Uzasadnienie
Rozpoznając niniejszą sprawę ustalono następujący stan faktyczny.
Dnia... kwietnia 2010 r. Wojewoda... zawarł z Gminą... Umowę nr... o dofinansowanie środkami pochodzącymi z budżetu państwa zadania PN. "...", realizowanego w ramach "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011", dotacją w kwocie... zł. Zgodnie z Aneksem nr 1 do ww. umowy, termin zakończenia realizacji zadania określono na dzień... listopada 2010 r.
Gmina... na podstawie § 4 ust. 2 Umowy wystąpiła w dniu... września 2010 r. z wnioskiem o wypłatę dotacji przedstawiając kopie zapłaconej na rzecz wykonawcy faktury VAT z dnia... sierpnia 2010 r. Nr... na kwotę... zł brutto oraz protokół częściowego odbioru wykonanych robót. Wojewoda... po weryfikacji przedstawionych przez Gminę dokumentów i stwierdzeniu udokumentowania poniesionych 50 % kosztów ze środków własnych wartości zadania, co stanowiło kwotę nie mniejszą niż 25 % wartości inwestycji, przekazał gminie dotację celową w wysokości... zł.
Pismem z dnia... grudnia 2010 r. Gmina... poinformowała Wojewodę, iż do dnia... grudnia 2010 r. zrealizowała 75 % zadania (koszt ogólny zadania wynosił... zł) na kwotę... zł i wystąpiła o zaakceptowanie częściowego rozliczenia inwestycji, jednocześnie zobowiązując się do ukończenia realizowanego zadania we własnym zakresie – jako przyczynę opóźnień wskazano czynniki zewnętrzne, na które Gmina nie miała wpływu, m.in. rozpad konsorcjum będącego wykonawca zadania oraz niekorzystne warunki atmosferyczne w końcowym etapie realizacji zadania.
Następnie Gmina pismem z dnia... grudnia 2010 r. przedstawiła rozliczenie przedmiotowej inwestycji wyszczególniając roboty zrealizowane i zapłacone na kwotę... zł (z tego 50 % wynosi... zł) oraz roboty pozostałe do wykonania na kwotę... zł, co według obliczeń Gminy dało to niewykorzystaną część dotacji w wysokości... zł, którą to kwotę Gmina zobowiązała się zwrócić (co też zrobiła dnia... lutego 2011 r. wraz z odsetkami).
Wojewoda... stwierdził, iż na podstawie zawartej z Gminą Umowy nie jest możliwe uznanie częściowego dofinansowania przedmiotowej inwestycji, ponieważ Gmina nie wypełniła jednego z warunków wymaganych umową oraz założeń "Narodowego programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011", jakim było dotrzymanie terminu zakończenia całości zadania objętego umową, gdyż inwestycja nie została zakończona w całości do dnia... listopada 2010 r. Wobec Bralu zwrotu pozostałej części dotacji przyznanej na podstawie umowy Wojewoda... wydal decyzję z dnia... marca 2011 r. zobowiązując Gminę... do zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej przekazanej w 2010 r. Gminie na realizację opisanego zadania w kwocie... zł wraz z odsetkami, jako pobranej nienależnie.
Gmina nie godząc się z ww. decyzją złożyła od niej odwołanie w dniu... marca 2011 r. W uzasadnieniu wskazała, że do... grudnia 2010 r. zrealizowała... zadania na kwotę... zł, a wszystkie wydatki na realizację inwestycji w tej części zostały zapłacone zgodnie z umową. W związku z tym wystąpiła do Wojewody o dofinansowanie tej części inwestycji. Gmina wskazała również, że opóźnienia w realizacji inwestycji spowodowały powstały w trakcie budowy spór pomiędzy przedsiębiorcami tworzącymi konsorcjum wykonawcze oraz zaistniałe w trakcie budowy złe warunki atmosferyczne, których nie można było przewidzieć w dacie podpisywania umowy. W ocenie Gminy nie doszło do zwłoki co do rozliczenia otrzymanej dotacji, a wskazanie opóźnienie w wykonaniu umowy było następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.
