Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2004 r. M. A. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004.
Dnia [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o numerze [...], którą przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości [...] zł, w tym: [...] zł z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i [...] zł z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Odbiór decyzji potwierdziła w dniu 11 stycznia 2005 r. E. A. – żona M. A. Płatności przyznane ww. decyzją zostały przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy.
Następnie E. A. nadesłała do organu odpis skrócony aktu zgonu z dnia [...] września 2004 r., z którego wynikało, że jej mąż zmarł w dniu [...] września 2004 r.
W związku z powyższym Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez E. A. środków finansowych przyznanych M. A. na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] grudnia 2004 r., a następnie wezwał E. A. do dobrowolnego zwrotu pobranych płatności przekazanych na rachunek bankowy jej męża.
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. o numerze [...] Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez E. A. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł. W wydanym rozstrzygnięciu organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie z uwagi na śmierć strony postępowania – M. A. – decyzja przyznająca mu wnioskowane przez niego płatności nie mogła zostać prawidłowo doręczona, a zatem należy ją traktować jako nieistniejącą i niewywołującą skutków prawnych.
Zainteresowana złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wyjaśniła, iż z uwagi na sytuację materialną nie może zwrócić pobranej kwoty.
W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku Prezes ARiMR w dniu [...] lipca 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W uzasadnieniu podkreślono, że w dniu [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał M. A. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004, zaś zgon wnioskodawcy nastąpił w dniu [...] września 2004 r., tj. przed wydaniem ww. decyzji. Wobec powyższego organ nie mógł wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku doręczenia stronie ww. rozstrzygnięcia. Z uwagi na niedoręczenie wnioskodawcy decyzja nie weszła do obrotu prawnego, nie wywołuje zatem sutków prawnych.
Wobec powyższego organ przyjął, że przyznane M. A. środki pieniężne - pobrane przez E. A. - zostały przekazane bez podstawy prawnej, zasadnym było zatem ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności.
Jednocześnie podkreślono, iż w przypadku śmierci producenta rolnego płatność przysługuje spadkobiercy, który przejął posiadanie gospodarstwa rolnego i złożył wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek spadkodawcy. W przedmiotowej sprawie żona spadkodawcy nie złożyła stosownego wniosku, a zatem nie było możliwe przyznanie jej przedmiotowych płatności.
Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaznaczono, że zastosowanie ulg w spłacie (umarzanie, odraczanie, rozkładanie na raty) należności wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania w oparciu o złożony uprzednio przez stronę odrębny wniosek.
Dalej organ wyjaśnił, iż w zaskarżonej decyzji powołane zostały nieprawidłowo regulacje zawarte w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., zamiast rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r., fakt ten jednakże, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia przedmiotowej decyzji.
Na powyższe rozstrzygnięcie E. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wraszawie, w której zwróciła się o uchylenie zaskrżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skarżąca podniosła, iż decyzja przyznająca wnioskowane przez M. A. płatności została jej doręczona, a zatem funkcjonuje w obrocie prawnym i nie może być traktowana jako nieistniejąca. Na poparcie powyższego twierdzenia skarżąca powołała treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08, w którym stwierdzono, iż doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi powoduje, że decyzja taka weszła do obratu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne.
Dalej skarżąca wskazała, iż niedopuszczalnym było wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności podczas gdy w obrocie prawnym caly czas funkcjonuje prawomocna decyzja o przyznaniu płatności.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto zauważył, że fakt przypadkowego zapoznania się osoby trzeciej z decyzją administracyjną, nieskierowaną do tej osoby, nie wywołuje skutków prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.
W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Sąd z urzędu bierze pod rozwagę uchybienia skutkujące nieważnością danego aktu lub czynności.
Treść art. 1 pkt 1 k.p.a. określa przesłanki dopuszczalności drogi administracyjnej w załatwianiu spraw z zakresu prawa administracyjnego, zgodnie z pkt 2 tegoż artykułu indywidualne sprawy rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej mogą być również rozstrzygane przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Takim organem w zakresie funkcjonalnym, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Agencja została powołana m.in. do realizowania zadań wynikających z Wspólnej Polityki Rolnej (art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o Agencji) i czyni to w różnych formach prawnych. Postępowanie toczące się przed organami Agencji w zakresie działań podejmowanych w sprawach płatności bezpośrednich oraz rozwoju obszarów wiejskich są postępowaniami administracyjnymi, do których ma zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego.
