Uzasadnienie
Przedmiotem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej: "Grupa", "Skarżąca" lub "Spółka") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z [...] lutego 2018 r., nr [...], o stwierdzeniu niespełniania warunków uznania przez Grupę w zakresie produkcji produktu lub grupy produktów: ziarno zbóż, ze względu na które grupa została utworzona i o wykreśleniu jej z rejestru grup.
Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych:
Marszałek Województwa [...] [...] czerwca 2011 r. wydał decyzję o spełnieniu przez grupę producentów rolnych A. Sp. z o.o. z siedzibą w J. warunków określonych w art. 3 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. nr 88, poz. 983, ze zm.) oraz wpisał Spółkę do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez marszałka województwa, dla produktu: ziarno zbóż.
W dniu [...] grudnia 2016 r. A. Sp. z o.o. złożyła do ówcześnie właściwego rzeczowo Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B. (dalej: "Dyrektor OT ARR") wniosek o potwierdzenie spełniania warunków uznania przez Grupę w zakresie produkcji produktu lub grupy produktów: ziarno zbóż, ze względu na które grupa została utworzona. Do wniosku dołączono m. in. kopię tekstu ujednoliconego umowy Spółki wg stanu na dzień [...] grudnia 2016 r.
Następnie w reakcji na wezwanie Dyrektora OT ARR, Grupa uzupełniła dokumentację przedkładając akt notarialny sporządzony [...] kwietnia 2011 r. (Repertorium A nr [...]) zmieniający umowę spółki.
W kolejnym wezwaniu - z [...] czerwca 2017 r. - Dyrektor OT ARR wezwał Skarżącą do złożenia stosownych dokumentów, informując jednocześnie, że załączona do wniosku umowa spółki nie spełnia wszystkich wymogów wynikających z art. 2, art. 3, art. 4 oraz art. 5 ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 88, poz. 983, ze zm.) – m.in. w zakresie celów, jakie realizuje Spółka.
W odpowiedzi na wezwanie Spółka złożyła wyjaśnienia wraz z nowym aktem założycielskim – umową spółki zawartą w formie aktu notarialnego z [...] czerwca 2017 r. (Repertorium A nr [...]) zawierajacą wszystkie wymagane prawem elementy.
W dniu [...] lutego 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T., jako właściwy rzeczowo w zmienionym stanie prawnym, po rozpatrzeniu wniosku Spółki oraz dołączonych do niego załączników wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu niespełniania warunków uznania przez Grupę w zakresie produkcji produktu lub grupy produktów: ziarno zbóż, ze względu na które grupa została utworzona i wykreśleniu jej z rejestru grup.
Grupa złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.
Decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej – Prezes ARIMR, organ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając swoje stanowisko organ – w pierwszej kolejności – przedstawił treść mających zastosowanie w sprawie przepisów.
Następnie wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1888) – dalej: "ustawa zmieniająca", grupy wpisane do rejestru, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy składają, w terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wniosek o potwierdzenie spełniania warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Jednocześnie zauważył, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej celem regulacji było wyznaczenie terminu, w którym grupy powinny dostosować swoje akty założycielskie, m.in. w zakresie celów (art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 3a pkt 2), ze względu na które grupa została utworzona czy też elementów, jakie powinny być zawarte w akcie założycielskim (art. 4 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2).
Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się umowa Spółki z [...] kwietnia 2011 r. (akt notarialny Repertorium A nr [...]), do której wprowadzano zmiany aktem notarialnym z [...] czerwca 2017 r. (Repertorium A nr [...]). Prezes ARiMR podkreślił jednakże, że zmiany te zostały wprowadzone po terminie określonym w ustawie zmieniającej, w jakim Grupy powinny były dostosować się do nowych warunków, w tym zaktualizować zapisy w akcie założycielskim Spółki, tj. po [...] grudnia 2016 r. Natomiast zapisy aktu notarialnego z [...] kwietnia 2011 r., (§ 1 ust. 2 umowy spółki) są zdaniem organu niezgodne z celami wskazanymi w art. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W umowie Spółki z [...] kwietnia 2011 r. nie uwzględniono bowiem celów wprowadzonych w później znowelizowanej ustawie o grupach, takich jak:
- - rozwijanie umiejętności biznesowych, marketingowych,
- - organizowanie i ułatwianie procesów wprowadzania innowacji.
Wobec powyższego organ uznał, że Grupa nie dostosowała zapisów swojego aktu założycielskiego do wymogów znowelizowanej ustawy w zakresie celów działalności Grupy w ustawowym terminie, tj. do [...] grudnia 2016 r., nie spełniła zatem warunków określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianach, co skutkowało stwierdzeniem niespełniania warunków uznania przez Stronę i wykreśleniem z rejestru.
Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o stan faktyczny nieistniejący w chwili wydawania decyzji, tj. dokonanie ustaleń faktycznych bez uwzględnienia aktu notarialnego z [...] czerwca 2017 r. (Rep. A. [...]), zmieniającego umowę Spółki;
- 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 roku o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. 2018 poz. 983 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię w zakresie obowiązkowych elementów aktu założycielskiego i błędne uznanie, że akt założycielski Grupy musi wskazywać na cele określone w art. 2 ust. 1 ustawy, mimo że nie wynika to z treści art. 4 ustawy, ani z żadnego innego przepisu;
- 3) art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2015 roku o zmianie ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez jego błędną – niezgodną z zasadami wykładni językowej – interpretację i uznanie, że organ winien badać czy warunki (określone w art. 3 albo art. 3a lub w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym nowelizacją) są przez Grupę spełnione na dzień [...] grudnia 2016 roku podczas gdy organ winien badać czy te warunki są spełnianie w chwili wydawania decyzji;
- 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora OT ARR, mimo że naruszenia, o których mowa powyżej winny spowodować jej uchylenie i stwierdzenie spełnienia przez Spółkę warunków uznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 16 maja 2019 r. Skarżąca odniosła się do treści odpowiedzi na skargę zarzucając, że nie stanowi ona polemiki z argumentacją skargi, a jedynie powtórzenie stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.
W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozstrzygając sprawę Sąd nie jest przy tym związany zarzutami skargi.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Prezes ARiMR z [...] listopada 2018 r.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona wadliwa.
Podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2000 r., nr 88, poz. 983, z późn. zm.), dalej: "ustawa o grupach producentów" oraz ustawa z 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 1888), dalej – "ustawa zmieniająca".
Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej grupy wpisane do rejestru, o którym mowa w art. 9 ustawy zmienianej w art. 1, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy: składają, w terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, do dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego właściwego ze względu na siedzibę grupy wniosek o potwierdzenie spełniania warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (...). Do wniosku dołącza się, m.in. akt założycielski grupy (art. 4 ust. 3 ustawy o zmianach).
Jednocześnie zgodnie z art. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach producentów w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne, które w ramach działalności rolniczej prowadzą gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub dział specjalny produkcji rolnej, mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu:
- 1. dostosowania produktów rolnych i procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych,
- 2. wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży,
- 3. centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych,
- 4. ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności produktów rolnych,
- 5. rozwijania umiejętności biznesowych, marketingowych,
- 6. organizowania i ułatwiania procesów wprowadzania innowacji,
- 7. ochrony środowiska naturalnego.
Jak wyjaśnił organ celem regulacji, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianach było wyznaczenie terminu, w jakim grupy powinny dostosować swoje akty założycielskie, m.in. w zakresie celów (art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 3a pkt 2), ze względu na które grupa została utworzona czy też elementów, jakie powinny być zawarte w akcie (art. 4 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2), dostosować strukturę podziału głosów przysługującą poszczególnym członkom grupy w odniesieniu do art. 3 ust. 1 pkt 3.
W ocenie organu nadesłany przez Spółkę akt notarialny sporządzony [...] kwietnia 2011 r. – złożony w ramach uzupełnienia wniosku – nie spełnia wymogu określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach, w którym wskazano, że grupa producentów jest tworzona w celach określonych w art. 2 ustawy o zmianach, bowiem w umowie Spółki nie wymieniono expressis verbis dwóch określonych w przywołanym przepisie celów, t.j.:
- - rozwijanie umiejętności biznesowych, marketingowych,
- - organizowanie i ułatwianie procesów wprowadzania innowacji.
W ocenie Sąd takie stanowisko organu – w realiach sprawy - jest zbyt formalistyczne i budzi zastrzeżenia wobec braku rozważenia możliwości uwzględnienia słusznego interesu Skarżącej.
Zauważyć bowiem należy, że Spółka w odpowiedzi na wezwanie z [...] czerwca 2017 r. nadesłała akt notarialny z [...] czerwca 2017 r., którym wprowadziła stosowne zmiany do umowy Spółki i który – jak stwierdził sam organ – zawiera w swojej treści zapisy zgodne z wymogami znowelizowanej ustawy. Jednocześnie Prezes ARiMR bynajmniej nie zarzuca Skarżącej braku realizacji celów określonych w ustawie, nie kwestionuje podejmowanych przez Grupę działań w zakresie realizacji tych celów, a stwierdza jedynie, że faktyczne zmiany dostosowujące akt założycielski Spółki w zakresie celów, ze względu na które Grupa jest utworzona, zostały wprowadzone [...] czerwca 2017 r., czyli po terminie wskazanym w ustawie zmieniającej, tj. po [...] grudnia 2016 r. W ocenie Sądu jednak brak samego literalnego wyrażenia w tej dacie w akcie założycielskim deklarowanej przez Skarżącą realizacji celów określonych w ustawie nie musi automatycznie być równoważny ze stwierdzeniem braku spełnienia warunków uznania.