Nie zgodziła się ze wskazaną w zaskarżonej decyzji wskazaną podstawą prawną – nieprawidłowego wykorzystania opisanej dotacji, tj. stwierdzenia przez Wojewodę, że dotacja ta nie podlega zwrotowi jako nienależna. Zdaniem Gminy...: "W niniejszej sytuacji istniała podstawa do udzielenia dotacji w postaci umowy zawartej w dniu... kwietnia 2010 r.". Gmina dodała, że "Dotacja została również wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem". Ponadto zdaniem Gminy: "nierozliczone środki można, co najwyżej uznać za dotację pobraną w nadmiernej wysokości".
Zarzuciła także Wojewodzie..., iż w ramach prowadzonego postępowania doszło do naruszenia art. 6, 7, i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Podkreśliła, że zadeklarowała, iż dokończy inwestycję we własnym zakresie, a prace zostaną wznowione niezwłocznie po ustaniu niekorzystnych warunków atmosferycznych.
Natomiast obowiązek zwrotu kwoty dotacji określonej w zaskarżonej decyzji uniemożliwi terminową realizację zadań Gminy i spowoduje zachowanie jej kondycji finansowej oraz rezygnację z szeregu zadań inwestycyjnych i remontowych.
Rozpoznając złożone odwołanie Minister Finansów stwierdził, iż brak jest w sprawie pełnej dokumentacji finansowej dotyczącej przyznania dotacji, jak i dotyczącej jej wykorzystania, z której wynikałoby, w jaki sposób realizowano zadanie i czy faktycznie doszło do naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych dotyczących wydatkowania środków dotacji celowych przekazanych do budżetu państwa.
Mając powyższe na względzie decyzją z... kwietnia 2011 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję z... marca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W związku z tym, Wojewoda... w dniu... lipca 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne i po rozpatrzeniu zgromadzonego materiału w sprawie materiału dowodowego wydał decyzję z dnia... września 2011 r. nakazującą zwrot do budżetu państwa pobranej w nadmiernej wysokości dotacji przeznaczonej na realizację zadania w wysokości... zł łącznie z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia... lutego 2011 r.
Gmina... złożyła od powyższej decyzji odwołanie z...października 2011 r. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołania powtórzyła argumenty zawarte w treści odwołania z dnia...marca 2011 r., w szczególności podnosząc, że:
- • W decyzji Wojewody stwierdzono, że udzielona Gminie dotacja podlega zwrotowi w całości jako pobrana w nadmiernej wysokości, natomiast w przedmiotowej sprawie Gmina dokonała wydatkowania otrzymanych środków zgodnie z celem opisanym w umowie i zrealizowanym w 75 % założonej inwestycji. Skarżąca strona podniosła, iż zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie w przypadku dotacji niewykorzystanych w terminie określonym w ustawie umowie dotacyjnej lub przepisach odrębnych, zwrotowi podlega jedynie niewykorzystana część dotacji. Gmina zwróciła część dotacji w kwocie... zł, co nie zostało poddane analizie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazała też, iż sama umowa nie przewidywała konieczności zwrotu całej dotacji, powołując § 5 Umowy, zgodnie z którym niewykorzystaną część dotacji można było zwrócić w ciągu 15 dni od zapisanego w umowie terminu zakończenia zadania. Wymogu tego też nie przewidywał Program Wieloletni. Dlatego zdaniem skarżącej żądanie zwrotu całości dotacji pozostaje w sprzeczności z celami programu jak i Umowy byłaby następstwem okoliczności, za które Gmina odpowiedzialności nie ponosiła.