Od 2007r. nastąpiła w tym zakresie istotna zmiana stanu prawnego. Do zasad i reguł postępowania administracyjnego w zakresie płatności bezpośrednich (zwrotu tego rodzaju płatności dotyczy niniejsza sprawa) została wprowadzona zmiana ustawą z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217), zgodnie z którą wprowadzono nowe rozwiązania proceduralne prowadzące do uproszczenia postępowania administracyjnego. Nadal jednak indywidualne postępowania w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich są postępowaniami administracyjnymi, do których mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Podstawą kompetencyjną do wydania decyzji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez ARiMR pomocy przyznanej w drodze decyzji administracyjnej jest art. 29 ust 1 ustawy o Agencji. Natomiast podstawą materialno prawną mającą zastosowanie do zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004, jest art. 49 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 w związku z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz.Urz. UE L 328 z 17.12.2003r.), zgodnie z którym w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3.
Z przepisu tego wynika, iż dotyczy on "rolnika", który złożył wniosek o pomoc w ramach systemu zintegrowanego (przepisy rozporządzenia nr 2419/2001 definiują również w art. 2 co oznacza "wniosek o pomoc obszarową" i jest to "wniosek o wypłatę pomocy w ramach systemów pomocy, w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. a) oraz art. 1 ust. 1 lit. b) iii) rozporządzenia (EWG) nr 3508/92, łącznie z deklaracją innego rodzaju użytkowania obszaru, w szczególności deklaracją obszaru uprawy paszowej do celów wniosków o pomoc w odniesieniu do żywego inwentarza"). Z kolei rozporządzenie nr 1782/2003 zawiera w art. 2 lit. a definicję "rolnika" stanowiąc, iż termin ten oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 TWE, oraz które prowadzą działalność rolniczą.
Ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru z dnia 18 grudnia 2003r.(Dz.U. z 2004r.Nr 6 poz.40), na podstawie której M. A. przyznano płatności obszarowe posługiwała się pojęciem producenta rolnego (art. 1 stanowi, że ustawa określa warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych określonych przepisami Unii Europejskiej2), zwanych dalej "płatnościami") i należy przyjąć pojęcie to jest odpowiednikiem pojęciem rolnika, o którym mowa jest w art. 49 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001.
Z regulacji tych wynika, że ww. przepis art. 49 ust.1 nie może być podstawą materialną do wydania decyzji o zwrocie płatności, przyznanych rolnikowi, który wystąpił ze stosownym wnioskiem, lecz które zostały wypłacone omyłkowo, wskutek zbiegu okoliczności osobie trzeciej – w stosunku do tej osoby. Tą osobą trzecią jest w niniejszej sprawie E. A.. Nie była ona stroną postępowania administracyjnego z wniosku (wyłącznie) M. A. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, nigdy w żadnym trybie nie wstąpiła do tego postępowania (np. w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003r.), nie dotyczy też jej decyzja o przyznaniu płatności. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego, niekwestionowanego przez skarżącą wynika, iż środki przyznane M. A. decyzją z 28.12.04r. i przelane na jego konto – już po jego śmierci, zostały pobrane przez E. A.. W tym wypadku skarżąca nie występowała jako rolnik lub jego następca w rozumieniu przepisów o Wspólnej Polityce Rolnej lecz jako osoba trzecia, która czy to była współwłaścicielem konta bankowego M. A., czy też to posiadała do niego upoważnienie.
Dlatego też sprawa zwrotu pobranych przez nią z konta M. A. środków wypłaconych mu przez ARiMR nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego. Jest to bowiem sprawa cywilna do której mogą znaleźć zastosowanie przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu, nie podlega zaś ona rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.
Z tych też względów zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1pkt 1 k.p.a. Przyjmuje się, że w tym przepisie jest mowa zarówno o właściwości wewnętrznej, jak i zewnętrznej organów – a więc rozgraniczeniu kompetencji organów administracji oraz sądów powszechnych (por. Janusz Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004, str. 718/719, wyrok SN z dnia 21 września 1994 r., III ARN 45/94, OSNAP 1995, nr 3, poz. 29.).
Z uwagi na powyższe i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a należało orzec jak w pkt 1 sentencji. Na mocy przepisu art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, o kosztach postanowiono na podstawie art.200 p.p.s.a.