dostarczając żadnych dowodów na ich potwierdzenie.

W świetle powyższych rozważań, zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawienie nie wystąpiły okoliczności zwalniające skarżącą z obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności ustalonych decyzją Kierownika Biura Powiatowego z... października 2014 r., z powodu wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności.

W dalszej części odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu od decyzji, organ II instancji uznał je za niezasadne.

Pismem z... stycznia 2016r. skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję Dyrektora Oddziału z... grudnia 2015r. wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj.
2. • art. 107 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez sporządzenie decyzji w sposób sprzeczny z treścią tego przepisu polegające na przywołaniu samych tylko przepisów prawa oraz orzecznictwa bez przedstawienia uzasadnienia faktycznego, niewskazania dowodów, na których oparta została zaskarżona decyzja oraz nieprzedstawienie ich oceny, a także nierozpoznanie wszystkich okoliczności sprawy i nie ustosunkowanie się do twierdzeń skarżącej,
3. • art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcia za prawidłową argumentacji i oceny organu kontrolującego co doprowadziło do powielenia błędów sfery faktycznej sprawy, przepisów prawa materialnego tj.
4. • art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1512) - poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że istniała podstawa do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego,
5. • § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że istniała podstawa do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

W uzasadnieniu skargi stroną rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r., 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a."), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Zgodnie z art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w drodze decyzji administracyjnej ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2 krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust.

1. 1. Organ ten posiada także uprawnienia organu podatkowego.

W sprawie poza sporem było, że skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 r. zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęci jego realizacji. Okres ten dla beneficjentki rozpoczął się... marca 2011 r. i trwa do... marca 2016 r. Organ ustalił, że w roku 2014 r. skarżąca nie przestrzegała wymogów wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego w pakiecie 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), gdyż zmniejszyła powierzchnię gruntów rolnych, na których zobowiązana była prowadzić działalność rolniczą zgodnie z wymogami programu (o... ha).

Ponadto ustalono, że na działkach rolnych I, J, K nie stwierdzono deklarowanej przez skarżącą we wniosku na rok 2014 uprawy pszenicy ozimej (stwierdzono inną uprawę pszenżyta). Z kolei w zakresie wariantu 2.9 organ ustalił, że na części działek rolnych strona nie przestrzega wymogów określonych dla tego wariantu wskazanych w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. (nie utrzymała na działce rolnej C minimalnej obsady drzew i krzewów). Powyższe potwierdzają wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika w dniach...-... lipca 2014r. Konsekwencją powyższego było wydanie przez Dyrektora Oddziału ostatecznej decyzji z... czerwca 2015r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego z [...] marca 2015r. przyznającą skarżącej płatności rolnośrodowiskowej za 2014r. w pomniejszonej wysokości.

Obecnie przedmiotem skargi była decyzja Dyrektora Oddziału utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. A więc spór w sprawie dotyczy uznania przez organ za nienależne części płatności za lata 2011 r. - 2013r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11 wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Powyższe oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącą w latach 2011-2013 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznającej pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja przyznająca płatności za rok 2014 w pomniejszonej wysokości.

Co więcej należy wskazać, że w postępowaniu dotyczącym kwoty nienależnie pobranych płatności organy nie rozpatrują ponownie kwestii, które były badane przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie pomocy za poszczególne lata realizowanego wieloletniego programu rolnośrodowiskowego. Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma, że rolnik już po przyznaniu mu pomocy na taki program nie wykonywał w całości lub w części tego programu. Wobec strony ocena realizacji zobowiązania za rok 2014 zakończona została decyzją Dyrektora Oddziału przyznającą stronie płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości (strona od tej decyzji nie złożyła skargi do WSA w Warszawie). Poprzedzające tę decyzję ustalenia nie są już konfrontowane z ustaleniami podjętymi w niniejszym postępowaniu.

Sąd stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organów orzekających wskazujące, że uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów dla przyznania płatności rolnośrodowiskowej w roku 2014 powoduje, że zastosowanie będzie miał zwrot części płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone również w latach poprzednich (tj. 2011, 2012 i 2013r.) do tych działek rolnych, na których stwierdzono nieprawidłowości z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Trafnie bowiem organy przyjęły, że zobowiązanie skarżącej było zobowiązaniem wieloletnim (5-letnim) i zastosowanie znajduje w związku z tym art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011. Zgodnie z powołanym przepisem pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

1. a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) rozporządzenia nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi lub
2. b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia 1698/2005. Wskazuje on na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie może przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Stwierdzić zatem należy, że przepis ten ustanawia ogólną zasadę zwrotu płatności nienależnie pobranych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z 21 października 2016 r., II GSK 2115/16 i z 25 listopada 2016r., II GSK 1101/15) wskazuje się, że przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 jest przepisem szczególnym odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.

Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm., dalej: ustaw o wspieraniu rozwoju), która w art. 1 pkt. 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Ocena trafności rozstrzygnięcia wymaga również odniesienia do powołanych przepisów, w szczególności rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., znajdującego zastosowanie w sprawie, gdyż postępowanie w sprawie zwrotu należności zostało wszczęte po wejściu w życie tego rozporządzenia (por. § 46, § 58, § 59 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.).

Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z nieprzestrzeganiem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2).

W przedmiotowej sprawie ustalono ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału z... czerwca 2015r., że strona zmniejszyła powierzchnię gruntów rolnych, na których zobowiązana była prowadzić działalność rolniczą zgodnie z wymogami programu. Mianowicie skarżąca zobowiązała się do realizacji programu rolnośrodowiskowego w pakiecie 2 - Rolnictwo ekologiczne (wariant 2.2), na działkach rolnych D i H o łącznej powierzchni... ha, za którą to powierzchnię m.in. otrzymała płatność na podstawie wniosku złożonego na rok 2011 i następnych. Tymczasem w kolejnym roku realizacji przedmiotowego zobowiązania (2014 r.) ustalono, iż strona zmniejszyła tę powierzchnię gruntów rolnych o... ha (stanowi to...% powierzchni realizowanego wariantu). Dlatego też słusznie organ odwoławczy stosując ww. § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. zobowiązał stronę do zwrotu ustalonej kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości... zł za lata 2011-2013, stanowiącej część otrzymanych środków finansowych za powierzchnię, na której producent rolny nie zrealizował podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Powyższe wskazuje, że sytuacja w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata, tak jak w sprawie), a rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, poprzez zmniejszenie obszaru, na którym winien realizować to zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

Postępowanie w zakresie przyznania płatności było bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Natomiast postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Nr... z... października 2015 r. jest już tylko następstwem stwierdzonych nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych.

W sprawie na podstawie decyzji ostatecznej z... czerwca 2015r. niewątpliwie ustalono również, że skarżąca na działkach rolnych I, J, K nie uprawiała deklarowanej we wniosku uprawy (kod błędu [...]). Stwierdzono bowiem zamiast uprawy pszenicy ozimej, uprawę pszenżyta. Ustalono, że takie nieprawidłowości dotyczą łącznie... ha powierzchni. Zgodzić się należy z organem, że stwierdzenie innej uprawy niż deklarowana we wniosku i brak zgłoszenia przez producenta zmiany na podstawie art. 73 rozporządzenia 1222/2009 powoduje, że taką powierzchnię należało wykluczyć z płatności. W sytuacji zaś, gdy nie zostały spełnione warunki przyznania płatności, płatność podlega zwrotowi w myśl § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. Wyliczona kwota nienależnie pobranych płatności wynosi... zł. Zarzuty strony w tej kwestii słusznie zostały uznane przez organ za wyjaśnione i niemieszczące się w zakresie rozpoznania przez Dyrektora Oddziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Argumenty strony w zakresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej nie dotyczą postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. W postępowaniu tym nie mogą więc być badane zarzuty odnoszące się do decyzji merytorycznej przyznającej płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości i przyjętych w niej ustaleń faktycznych oraz podstaw prawnych przyznania płatności za dany rok. Tym samym Sąd podziela stanowisko i argumentację organu w zakresie obowiązku zwrotu powyższych należności, gdyż stwierdzenie decyzją ostateczną nieprawidłowości w czwartym roku realizacji programu, w odniesieniu do działki rolnej I, J, K oznaczało, że w tym zakresie skarżąca nie realizowała programu rolnośrodowiskowego, a zatem nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonej w rozporządzeniu (§ 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.).

Kolejną i ostatnią nieprawidłowością ustaloną w oparciu o przeprowadzoną kontrolę na miejscu i potwierdzoną ostateczną decyzję organu II instancji z... czerwca 2015r. było stwierdzenie, że rolnik nie zachował wymaganej minimalnej obsady malin na działce rolnej C, która była deklarowana do pomocy w latach 2012 - 2014.

Konieczność zastosowania w takim wypadku sankcji w postaci obowiązku zwrotu pobranych płatności regulują również przepisy ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., gdyż w takim wypadku należy przyjąć, że rolnik nie realizuje wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce, na której stwierdzono powyższą nieprawidłowość.

Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej: 1) działek rolnych lub 2) zwierząt, 3) miedz śródpolnych – w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.

W myśl zaś § 38 ust. 2 ww. rozporządzenia wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia.

Podkreślenia wymaga, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza sankcji określonej w § 39 rozporządzenia.

