Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J.S. z 12 lipca 2014 r. jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z... czerwca 2014 r. nr... utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z... kwietnia 2014 r. nr... wydaną w przedmiocie odmowy umorzenia w części oraz rozłożenia na raty grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego w wysokości... zł.
Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z 12 marca 2014 r. skarżący zwrócił się o umorzenie w części tj. kwoty...zł i rozłożenie na raty... zł pozostałej części grzywny nałożonej w drodze w drodze mandatu karnego kredytowanego. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż jest jedynym żywicielem rodziny i jego skromne wynagrodzenie zaledwie wystarcza na bieżące potrzeby.
Wniosek ten – na wezwanie organu – skarżący uzupełnił o wyjaśnienia dotyczące jego możliwości płatniczych.
Decyzją z... kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł o odmowie umorzenia w części oraz odmowie rozłożenia na raty grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego. W jego ocenie nie zachodzą przesłanki zastosowania ulgi w postaci umorzenia w części i rozłożenia na raty zaległości. Fakt oświadczenia trudnej sytuacji materialnej nie może bowiem samoistnie przesądzać o konieczności zastosowania wnioskowanych ulg.
Pismem z 12 maja 2014 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o umorzenie w części tj. kwoty... zł i rozłożenie na raty pozostałej części grzywny. W uzasadnieniu pisma podkreślił, iż w jego sprawie nadzwyczajną okolicznością jest bez wątpienia niepełnosprawność żony, która to okoliczność rzutuje w sposób zasadniczy na możliwości zarobkowe rodziny skarżącego w sposób diametralny je ograniczając.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżoną decyzją z... czerwca 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.
W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, ponadto stwierdził, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż po uiszczeniu miesięcznych opłat w budżecie domowym nie pozostaje żadna kwota wolnych środków. Zatem udzielenie ulgi w postaci rozłożenia na raty kary grzywny byłoby bezcelowe i prawdopodobnie nie stworzyłoby sytuacji, w której dłużnik byłby w stanie uiścić nałożoną grzywnę. W ocenie organu nie zachodzą również przesłanki do umorzenia należności w części. Stwierdzono, iż za udzieleniem ulgi nie przemawiają uzasadnione względy społeczne i gospodarcze, czy też interes Skarbu Państwa.
Pismem z 12 lipca 2014 r. skarżący wniósł skargę na ww. rozstrzygnięcie organu II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia przepisów art. 7 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.); dalej: k.p.a. co doprowadziło do naruszenia art. 57 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.); dalej: u.f.p. oraz przepisów art. 6, 8 i 107 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów obowiązującego prawa w zakresie uzasadnienia faktycznego i merytorycznego rozstrzygnięcia.
Odpowiadając na skargę organ administracyjny pismem z 18 sierpnia 2014 r. wniósł o jej oddalenie. W treści pisma organ odniósł się do zarzutów skargi wskazując na ich bezzasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oznacza to, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada czy postępowanie w wyniku którego wydany został zaskarżony akt, dokonana czynność, przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami je regulującymi oraz czy ustalenia faktyczne mają oparcie w zebranym w sprawie materiale i czy ustalony stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję przepisu powołanego przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy.
W przedmiotowej sprawie istotę sporu pomiędzy skarżącym a organem administracji stanowi odmowa umorzenia w części oraz rozłożenia na raty grzywny w wysokości... złotych nałożonej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego w oparciu o przepis art. 55, 57 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych uznał, że w przypadku skarżącego nie ma podstaw do umorzenia w części oraz rozłożenia na raty grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, że w ustawie o finansach publicznych ustawodawca przewidział możliwość m.in. umarzania w całości albo w części spłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym stanowiących dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 pkt 7 u.f.p.).
W art. 56 ust. 1 u.f.p. wymienione zostały sytuacje, w których należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące tzn. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż należności są nieściągalne, a zaistnienie którejkolwiek z tych przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Przesłanki te są następujące:
- 1) osoba fizyczna zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł,
- 2) osoba prawna została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku (...),
- 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne,
- 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji,
- 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny.
Stosownie natomiast do treści art. 57 ustawy na wniosek dłużnika:
- 1) należności mogą być umarzane w części,
- 2) mogą zostać odroczone terminy spłaty całości lub części należności,
- 3) płatność całości lub części należności może zostać rozłożona na raty
- - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa.