- • Zaskarżona decyzja narusza art. 6, 7, 107 Kpa, poprzez wydanie jej bez jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, jak i wykazania, która część dotacji i dlaczego została uznana za nadmiernie pobraną. Decyzja bowiem nie określa dlaczego zwrotowi miała podlegać kwota... zł, a więc została pobrana dotacja, nie wskazała też z czego wynika obowiązek zwrotu, poza krótkim odwołaniem się do art. 169 ustawy o finansach publicznych i dlatego całą kwotę dotacji uznano za nadmiernie pobrane świadczenie. Wskazała, iż zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego i poza przytoczeniem stanu faktycznego nie określiła jakie są konsekwencje ustalonych zdarzeń oraz fakty i przepisy prawa i dlaczego były podstawą rozstrzygnięcia.
- • Organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w całości, gdyż z uzasadnienia decyzji nie wynika: jakich ustaleń dokonał w zakresie sposobu realizowania zadania, wskazanie podstaw do wypłaty dotacji w pełnej wysokości i zasadności wydatkowania środków otrzymanych z dotacji przez Gminę. Wojewoda nie rozważył też w niniejszej sprawie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, gdyż realizacja zaskarżonej decyzji uniemożliwiłoby terminową realizację innych zadań Gminy w najbliższych latach.
Minister Finansów po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego stwierdził, iż zarzuty zawarte w odwołaniu Gminy... nie zasługują na uwzględnienie i decyzją z dnia... listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody...ego z... września 2011 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się zwłaszcza do zarzutu skarżącej, iż organ pierwszej instancji niewłaściwe zastosował art. 169 ustawy o finansach publicznych, bowiem gdy dotacja celowa została niewykorzystana w terminie określonym w ustawie, umowie dotacyjnej lub przepisach odrębnych, zwrotowi podlega jedynie niewykorzystana część dotacji.
Podkreślił, iż zgodnie z art., 169 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Natomiast stosownie do ust. 2 ww. przepisu dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.
W rozpatrywanej sprawie Wojewoda... zawarł z Gminą... Umowę o dofinansowanie środkami pochodzącymi z budżetu państwa opisanego zadania, dlatego należało ustalić, czy Gmina wypełniła postanowienia zawartej umowy i tym samym zasadnie otrzymała dotację celową.
Zgodnie z postanowieniami Umowy:
- 1. "Wojewoda w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240) i postanowienia Programu przekazuje dotację celową (...), w łącznej kwocie 929.360 zł (...)" - § 1 pkt 2 Umowy;
- 2. "Okres realizacji zadania ustala się na: (...) zakończenie rzeczowe realizacji zadania 30 listopada 2010 r." § 3 tiret drugie Umowy (brzmienie wynikające z Aneksu nr 1 do Umowy);
- 3. "Dotacja celowa z budżetu państwa zostanie przekazana po udokumentowaniu przez jednostkę poniesionych 50% kosztów ze środków własnych wartości zadania wynikającej z umowy z wykonawcą, co stanowi kwotę nie mniejszą niż 25% wartości inwestycji" - § 4 pkt 1 Umowy.
Jak wynikało z w/w przepisów Strony określiły termin zakończenia realizacji zadania na dzień... listopada 2010 r. Bezspornym jest iż na dzień... listopada 2010 r. zadanie nie było zrealizowane w 100%.
Minister Finansów uznał, iż kwestia co było przyczyną opóźnienia w realizacji zadania – nie mogło mieć wpływu na ocenę czy doszło do wypełnienia warunków umowy.
Zatem wobec niezrealizowania zadania w terminie zasadne było twierdzenie iż kwota otrzymanej dotacji celowej jest niezgodna z Umową, która otrzymanie dotacji uzależniała od zrealizowania do... listopada 2010 r. zadania pn. "...".
Wobec tego Gmina powinna zwrócić całą kwotę otrzymanej dotacji celowej. W związku z tym, iż w dniu... lutego 2011 r. zwrócono kwotę... zł, Wojewoda zasadnie zobowiązał ją do zwrotu pozostałej części otrzymanej dotacji celowej w wysokości...zł – tj. kwoty... zł.