Natomiast zastosowanie sankcji określonej w cyt. wyżej § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38. Można zatem stwierdzić, że zastosowanie sankcji z tytułu deliktu określonego w § 38 rozporządzenia z 2013 r. implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowej i w konsekwencji rodzi obowiązek wymierzenia sankcji z § 39 ("płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi"). Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikająca z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wyłączające obowiązek zwrotu (por. wyrok NSA z 21 października 2016r., II GSK 2115/16).

Z treści przedstawionych powyżej przepisów wynika bezspornie, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje - co do zasady - podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu.

Zgodnie z § 50 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58, w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia, o którym mowa w § 58, tj. rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, na fakt, że organ odwoławczy ostateczną decyzją z... czerwca 2015r. ustalił, że skarżąca na działce rolnej C o powierzchni... ha nie przestrzega wymogów określonych dla deklarowanego wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności), wskazanych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. Zgodnie ze wskazanym przepisem minimalna obsada drzew i krzewów (...), która w przypadku sadzonek malin wynosi 4.600 sztuk na 1 ha powierzchni (załącznik nr 3 do tego rozporządzenia). W sprawie decyzją ostateczną ustalono, że liczba sadzonek spełniających wymóg jakościowego materiału szkółkarskiego (wysokość 40-60, obw. 5-7) na tej działce wynosi... szt. Natomiast minimalna obsada dla uprawy maliny obliczona z uwzględnieniem 5% tolerancji dla pow. 1,36 ha wynosi... szt.

Zgodnie z tym co zostało już wskazane wyżej, w wypadku potwierdzenia decyzją ostateczną ww. nieprawidłowości, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, na co wprost wskazuje cyt. wyżej art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 i § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. (inne warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej). Trzeba bowiem wskazać, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Wywiązanie się z obowiązku stosowania określonych praktyk agrotechnicznych w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania.

Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. W sprawie, w związku ze stwierdzonymi w 2014 r. uchybieniami w realizacji programu rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa do działki rolnej C została odmówiona (sankcja 100%). Zatem słusznie organ zażądał od strony zwrotu przyznanych mu płatności za lata 2012 – 2013 (w 2011r. działka ta nie była zgłaszana do tego wariantu) w łącznej wysokości... zł.

Mając powyższe na względzie Sąd nie stwierdził aby w sprawie organy ARiMR naruszyły § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.

Dokonując dalszej analizy sprawy należy wskazać, że przepisy przewidują również możliwość braku żądania zwrotu uzyskanej już kwoty płatności rolnośrodowiskowych. Tę sytuację reguluje art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006 oraz uzupełnia ją § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta:

1. a) śmierć beneficjenta;
2. b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu;
3. c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania;
4. d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa;
5. e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich;
6. f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza.

Ust. 2 art. 47 ww. rozporządzenia stanowi, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

§ 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. wskazuje, że inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest:

1. 1) wywłaszczenie części nieruchomości, jeżeli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, uniemożliwiające dalszą realizację tego zobowiązania;
2. 2) zmiana zasięgu obszarów objętych programami działań mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarach szczególnie narażonych lub zmiana tych programów;
3. 3) utrata posiadania gruntów rolnych, na których powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w wyniku scalenia gruntów dokonanego na podstawie przepisów o scalaniu i wymianie gruntów;
4. 4) wystąpienie okoliczności określonych w § 7 ust. 2 lub 3 - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 lub 5;
5. 5) śmierć posiadanego przez rolnika zwierzęcia rasy lokalnej, za którą rolnik nie ponosi odpowiedzialności - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7;
6. 6) usunięcie posiadanego przez rolnika zwierzęcia rasy lokalnej z programu ochrony zasobów genetycznych danej rasy z przyczyn niezależnych od rolnika - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7;
7. 7) określenie obszaru, na którym dotychczas było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jako obszaru zagrożonego erozją wodną, o którym mowa w przepisach o minimalnych normach - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8;
8. 8) inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika.

Przenosząc te przepisy na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że w wypadku wystąpienia siły wyższej lub innych wyjątkowych okoliczności, obowiązkiem rolnika lub osoby przez niego upoważnionej - aby uwolnić się z obowiązku zwrotu dotychczas otrzymanych płatności - było ich zgłoszenie organowi, na piśmie (wraz z odpowiednimi dowodami) w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona osoba były w stanie tego dokonać (art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006).

