Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Grupa Producentów [...] [...] Sp. [...] (dalej: "Grupa", "Strona", "Skarżąca") wystąpiła [...] lipca 2012 r. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej za okres od [...] stycznia 2012 r. do [...] czerwca 2012 r. na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej, po rozpatrzeniu którego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] przyznał Grupie pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł za pierwsze półrocze trzeciego roku realizacji planu dochodzenia do uznania.
W związku z dokonaniem ponownej kontroli oraz prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym "ex post" zgodnie z Planem działań naprawczych w mechanizmie pomocy finansowej wstępnie uznanym grupom producentów owoców i warzyw przekazanych w dniu [...] listopada 2014 r. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Komisji Europejskiej, Dyrektor OR zwrócił się do [...] z prośbą o informację czy wartość produktów sprzedanych deklarowanych we wnioskach o przyznanie pomocy obejmowała koszty transportu do odbiorców zewnętrznych. Grupa złożyła wyjaśnienie wraz z wyliczeniem kosztów transportu zewnętrznego, nieujawionych we wniosku o przyznanie pomocy.
Wobec powyższego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, postanowieniem z [...] marca 2016 r., nr [...] wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2012 r.
Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] ww. organ uchylił decyzję z [...] sierpnia 2012 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. [...] oraz przyznał pomoc finansową w wysokości [...] zł za I półrocze trzeciego roku realizacji planu dochodzenia do uznania na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł.
Od powyższej decyzji Grupa złożyła odwołanie. Decyzją z [...] lutego 2017 r., nr [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. Na powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji, Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 896/17 oddalił skargę Grupy na decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r.
W wyniku wydania przez Prezesa ARiMR ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., Dyrektor OR działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych Grupie na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej wydanej przez Dyrektora OR.
W konsekwencji Dyrektor OR decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. ustalił [...] Sp. [...]kwotę nienależnie pobranych środków finansowych, uzyskanych na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. o przyznaniu pomocy finansowej, wydanej przez Dyrektora OR w wysokości [...] zł powiększoną o odsetki naliczone od dnia wypłaty płatności do dnia zwrotu.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone odwołaniem przez Stronę, złożonym w dniu [...] lipca 2019 r.
Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku wzruszenia ostatecznej decyzji Dyrektora OR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. kwota pomocy w wysokości [...] zł stała się nienależna, gdyż odpadła podstawa prawna do jej otrzymania przez Stronę, zatem zaistniała podstawa do zastosowania art. 29 ustawy o ARiMR i wydania przez Dyrektora OR decyzji o ustaleniu nienależnie pobranej płatności przez Stronę. Prezes ARiMR wskazał nadto, że w postępowaniu organ odwoławczy wezwał Stronę do przedstawienia dowodów, których nie miała możliwości przedstawić w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W zakresie przywołanych przez pełnomocnika Strony w piśmie z dnia [...] września 2019 r. świadków należy wskazać, iż radca prawny R. P. wskazując świadków, stwierdził, iż ich zeznania mają potwierdzić, że Dyrektor OR nie miał podstaw wznowienia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej grupie producentów [...], która zakończyła się decyzją nr [...].
Prezes ARiMR nie zdecydował się na powołanie ww. świadków, gdyż ich zeznania dotyczą kwestii nie będących przedmiotem niniejszego postępowania. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem pełnomocnika Strony, że prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie w sprawie uchylenia decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymujące w mocy decyzję Dyrektora OR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. należy potraktować jako zagadnienie wstępne, a rozstrzygnięcie podjęte w ww. postępowaniu sądowoadministracyjnym ma kluczowe znaczenie dla przedmiotowego postępowania.
Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- - naruszenie przepisów postępowania tj.:
- 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wszechstronnej oceny materiału dowodowego - mając na uwadze interpretację przepisu art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - zgodnie z którą postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, w którym organ musi dokonać wyczerpujących i zarazem kategorycznych ustaleń w zakresie tego, czy dany beneficjent otrzymał środki nienależne w ogóle lub otrzymał je w nadmiernej wysokości, konieczne było przeprowadzenie w tym zakresie szczegółowego postępowania dowodowego, czego organy obu instancji zaniechały;
- 2) art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;
- 3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania w sprawie, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym spełnione zostały przesłanki do jego obligatoryjnego jej zawieszenia, tj. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, podczas gdy w sprawie o uchyleniu decyzji ostatecznej i przyznaniu pomocy finansowej w zmniejszonej kwocie wydanej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w P., nr [...], nie zostało prawomocnie zakończone postępowanie sądowoadministracyjne - zmiana lub uchylenie wskazanej decyzji może mieć kluczowy wpływ dla kontynuacji postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych, a więc dla postępowania niniejszego;
- 4) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia odpowiadającego wymogom stawianym przez tenże przepis, tj. brak wskazania, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, uniemożliwiając tym samym prześledzenie toku rozumowania organu, co w efekcie narusza zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a.
W rezultacie Strona wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], a także zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Na wstępie należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), niniejsza sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, w myśl art. 120 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skierowanie sprawy do rozpoznania w przywołanym trybie zostało poprzedzone wyrażeniem zgody przez Stronę Skarżącą w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym.
Odnosząc się do ram prawnych niniejszej sprawy należy przywołać art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2173 ze zm.), zgodnie z którym: "ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
- 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,
- 2) krajowych, przeznaczonych na:
- a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
- b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- - następuje w drodze decyzji administracyjnej." W świetle § 2 powyższej normy prawnej właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust.
- 1. Organ słusznie wskazuje, iż uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku, wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, w sprawie przyznania pomocy, które nastąpiło na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 roku, wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, Grupa Producentów [...] [...] Sp. [...], nie była uprawniona do pobrania części płatności, która została wypłacona bez podstawy prawnej i jest kwotą nienależną w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów prawa. W tym miejscu należy również wskazać na ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd prawny, w świetle którego zgodnie z tym przepisem - art. 29 ust. 1 - Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnych, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych przeznaczonych na finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 jest więc ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wtedy, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Zaznaczyć i podkreślić jednakże należy, iż w takim przypadku zadaniem Prezesa Agencji nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009r., wydany w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2930/08).
Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd zauważa, iż organ, po ustaleniu uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku, wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, w sprawie przyznania pomocy na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 roku, wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymanej w mocy decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] był całkowicie uprawniony do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. Zadaniem Prezesa Agencji nie było zaś kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki. Na marginesie należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 896/17 oddalił skargę Grupy na decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r.
Tym samym, mając na względzie, że w wyniku wydania przez Prezesa ARiMR ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., Dyrektor OR działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych Grupie na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej wydanej przez Dyrektora OR, zarzuty Strony w zakresie naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania w sprawie, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym spełnione zostały przesłanki do jego obligatoryjnego jej zawieszenia, tj. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, są całkowicie chybione. Choćby z tego powodu, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych Grupie nastąpiło po ostatecznym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji przyznającej w określonej wysokości pomoc finansową, powyższe zarzuty nie mogą być skuteczne.
Marginalnie należy jednak także zwrócić uwagę, że Sąd w składzie niniejszym podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 września 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 169/16, zgodnie z którym brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 518/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1884/11; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 96/12).
Zarzut sformułowany w skardze dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, z uwagi na ostateczny charakter decyzji uchylającej rozstrzygnięcie w sprawie przyznania pomocy jest także niezasadny. Jak wskazano wyżej bowiem zadaniem Prezesa Agencji nie było kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne, a zatem czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną. Organ, mając na względzie powyższy cel prowadzonego postępowania, starannie i zgodnie z przepisami prawa je prowadził w żadnym wypadku nie podważając zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Organ odwoławczy odmawiając przesłuchania wskazanych przez Skarżącą w piśmie dnia [...] września 2019 r. świadków, nie naruszył powołanych regulacji, bowiem jak słusznie wskazał organ, ich zeznania miały dotyczyć kwestii już rozstrzygniętych ostateczną decyzją i nie podlegających weryfikacji w niniejszym postępowaniu.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniach faktycznych wydanych w sprawie decyzji organy obu instancji zawarły fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniach prawnych w sposób prawidłowy wskazano natomiast treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygania.
W świetle przywołanych okoliczności Sąd nie stwierdził żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Wobec powyższego, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę, orzekając jak w wyroku.