Odnośnie zarzutu, iż sama Umowa jak i Program Wieloletni "Narodowy Program Przebudowy Dróg Lokalnych 2008 – 2011" nie przewiduje konieczności zwrotu dotacji celowej w całości, Minister Finansów podkreślił, iż umowa była zawarta pomiędzy jednostkami należącymi do sektora finansów publicznych, a więc podmiotami, które obowiązuje ustawa o finansach publicznych, jednoznacznie regulująca zasady rozliczania udzielonych dotacji oraz przypadków, kiedy powstaje obowiązek zwrotu otrzymanej dotacji celowej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6 Kpa (Zasada praworządności) art. 7 Kpa (Zasada prawdy obiektywnej), art. 11 Kpa (wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którym organy administracji publicznej kierują się przy załatwianiu sprawy) i art. 107 Kpa (decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne), organ odwoławczy podniósł, iż organ pierwszej instancji ustalił w sposób wyczerpujący okoliczności stanu faktycznego zachodzącego w przedmiotowej sprawie – Wojewoda... ustalił, iż na dzień... listopada 2010 r. zadanie pn. "..." nie zostało w 100% zrealizowane. Przeprowadził postępowanie umożliwiając Stronie branie w nim czynnego udziału. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji działał zgodnie z wyznaczonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadami postępowania, w tym przede wszystkim zasadą prawdy obiektywnej, podejmując kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Gmina złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Finansów z... listopada 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody...ego z... września 2011 r.
W uzasadnieniu powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu podkreślając, iż wydanie decyzji określającej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu wymagało jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, jak i wskazania która część dotacji i dlaczego została uznana za nadmiernie pobraną. Podniosła, iż na podstawie art. 169 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zwrotowi, jako pobrana w nadmiernej wysokości, podlega jedynie niewykorzystana część dotacji, a nie całość kwoty dotacji celowej.
Zdaniem skarżącej w decyzji Wojewody...ego brak wytłumaczenia dlaczego całą kwotę pobranej dotacji uznano za nadmierne pobranie świadczenie oraz nie wskazano z czego wynika obowiązek zwrotu, poza krótkim odwołaniem się do treści art. 169 ustawy o finansach publicznych. Natomiast decyzja Ministra Finansów zaakceptowała wskazane uchybienia naruszają tym samym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 11, 77, 80 i 107 Kpa). Podniosła, iż decyzja powinna zawierać uzasadnienie prawne, które polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej, a więc umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki zachodzi związek między tą oceną a rozstrzygnięciem.
Zarzuciła ponownie, iż organ nie rozważył interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co bezsprzecznie wiązało się z wydaniem zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo w skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z powodu zachodzenia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla strony. Minister Finansów działają na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowieniem z dnia... stycznia 2012 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
W ocenie Sądu orzekającego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola taka jest dokonywana w oparciu o stan faktyczny sprawy i przepisy prawne statuujące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd stwierdził, że orzeczenie to jest prawidłowo – wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawidłowo zastosowane przepisy prawa.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd orzekający w sprawie podtrzymuje ocenę prawną sprawy przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Ministra Finansów.
Dotacja celowa została udzielona Gminie przez Wojewodę...ego na podstawie umowy z dnia... kwietnia 2010 r. nr..., która regulowała kwestie związane z udzieleniem i wykorzystaniem oraz rozliczeniem i zwrotem dotacji celowej z budżetu państwa. Z treści w/w Umowy wynikało jednoznacznie, iż Strony określiły termin zakończenia realizacji zadania na dzień... listopada 2010 r. i na ten dzień inwestycja nie została w pełni zrealizowana (zrealizowano 75% zakresu rzeczowego zadania). Natomiast warunkiem otrzymania dofinansowania z budżetu państwa było zrealizowanie zadania do daty wskazanej w Umowie.
Należy zauważyć, iż Gmina... otrzymała całą kwotę dotacji przed terminem wskazanym w Umowie, gdyż zgodnie z jej zapisami mogła otrzymać całą dotację celową po udokumentowaniu przez jednostkę poniesionych ze środków własnych 50% kosztów wartości zadania wynikającej z umowy z wykonawcą co miało stanowić kwotę nie mniejszą niż 25 % wartości inwestycji (§ 4 pkt 1 Umowy).