Słusznie Dyrektor Oddziału wskazał, że skarżąca nie poinformowała w ww. terminie: o okolicznościach skutkujących zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej na części gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, konieczności zamiany uprawy roślin na danej działce, jak i o uchybieniu wymogom realizacji programu na pozostałym obszarze gruntów zadeklarowanych do uzyskania płatności. To dopiero czynności kontrolne w gospodarstwie strony w dniach...-... lipca 2014 r. ujawniły ww. uchybienia. Co więcej sam skarżący dopiero po ujawnieniu tych okoliczności przez kontrolujących poinformował organ o suszy (patrz: pismo strony z... lutego 2015r. - wpływ do organu... lutego 2015r.). Jednakże zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej samo wystąpienie przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności nie zwalania beneficjenta z obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności za powierzchnie na której uchybił realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Koniecznym bowiem elementem uwolnienia się strony z obowiązku zwrotu jest poinformowanie na piśmie właściwego organu o tych okolicznościach i dokonanie tej czynności w materialnoprawnym terminie 10 dni roboczych. Z tych obowiązków strona w żaden sposób się nie wywiązała, gdyż zostały one stwierdzone przez sam organ w toku kontroli (...-... lipca 2014 r.), a sama skarżąca poinformowała organ dopiero w dniu... lutego 2014r. Zatem zdecydowanie po upływie 10 dniowego terminu, skoro już w dniu...-... lipca 2014r. stwierdzono nieprawidłowości. Tym samym w sprawie nie wystąpiły okoliczności zwalniające stronę z obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011 – 2013. Co więcej i już tylko na marginesie strona nie przedstawiła żadnych dowodów, że w sprawie wystąpiła siła wyższa w postaci suszy.

Słusznie także organ wyjaśnił, w kontekście okoliczności sprawy, że płatność rolnośrodowiskowa przekazana w dniach... grudnia 2011 r.,... stycznia 2013 r. oraz... stycznia 2013r. na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów, nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatności skarżąca otrzymała mocą decyzji Kierownika Biura Powiatowego, które zostały wydane na podstawie złożonych przez stronę wniosków o przyznanie płatności. Płatności te stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że skarżąca nie dotrzymała zobowiązania przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym. Fakt ten miał miejsce po wydaniu przez Kierownika Biura Powiatowego decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011 - 2013 i po dokonaniu przelewu.

W konsekwencji, nie zostały spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011- 2013, określone w art. 5 ust. 3 rozporządzeniu nr 65/2011 (błąd organu), o czym szeroko wspomniał organ.

W związku z powyższym organ w sposób prawidłowy zastosował art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że koncentrują się one wokół naruszenia przez organ przepisów proceduralnych, tj. art. 107 § 1 i 2, art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, w postępowaniu nie zostały naruszone żadne gwarancje strony w sposób mogący mieć wpływ na wynik postępowania i nie doszło też do uchybień w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny dowodów.

Odnosząc się generalnie do zarzutów stawianych organom wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowych obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wedle ust. 2 tego artykułu w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej choćby w postaci płatności do programu rolnośrodowiskowego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Takie ograniczenie wynika z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy.

Z tych względów ich sytuacja prawa nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa. Powyższe zatem powoduje, że sprawa strony została rozpoznana zgodnie z wszystkimi wymogami stawianymi przez obowiązujące przepisy. To, że decyzja jest dla strony niekorzystna nie oznacza jednocześnie, że organ naruszył reguły postępowania.

W świetle przytoczonych przepisów i dodatkowych zobowiązań przyjmowanych przez rolnika składającego pierwotny wniosek o płatność rolnośrodowiskową jest oczywiste, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje – co do zasady – podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu.

Zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej w sprawie nie ulega żadnej wątpliwości, że skarżąca nie poinformowała we wskazanym terminie o okolicznościach skutkujących uchybieniem realizacji programu rolnośrodowiskowego. Obowiązku tego nie wykonała ona ani w odpowiedniej formie, ani w odpowiednim czasie. Zatem w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie można było uznać, że zgłoszenie faktu wystąpienia siły wyższej na zadeklarowanych gruntach nastąpiło w terminie i trybie określonym we wskazanych przepisach prawa unijnego. Podjęte bowiem przez organy obu instancji czynności doprowadziły do poczynienia niezbędnych w niniejszej sprawie ustaleń, pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia. Zakres tych ustaleń jest zaś adekwatny do okoliczności przedmiotowej sprawy, w której nie stwierdzono podstaw pozwalających na podważenie ich prawidłowości.

Wbrew także twierdzeniom strony, organ odwoławczy w całości odniósł się do wszystkich podnoszonych zarzutów oraz w sposób szczegółowy wskazał na przyczyny wydania decyzji o określonej treści oraz powody dla których brak było zasadności odstąpienia od żądania ich zwrotu. Co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji np. w zakresie sposobu wyliczenia kwot do zwrotu i podstaw prawych uzasadniających ich dochodzenia na stronach 4 – 7 decyzji. Tym samym brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia do twierdzenia, że w sprawie został naruszony art. 77 § 1 i 107 § 1 i 2 k.p.a. Sąd mając na uwadze zarzuty skargi oraz działając z urzędu na mocy art. 134 p.p.s.a. nie znalazł żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż organy obydwu instancji w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i zastosowały przepisy materialne oraz procesowe.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.