Jeżeli Grupa w swoich wyjaśnieniach deklaruje rozwijanie umiejętności biznesowych i marketingowych oraz organizowanie i ułatwianie procesów wprowadzania innowacji, a organ działań powyższych twierdzeń nie kwestionuje, to zdaniem Sądu powinien był sprawdzić, czy w terminie określonym w ustawie, tj. [...] grudnia 2016 r. cele te były faktycznie realizowane. Taki bowiem obowiązek nakłada na organ zasada wyrażona w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
Istotne bowiem jest, czy cele wskazane w art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ustawy o grupach rzeczywiście zostały spełnione. Stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji art. 4 ust. 5 ustawy zmieniającej nakazuje bowiem stwierdzenie niespełnienia uznania oraz wykreślenie grupy z rejestru jedynie w sytuacji stwierdzenia niespełnienia warunków określonych w art. 3 albo art. 3a lub wydanych na podstawie art. 6 ustawy o grupach.
Ponadto w przedmiotowej sprawie działanie organu należy ocenić jako niekonsekwentne i podważające zaufanie do organów państwa. Organ zwrócił się bowiem do Skarżącej o uzupełnienie wniosku i nadesłanie stosownych dokumentów (wezwanie z [...] kwietnia 2017 r. oraz z [...] czerwca 2017 r. w aktach administracyjnych sprawy) już po przewidzianym w ustawie terminie na dostosowanie zapisów aktu założycielskiego do wymogów znowelizowanej ustawy, tj. po [...] grudnia 2016 r.
Działanie takie jest niezrozumiałe, a prowadzone w powyższym zakresie postępowanie możnaby oceniać – wobec finalnego stanowiska organu - jako bezprzedmiotowe. Skoro bowiem organ stoi na stanowisku, że dostosowanie aktu założycielskiego w zakresie celów działalności Grupy, po [...] grudnia 2016 r. nie może przynieść oczekiwanych przez Spółkę skutków, to należało zastanowić się nad celowością takiego wezwania. Wobec powyższego skierowanie do Strony wezwania już po terminie jaki wskazano w ustawie na dostosowanie zapisów umowy Spółki do wymogów znowelizowanej ustawy, tj. dopiero [...] czerwca 2017 r. należałoby uznać za godzące w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Strona mogła bowiem oczekiwać, że złożenie stosownych dokumentów – w odpowiedzi na ww. wezwanie – będzie skutkowało wydaniem korzystnej dla niej decyzji. Tymczasem nadesłanie – zgodnie z wezwaniem – aktu notarialnego z [...] czerwca 2017 r., wprowadzającego do umowy Spółki zmiany zgodne z wymogami znowelizowanej ustawy, skutkowało jedynie stwierdzeniem niespełnienia warunków uznania i brakiem działań organu w celu należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
Zatem w świetle przedstawionych argumentów zaakceptowanie kontrolowanej decyzji byłoby sprzeczne z zasadą słusznego interesu obywatela oraz wynikającą obecnie wprost z art. 8 k.p.a. zasadą proporcjonalności, a także z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).
Brak dostatecznych ustaleń organu wskazuje, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy.
Organ rozpoznając sprawę ponownie powinien w swoim rozstrzygnięciu opartym na wskazanych zasadach k.p.a. rozważyć, czy w okolicznościach sprawy zasadnym było stwierdzenie niespełnienia warunków uznania. Przede wszystkim zaś organ zbada, czy w dacie [...] grudnia 2016 r., tj. w terminie określonym w § 4 ust. 1 ustawy o zmianach, Grupa faktycznie realizowała cele określone w art. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Cele te, co podkreślono powyżej, zostały expressis verbis wskazane w złożonym na żądanie organu akcie notarialnym z [...] czerwca 2017 r., w którym wprowadzono stosowne zmiany do umowy Spółki, a ich faktyczna realizacja nie była bynajmniej kwestionowana przez organ (co wynika z zaaprobowanej przez Prezesa ARiMR treści decyzji Dyrektora OR ARiMR w T. – str. 6 decyzji). Stwierdzono tam wprost, że organ "nie zarzuca Stronie braku realizacji celów określonych w ustawie, nie kwestionuje podejmowanych przez Grupę działań w zakresie realizacji celów, stwierdza jedynie, że faktyczne zmiany dostosowujące akt założycielski A. Sp. z o.o. w zakresie celów, na które grupa jest utworzona zostały wprowadzone (...) po dniu [...] grudnia 2016 r."
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Strony, w sytuacji stwierdzenia realizacji przez Spółkę w dacie [...] grudnia 2016 r. wszystkich ustawowych celów grupy, organ rozważy ponownie, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, zasadność zastosowania art. 4 ust. 5 ustawy zmieniającej.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.