Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez skarżącego M.G. (reprezentowanego przez pełnomocnika J. G.) jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:
Dnia 13 listopada 2006 r. M.G. złożył wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej na działanie " wspieranie gospodarstw niskotowarowych" Rozpatrujące wniosek organy obu instancji: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. i Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w L. odmówiły przyznania wnioskowanej pomocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Lu 166/08 oddalił skargę. Wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r. syg.akt II GSK 825/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 syg.ak I SA/Lu278/09 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w L. stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść decyzji.
Orzekając w sprawie ponownie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. o odmowie przyznania wnioskowanych płatności i umorzył postępowanie stwierdzając, że zgodnie z art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określanej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. W rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającym zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1698/2005 został wskazany między innymi termin kwalifikowalności odnoszący się do możliwości wydawania decyzji dla działania PROW 2004-2006 "Wspieranie gospodarstw niskotowarowych".
Termin ten upłynął dnia 31 grudnia 2008 r. Z uwagi na powyższe wydanie decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w ramach działania PROW 2004-2006 po upływie ww. terminu kwalifikowalności byłoby działaniem sprzecznym z art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oraz z ograniczeniami dotyczącymi kwalifikowalności wynikającymi z rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1320/2006.Postępowanie w sprawie przyznania M. G. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości wydania decyzji w sprawie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oraz realizowania płatności na podstawie takiej decyzji wydanej po terminie 31 grudnia 2008 r. dla działania PROW 2004-2006 "Wspieranie gospodarstw niskotowarowych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 października 2010 r. syg.akt I SA/Lu 334/10 oddalił skargę na ww. decyzję i stwierdził, że ".. powinnością organów było załatwienie sprawy poprzez wydanie odpowiedniej decyzji merytorycznej (przyznającej lub odmawiającej przyznania płatności) do dnia 30 czerwca 2008 r. Jednak, co wymaga podkreślenia, nawet przewlekłość postępowania, której w sprawie stwierdzić nie można, nie mogłaby uzasadniać innego rozstrzygnięcia.
Decyzja pozytywna byłaby decyzją niewykonalną, bo płatności z PROW 2004-2006 nie mogłyby być zrealizowane z uwagi na termin kwalifikowalności – 31 grudnia 2008 r., wynikający z rozporządzenia Komisji Nr 1320/2006..."
Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2011 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji o "wydanie zaświadczenia poświadczającego, że niedopełnienie prawnego obowiązku wydania w ustawowym terminie przez podległe Prezesowi ARiMR organy: Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. i Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w L. prawidłowej decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego jest niezgodna z prawem."
Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Prezes ARiMR odmówił M. G. wydania zaświadczenia o żądanej treści. W dniu 14 czerwca 2011 r. do Centrali ARiMR wpłynęło skierowane do Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi zażalenie M.G. na ww. postanowienie Prezesa ARiMR.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezesa ARiMR z dnia [...] maja 2011 r.
Uzasadniając postanowienie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie natomiast z § 2 powyższego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis art. 218 kpa precyzuje natomiast, co może być potwierdzone zaświadczeniem. Zgodnie z powołanym przepisem, zaświadczenie może potwierdzać fakty, albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wynika z tego, że organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu. Przedmiotem postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie może być ocena legalności postępowania toczącego się przed innym organem administracji publicznej.
M.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o: 1.stwierdzenie faktu naruszenia prawa przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. polegającego na nie załatwieniu wniosku M.G. z dnia 13 listopada 2006 r. o przyznanie pomocy finansowej na wsparcie gospodarstwa niskotowarowego przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę w terminie określonym przepisami prawa z przyczyn prawnie nieuzasadnionych;
2.potwierdzenie prawa Skarżącego do zaświadczenia poświadczającego ww. stan faktyczny i prawny, niezbędnego do wszczęcia procesu odszkodowawczego za szkodę jaka powstała w wyniku wyżej przytoczonego postępowania niezgodnego z prawem;
3.uchylenie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] utrzymującego w mocy postanowienie Prezesa ARiMR [...] z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści jako niezgodnego z prawem i zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ponownego rozpatrzenia zażalenia Skarżącego z dnia 10 czerwca 2011 r. na ww. odmowne postanowienie, zgodnie z obowiązującą procedurą i przepisami prawa;
4.zobowiązanie strony zaskarżonej do przekazania do sądu całości akt postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku M.G. z dnia 13 listopada 2006 r. o udzielenie wsparcia finansowego na rozwój gospodarstwa niskotowarowego jako dowodu w sprawie.
