Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes Agencji z [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
Pismem 10 lutego 2011 r. (data wpływu do organu) Pan M. G. zwrócił się do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o "poświadczenie niezgodności z prawem działania polegającego na rażącym wieloletnim opóźnieniu w wydaniu przez podległe organy decyzji przyznającej płatność na zalesienie gruntów rolnych i następnie polegające na niewypłaceniu tego świadczenia". W uzasadnieniu pisma podniósł, iż w 2004 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych, organ wydał decyzję po upływie 5 lat tj. [...] września 2010 r., natomiast płatności przyznanej powyższą decyzją dotychczas nie otrzymał. Dlatego wniósł do Prezesa Agencji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego niezgodne z prawem działania podległych Prezesowi Agencji organów tj. Kierownika Biura Powiatowego Agencji w L. i Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji w L. polegające na rażącym opóźnieniu w wydaniu decyzji oraz niewypłaceniu przyznanej płatności.
Postanowieniem z [...] maja 2011 r. nr [...] powołując w podstawie prawnej art. 219 k.p.a. Prezes Agencji odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu podniósł, iż w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych nie została prawomocnie orzeczona bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji, z kolei płatności zostały przekazane na konto wskazane we wniosku o Wpis do ewidencji producentów na podstawie wcześniejszej decyzji skierowanej błędnie do innej osoby. Brak jest zatem możliwości potwierdzenia, zgodnie z żądaniem strony, że organy działały niezgodnie z prawem.
Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 218 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym zaświadczenie może potwierdzać fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. A contrario organ odmawia wydania zaświadczenia, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu. Przedmiotem postępowania w sprawie wydania zaświadczenia nie może być ocena legalności postępowania toczącego się przed innym organem administracji publicznej. Skarżący wnosił o poświadczenie niezgodności z prawem działania podległych Prezesowi Agencji organów, wniosek wykraczał więc poza przedmiotowy zakres postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń.
W skardze do Sądu skarżący wniósł m.in. o:
- • stwierdzenie faktu naruszenia prawa przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji przy rozpatrywaniu sprawy przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych;
- • potwierdzenie prawa skarżącego do uzyskania zaświadczenia o poświadczającego stan faktyczny i prawny jako dokumentu niezbędnego do wszczęcia procesu odszkodowawczego;
- • uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i poprzedzającego je postanowienia Prezesa Agencji;
W uzasadnieniu przedstawił tok postępowania w sprawie o przyznanie płatności na zalesianie, wypunktowując nieprawidłowości, jakie popełniły organy prowadzące sprawę. Podniósł, iż jego wniosek z 2004 r. został ostatecznie rozpatrzony dopiero w 2010 r. i bezsporne jest, że z winy organu nastąpiło pięcioletnie opóźnienie w wydaniu decyzji oraz że dotychczas nie zostały jemu wypłacone przyznane tą decyzja płatności. Zarzucił, iż w postępowaniu odwoławczym toczącym się w sprawie wydania zaświadczenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zażalenia i sprawy ponownie nie rozpatrzył.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Sąd administracyjny bada zaskarżone rozstrzygnięcie pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustala, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Sąd nie jest natomiast uprawniony do wydawania orzeczeń reformatoryjnych i nie może samodzielnie rozstrzygnąć indywidualnej sprawy w zastępstwie organu administracyjnego, np. poprzez wydanie żądanego przez stronę zaświadczenia.
Rozpatrując skargę w zakresie swojej właściwości Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie toczyło się na podstawie art. 217-220 k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do treści art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę o nie się ubiegającą, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).
Z treści przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w k.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.
Uwzględniając ogół przepisów kodeksu odnoszących się do zaświadczeń można stwierdzić, że zaświadczeniem w rozumieniu kpa jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej (w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym) na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie.
W ocenie Sądu prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że żądana treść zaświadczenia, które chciał uzyskać skarżący, nie spełnia przesłanek z art. 218 K.p.a. Uwzględnienie żądania skarżącego nie mieściło się bowiem w prawnych ramach zaświadczenia, którego istotą jest nie ocena, nie weryfikacja, a informacja oparta na posiadanych przez organ danych. Żądanie skarżącego zmierzało do uzyskania zaświadczenia o bezczynności organów podległych Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz o bezprawnym niewypłaceniu należnych skarżącemu dopłat wynikających z decyzji przyznającej płatności na zalesianie gruntów rolnych. Tymczasem nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne, tj. przyznać albo ograniczyć bądź pozbawić uprawnienia.
Odmowa wydania żądanego zaświadczenia jest więc w pełni zgodna ze wskazanymi przepisami.
Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie poglądy w kwestii prawnego charakteru zaświadczeń i warunków ich wydawania, że jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06, Lex nr 214079), a posiadane przez organ informacje nie mogą być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA w z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 981/08).
W ocenie organu w sprawie nie została stwierdzona bezczynność, a należne skarżącemu dopłaty zostały wypłacone. Skarżący żąda więc wydania zaświadczenia w kwestiach, które zupełnie inaczej oceniane są przez organ niż przez skarżącego.
Tak więc żądanie wykraczało poza ramy zaświadczenia, bowiem wnioskodawca usiłował wymóc na organie, wydanie zaświadczenia o treści zawierającej elementy ocenne i nie znajdującej swojego odzwierciedlenia w prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Ponadto zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu art. Art. 218. § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia do Prezesa Agencji jako organu nadzorującego pracę Kierownika Biura Powiatowego Agencji w L. i Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji w L. Prezes Agencji nie prowadził w sprawie dotyczącej przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych żadnego postępowania, również dlatego Prezes Agencji nie mógł wydać żądanego przez stronę zaświadczenia.
Na koniec Sąd wyjaśnia, że w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści Sąd nie dokonuje kontroli postępowania Kierownika Biura Powiatowego Agencji w L. ani Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji w L. w sprawie z wniosku skarżącego o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych, które to postępowanie może być poddane kontroli Sądu tylko w przypadku uruchomienia postępowania we właściwych trybach.
Z wyżej przedstawionych powodów Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.