Ustalony stan faktyczny właściwie nie jest sporny. Obie strony zgodnie przyznały, iż zadanie nie zostało zrealizowane w 100%. Kwestia sporną jest natomiast interpretacja art. 169 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który to przepis był podstawą uznania, iż Gmina... winna zwrócić całą kwotę otrzymanej dotacji celowej.
Stosownie do ww. przepisu dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.
Skarżąca strona podnosi, iż Gmina dokonała wydatkowania otrzymanych środków zgodnie z celem opisanym w Umowie i zrealizowania 75% założonej inwestycji. Powołując się na doktrynę, podniosła, iż przy dotacji niewykorzystanej w terminie określonym w umowie dotacyjnej, zwrotowi podlega jedynie niewykorzystana część dotacji jako pobrana w nadmiernej wysokości. Sąd nie podzielił tego stanowiska.
Celem przekazania przedmiotowej dotacji celowej było dofinansowanie konkretnego zadania, o określonym zakresie rzeczowym, a nie dofinansowanie zadania niezależnie od osiągnięcia w całości zamierzonego efektu rzeczowego. Przedmiotem zawartej Umowy była realizacja w całości zadania pn. "..." we właściwym terminie, nie zaś tej części, której możliwe jest zrealizowanie w 2010 roku. Jeżeli więc Skarżąca nie dotrzymała warunku zrealizowania inwestycji w 100% do dnia... listopada 2010 r., nie może twierdzić, iż uprawniona była do otrzymania dotacji celowej. Jeżeli zaś Gmina nie dotrzymuje warunków Umowy nie była uprawniona w ogóle do otrzymania dotacji na podstawie zawartej umowy, to całość otrzymanej dotacji jest dotacja pobraną w wysokości wyższej niż określona w umowie, z uwagi na niewypełnienie postanowień umowy i utratę możliwości dofinansowania realizacji przedmiotowego zadania.
Sąd zgodził się, że argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ II instancji są trafne i wynika z nich jakie były przesłanki uznania, iż w przedmiotowej sprawie doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości oraz jaka część dotacji i dlaczego podlegała zwrotowi do budżetu państwa.
Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze co do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 6, 7, 11, 77, 80 i 107 Sąd podkreśla, iż wskazane przepisy dotyczą ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego oraz zasady swobodnej oceny dowodów. Strona skarżąca poza wskazaniem, iż naruszono w/w przepisy nie wskazała konkretnych przykładów złamania procedury administracyjnej przy prowadzeniu postępowania oraz zebraniu materiału dowodowego. Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji ustalił w sposób wystarczający dla dokonania oceny okoliczności stanu faktycznego zachodzące w przedmiotowej sprawie, umożliwiając Stronie branie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, dlatego też organ II instancji zasadnie stwierdził w toku postępowania odwoławczego, iż nie doszło do naruszenia wymienionych wyżej przepisów Kpa.
Odnośnie kwestii nie rozważenia w przedmiotowej sprawie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Sad uznał, iż kwestia ta nie może mieć wpływu na prawidłowość przeprowadzonego postępowania i zauważa, iż obowiązek zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, a jeżeli nie dokonano zwrotu w sposób dobrowolny właściwy organ (dysponent) wydaje decyzję określającą kwotę należności, którą podmiot otrzymujący dotację musi zwrócić oraz termin, od którego nalicza się odsetki. Tak więc ustawa o finansach publicznych nie daje możliwości odstąpienia od egzekwowania zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub nienależnie, natomiast kwestia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie stanowi przesłanki, którą należałoby rozpatrywać przy wydawaniu przedmiotowej decyzji, jak ma to miejsce w przypadku np. rozpatrywania wniosków o zastosowanie ulg dotyczących umorzenia należności czy odsetek za zwłokę.
Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza sprawy nie ujawniły bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.
Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.