Uzasadniając skargę pełnomocnik Skarżącego opisał stan faktyczny postępowań toczących się przed organami ARiMR w sprawie przyznania mu płatności na dla gospodarstwa niskotowarowego oraz podniósł, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżone postanowienie nie ustosunkował się do zarzutów zażalenia z dnia 10 czerwca 2011 r., a w konsekwencji nie rozpatrzył ponownie sprawy, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto pełnomocnik Skarżącego podniósł, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżone postanowienie nie uwzględnił faktu obowiązywania ukształtowanej przez Sąd oceny okoliczności niewykonania przez organ ARiMR obowiązku załatwienia sprawy we właściwym terminie i skutków takiego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.
W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa,v.art.145§1 p.p.s.a.).
Zgodnie z ww. przepisami zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżone orzeczenie i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym właściwym do jej rozstrzygnięcia.
Natomiast sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego, np. poprzez wydanie żądanego przez stronę zaświadczenia.
Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że postanowienie nie narusza prawa, a skarga jest nieuzasadniona.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postępowanie w przedmiocie wydania przez organy administracji zaświadczenia. Zgodnie z prawidłowo przywołanymi przez organy orzekające przepisami art. 217§1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast przepis art. 218 k.p.a. precyzuje, co może być potwierdzone zaświadczeniem. Zgodnie z powołanym przepisem, zaświadczenie może potwierdzać fakty, albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
W rozpoznanej sprawie rozważenia wymagały dwa zagadnienia: czy wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści mieściło się w zakresie postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń oraz czy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa miał uprawnienie do wydania zaświadczenia w zakresie potwierdzenia faktów albo stanu prawnego wynikającego z postępowań, które były prowadzone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR oraz przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w sytuacji gdy podmioty te działały jako organy administracji.
W ocenie Sądu, wobec brzmienia przepisu art.218 k.p.a., na oba postawione wyżej pytania należy udzielić odpowiedzi odmownej.
Odnosząc się do pierwszej kwestii należy stwierdzić, że wnioskodawca domagał się wystawienia zaświadczenia "...poświadczającego, że niedopełnienie prawnego obowiązku wydania w ustawowym terminie przez podległe Prezesowi ARiMR organy: Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. i Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w L. prawidłowej decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego jest niezgodne z prawem", a więc domagał się aby organ, do którego było skierowane żądanie dokonał oceny czy postępowanie w wyniku, którego nie wydano w ustawowym terminie wnioskowanej przez stronę decyzji było niezgodne z prawem.
W rozpatrywanej sprawie dodatkowo wymaga podkreślenia, że postępowanie z wniosku M.G. o przyznanie mu płatności w ramach działania "wspieranie gospodarstw niskotowarowych" toczyło się przed organami ARiMR obu instancji, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w efekcie czego sądy administracyjne wskazały, że decyzje odmawiające wnioskowanego dofinansowania zostały wydane z naruszeniem przepisów. Natomiast wnioskodawca domaga się, aby Prezes ARiMR ocenił, czy nie wydanie w terminie prawidłowej decyzji było niezgodne z prawem.
Sąd stwierdził, że ustalenie czy postępowanie jest zgodne czy niezgodne z prawem wymaga dokonania oceny przez organ, który miałby wystawić zaświadczenie i tym samym wykracza poza zakres postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń.
Odnosząc się do drugiego z rozważanych zagadnień Sąd wskazuje, że w postępowaniu w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na "wspieranie gospodarstw niskotowarowych" Prezes ARiMR nie był organem orzekającym w żadnej instancji, jako organ I instancji orzekał Kierownik Biura Powiatowego ARiMR natomiast jako organ II instancji orzekał Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR. W tym postępowaniu administracyjnym nie były to organy podległe Prezesowi ARiMR. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wydania zaświadczenia wyłącznie na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu wystawiającego zaświadczenie. Również dlatego Prezes ARiMR nie mógł wydać żądanego przez stronę zaświadczenia.
Nieuzasadniony jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania. Orzekając w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał oceny postanowienia organu I instancji oraz rozpoznał sprawę możliwości wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści, stwierdzając, że w obowiązującym stanie prawnym w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, przedmiotem postępowania nie może być ocena legalności postępowania toczącego się przed innym organem.
Na koniec Sąd wyjaśnia, że w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści Sąd nie dokonuje kontroli postępowania organów ARiMR w sprawie z wniosku skarżącego o przyznanie pomocy na "wspieranie gospodarstw niskotowarowych", które to postępowanie, co wyżej wyłożono, było przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z wyżej przedstawionych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.