Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 roku nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez R. P. reprezentowanego przez radcę prawnego M. L. od decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r.
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż decyzją Dyrektora [...]o Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., została stwierdzona nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Decyzja została skierowana do M. P. zamieszkałej W., ul. [...].
Podkreślił, iż przedmiotowa decyzja nie została doręczona. Koperta wraz z decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. została przez pocztę zwrócona do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR.
Pismem z dnia 6 kwietnia 2010 r. pełnomocnik strony radca prawny M. L. zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wnosząc jednocześnie odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Wskazał w nim, iż R. P.i został pominięty jako strona postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W..
Podniósł, że pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ po otrzymaniu odwołania jest kontrola jego dopuszczalności. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym jak i podmiotowym, a w przypadku jej stwierdzenia organ odwoławczy wydaje, na podstawie art. 134 Kpa, postanowienie o niedopuszczalności odwołania.
Wskazał, iż niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona).
Brak możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji jest równoznaczny z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych (art. 134 kpa) – teza druga wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2001 r., sygn. akt IV SA 1578/99.
Wobec tego, iż decyzja nr [...]z dnia [...] grudnia 2006 r. została zaadresowana nieprawidłowo na M. P. zamieszkałą W., ul. [...], pełnomocnikiem R. P. była w tym czasie M. P., błąd ten spowodował, że decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nie została doręczona a zatem nie weszła do obrotu prawnego.
Zauważył też, że przekonanie strony (bądź jak w rozpatrywanej sprawie – jej pełnomocnika) o możliwości rozpatrzenia odwołania od decyzji, która nie została doręczona nie tworzy dla strony postępowania uprawnienia do zaskarżenia takiej decyzji. Wynikający z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego brak możliwości zaskarżenia decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego oznacza, iż zasadnym pozostaje – w przypadku wniesienia odwołania od takiej decyzji – stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący R. P. reprezentowany przez r.pr. M. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz – przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]– na okoliczność stosowania w obrocie prawnym przez organ administracji i jego pracowników decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- - art. 39 k.p.a. w zw. z art. 42 § 2 k.p.a. – poprzez przyjęcie, iż decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] r. nigdy nie została doręczona stronie i nie weszła do obrotu prawnego, oraz
- - art. 6 w zw. z art. 107 § 1 – 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Powiatowego Biura ARiMR we W. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. o przyznaniu skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych nie istnieje. Podkreślił, iż pierwotnie decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. została wysłana do osoby nie będącej pełnomocnikiem R. P. i z tego powodu została zwrócona przez pocztę do nadawcy. Został on w niej określony prawidłowo jako strona, a sama decyzja została doręczona jemu dopiero w dniu 29 kwietnia 2010 r. w siedzibie [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu i od tego momentu rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania.
Podniósł, iż tylko z daleko posuniętej ostrożności procesowej został zgłoszony pierwotnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z uwagi na wcześniejszą długą nieobecność obecnego pełnomocnika R. P. z powodu urlopu. Wskazał, iż za zdumiewające uznać należy postępowanie organu administracji, który w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyjmuje, iż decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. jest aktem nie istniejącym, skoro organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołują się na jej treść w decyzji wydanej [...] lutego 2007 r. dot. płatności rolnośrodowiskowych za 2004 r., doręczonej M. P., od której wniosła ona skutecznie odwołanie w postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowaniu prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.
Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest wydanie postanowienia nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji; jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona).
Decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. została skierowana do M. P. (podczas, gdy pełnomocnikiem skarżącego była w tym czasie M. P.) i nie została doręczona – koperta wraz z decyzją została przez pocztę zwrócona do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. W konsekwencji, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż przedmiotowa decyzja ze względu na brak doręczenia nie weszła do obrotu prawnego. W związku z tym, zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.
Skuteczne doręczenie decyzji determinuje jej byt. W wyroku z dnia 23 lipca 2009 r., I OSK 1467/2008, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego, natomiast egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obrocie prawnym. W wyroku z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 239/2007 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "wejście do obrotu prawnego decyzji administracyjnej jako aktu administracyjnego jest uzależnione od tego, aby decyzja ta była skutecznie doręczona, gdyż od daty doręczenia wywołuje ona skutki prawne (...)"
Warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jest więc jej doręczenie lub też ogłoszenie jak w przypadku art. 109 § 2 kpa. Zarówno jednak, czy została ona doręczona, czy też ogłoszona wymaga utrwalenia tej czynności na piśmie tak jak w przypadku art. 109 § 1 kpa – zgodnie z zachowaniem reguł doręczania pism określonych w art. 39-49 kpa, lub jak w przypadku art. 109 § 2 kpa – poprzez utrwalenie tej czynności na piśmie w drodze sporządzenia protokołu, który powinien odpowiadać wymaganiom art. 68 i 107 kpa w zakresie koniecznych elementów decyzji (komentarz do kpa Z. Niewiadomski i inni OD i DK Sp. z o.o. Gdańsk 2008). Żadna z tych sytuacji nie nastąpiła.
Na rozprawie w dniu 3 lutego 20011 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż skarżący po wszczęciu postępowania windykacyjnego nie mając decyzji, która mogłaby być podstawą tego postępowania udał się do Agencji, gdzie w dniu 29 marca 2010 roku – na jego żądanie – została mu doręczona decyzja z [...] grudnia 2006 r.
Tymczasem jak wynika to z treści odwołania pełnomocnika skarżącego z dnia 6 kwietnia 2010 roku od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2006 r. wskazał on, iż podstawą wniesienia odwołania jest rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na całkowitym pominięciu R. P. jako strony postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. o sygnaturze akt: [...]. Złożył ponadto wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania albowiem R. P. jako strona postępowania administracyjnego dowiedział się o wydaniu zaskarżonej decyzji dopiero od pracownika Biura Powiatowego ARiMR w dniu 29 kwietnia 2010 r. podczas weryfikacji skutków prawnych decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych za 2004 r. (k. 14 akt administracyjnych).
Następnie pismem procesowym z dnia 8 kwietnia 2010 r. sprostował wniesione odwołanie podnosząc, iż wskazał omyłkowo, iż R. P. zapoznał się z zaskarżoną decyzją w dniu 29 kwietnia 2010 r., podczas gdy fakt ten miał miejsce 29 marca 2010 r. (k. 16 akt administracyjnych).
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż wobec nieprawidłowego doręczenia w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja nr [...] z [...] grudnia 2006 roku.
Załatwienie sprawy administracyjnej polega na wydaniu i doręczeniu stronom decyzji.
Doręczeniem zaś nie jest "dowiedzenie się o wydaniu zaskarżonej decyzji" jak również "zapoznanie się z zaskarżoną decyzją" na co jednoznacznie wskazuje treść wniesionego przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 6 kwietnia 2010 r. odwołania od decyzji z dnia 20 grudnia 2006 roku jak i treść sprostowania tego odwołania w dniu 8 kwietnia 2010 roku.
W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd uznał, iż wniosek dowodowy zawarty w skardze o dopuszczenie dowodu z decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] dołączonej do skargi na okoliczność stosowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] grudnia 2006 roku pozostaje bez związku z przedmiotem rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, tym bardziej, iż dotyczy ona innej konkretnej sytuacji i zostało od niej skutecznie wniesione odwołanie w postępowaniu administracyjnym.
Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organ administracji w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy, należycie go ocenił, zaś wydane na jego podstawie rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Z tych względów, w oparciu o art. 151 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.