Zauważyć należy, że organ administracji rozpatrując wniosek o umorzenie należności zarówno całości jak i części należności działa w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności takich decyzji jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Stwierdzenie przez ustawodawcę, że organ może umorzyć należności, w tym wypadku należność z nałożonej w drodze mandatu karnego grzywny, nie oznacza jednak dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2012 r. sygn. II GSK 1545/11, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności.
Oznacza to, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny ale winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją takiego stanowiska jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania, tak aby czyniło ono zadość obowiązkom płynącym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1354/10, publ. baza orzeczeń CBOIS), czy ustalone okoliczności faktyczne zostały poddane wnikliwiej i rzetelnej ocenie. Ponadto podkreślić należy, że obowiązkiem organu odwoławczego jest zawsze ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co powoduje, że decyzja ta nosi znamiona dowolności. Zdaniem Sądu organ nie ocenił rzetelnie i wnikliwie faktycznych aktualnych możliwości płatniczych skarżącego.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie, które w zakresie ustaleń faktycznych jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ uznał bowiem, iż brak jest podstaw do rozłożenia na raty kary grzywny z uwagi na fakt, iż wydatki skarżącego i jego małżonki na niezbędne opłaty związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego przewyższają niewielkie dochody małżonków. Z drugiej strony organ wskazał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia należności w części. Analiza możliwości płatniczych skarżącego doprowadziła organ do konstatacji, iż są one zbyt niskie aby skorzystać z ulgi w postaci rozłożenia części płatności na raty.
Jednocześnie jednak wskazano, iż, wobec wykazania braku uzasadnienia wniosku względami społecznymi i gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika, w stanie faktycznym analizowanej sprawy nie zachodzą przesłanki dla skorzystania z ulgi polegającej na umorzeniu należności w części.
Powyższe oznacza, że w zaskarżonej decyzji organ nie ocenił obiektywnie sytuacji finansowej skarżącego, w kontekście jego aktualnych możliwości płatniczych.
Sąd zwraca również uwagę, że brak interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem grzywny nie został w sprawie w sposób dostateczny wykazany. W ocenie Sądu interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powodowałaby konieczność sięgania przez zobowiązanego i jego rodzinę, pozbawionych możliwości zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb życiowych, do innej formy pomocy państwa, powodującej również konieczność korzystania z publicznych środków finansowych, niewątpliwie nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym.
W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje wprost, że sytuacja finansowa rodziny skarżącego jest trudna i uzasadnia stwierdzenie, że jednorazowa spłata całości zadłużenia pociągnęłaby za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Biorąc pod uwagę już chociażby wykazaną przez organ okoliczność, że po uwzględnieniu kosztów z tytułu utrzymania mieszkania i kosztów zakupu lekarstw w budżecie domowym nie pozostaje żadna kwota wolnych środków, trudno przyjąć, że jednorazowa zapłata zaległości jest realna, a w szczególności, że może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela.
Przyjęcie stanowiska, że "interes publiczny" ma wyższą rangę niż "ważny interes dłużnika" oznacza, że norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, wobec bezustannie niezadowalającego stanu finansów publicznych nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumowanie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej (zob. wyrok NSA z 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 - publikowane w internetowej bazie orzeczeń NSA: www.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, zabrakło szczegółowego rozważenia i indywidualnego podejścia do szczególnej sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego z punktu widzenia skutków dla zobowiązanego i jego rodziny, co oznacza, że zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności.
Reasumując, w świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej treści i tym samym krzywdzącej skarżącego, czym dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 57 pkt 1 i 3 u.f.p.
Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy - mając na uwadze wskazania Sądu - winien rozważyć, czy w stosunku do skarżącego zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie w części oraz rozłożenie na raty grzywny.
Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, organ ponownie badając sprawę winien poddać wnikliwej analizie sytuację życiową i materialną wnioskodawcy oraz jego rodziny, ze szczególnym uwzględnieniem dochodów i niezbędnych wydatków, biorąc pod uwagę konieczność utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji. Na tej dopiero podstawie, organ będzie mógł sformułować realną i racjonalną ocenę dotyczącą obecnej i przyszłej sytuacji finansowej skarżącego i jego rodziny oraz perspektyw uzyskania dochodów na poziomie umożliwiającym zapłatę kary pieniężnej. Ocena ta winna uwzględniać indywidualną, obiektywnie trudną sytuację zobowiązanego.
W przypadku zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości co do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, organ ma obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie.
Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.