Uzasadnienie
Decyzją Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON") z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] nakazał Fundacji [...] (dalej: "Strona") zwrot środków PFRON w kwocie [...] zł wynikającej z rozliczenia ostatecznego I okresu realizacji ([...] kwietnia 2017r.- [...] marca 2018 r.) umowy nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. wraz z odsetkami od tej kwoty w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania II transzy dofinansowania, tj. [...] grudnia 2017 r. do dnia zapłaty.
Podstawą prawną powyższej decyzji jest art. 49e ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) zwanej dalej "k.p.a."
Zaskarżona przez Stronę decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] października 2016 r. poprzez Generator Wniosków, Strona złożyła wniosek w ramach ogłoszonego w dniu [...] października 2016 r. konkursu "[...]" (konkurs o zlecenie realizacji zadań w formie wsparcia nr [...]) na podstawie art. 36 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Złożony wniosek obejmował dwa okresy realizacji:
- - I okres [...] kwietnia 2017 r. - [...] marca 2018 r.
- - II okres [...] kwietnia 2018 r. - [...] marca 2019 r.
Uchwałą nr [...] z [...] marca 2017 r. Zarząd Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych udzielił dofinansowania na realizację projektu pn. "[...]". Strona otrzymała dofinansowanie na ww. projekt w wysokości [...] zł dla I okresu realizacji, o czym została poinformowana pismem znak [...] z dnia [...] marca 2017 r.
W dniu [...] marca 2017 r. Strona zadeklarowała możliwość realizacji projektu w oparciu o przyznaną kwotę dofinansowania zatwierdzając zaktualizowaną wersję wniosku w Generatorze Wniosków.
W dniu [...] maja 2017 r. została zawarta umowa o numerze [...] na realizację ww. projektu. W dniu [...] maja 2017 r. przygotowano polecenie wypłaty środków na kwotę [...] zł, z terminem zapadalności na dzień [...] maja 2017 r. Zgodnie z zapisem w umowie (§ 3 ust.
4) dofinansowanie wypłacane miało być w dwóch transzach, przy czym I transza wynosiła [...] zł. Warunkiem przekazania II transzy dofinansowania było złożenie rozliczenia częściowego oraz jego zaakceptowanie przez PFRON.
Transza I rozliczona została do wysokości [...] zł, co stanowiło [...]% przekazanych środków. Zgodnie z § 3 ust. 4 umowy nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. warunkiem przekazania II transzy dofinansowania było rozliczenie przynajmniej [...]% I transzy. Tym samym przesłanki do wypłaty II transzy dofinansowania zostały spełnione. W dniu [...] grudnia 2017 r. przygotowano polecenie wypłaty środków dla II transzy dofinansowania w I okresie realizacji.
Na początku 2018 r. Strona złożyła prośbę o zmiany w realizacji projektu. Powyższe propozycje zmian uległy modyfikacji i z nową propozycją Strona wystąpiła w dniu [...] marca 2018 r.
W dniu [...] kwietnia 2018 r. Pełnomocnicy Zarządu PFRON w Oddziale [...] PFRON podjęli decyzję (Protokół z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]) o wyrażeniu zgody na zaproponowane zmiany. W rezultacie w dniu [...] kwietnia 2018 r. podpisano aneks nr [...] do ww. umowy sankcjonujący zmiany w I okresie realizacji.
W dniu [...] kwietnia 2018 r. (znak [...]) w terminie określonym umową, wpłynęło rozliczenie końcowe I okresu realizacji. Strona zwróciła kwotę niewykorzystanego dofinansowania.
Pełnomocnicy Zarządu PERON w Oddziale [...] PFRON zaakceptowali rozliczenie końcowe I okresu projektu z informacją, iż należy dokonać zwrotu kwoty [...] zł z przekazanego dofinansowania.
W dniu [...] stycznia 2019 r. przesłano Stronie wezwanie do zapłaty z trzymiesięcznym terminem zwrotu. W wezwaniu uzasadniono przyczynę zwrotu. Wskazano również na obowiązującą dotychczas praktykę wyliczenia kwoty zwrotu.
Strona ustosunkowała się do przedmiotowego wezwania. Załączyła nadto opinię Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej - Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2019 r. Przedstawiła swój sposób wyliczenia kwoty zwrotu dofinansowania, odmienny od przyjętego przez PFRON.
W dniu [...] kwietnia 2019 r. wszczęto postępowanie administracyjne o sygnaturze [...] dotyczące zwrotu kwoty [...]zł wynikającej z rozliczenia ostatecznego I okresu realizacji umowy nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. wraz z odsetkami od tej kwoty w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania II transzy dofinansowania do dnia zapłaty.
Decyzją Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] nakazał Stronie zwrot środków PFRON w kwocie [...] zł wynikającej z rozliczenia ostatecznego I okresu realizacji ([...] kwietnia 2017 r.- [...] marca 2018 r.) umowy nr [...] z dnia [...] maja 2017 r.
Uzasadnienie decyzji w zasadzie ogranicza się do poszczególnych zdarzeń ujętych chronologicznie. Podstawa prawna ogranicza się wyłącznie do odwołania się do konkretnych przepisów, bez wskazania ich treści i ich wyjaśnienia. W zakresie przyjętego sposobu rozliczenia zwrotu organ odwołał się do przyjętej praktyki, która nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa. W ocenie PFRON sposób wyliczenia zwrotu przedstawiony przez Stronę prowadziłby do uznania za kwalifikowalne kosztów wynagrodzenia otrzymywanego przez pracownika, które nie są kosztami związanymi z projektem w rozumieniu zapisu rozdziału 1 ust. 1 punkty 1 i 3 "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności (...)". Za kwalifikowalne bowiem uznaje się koszty związane z realizacją projektu, o ile są niezbędne do realizacji projektu oraz zostały uwzględnione w budżecie projektu.
Od powyższej decyzji Strona złożyła skargę do WSA w Warszawie.
W skardze Strona zarzuciła:
- 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PPSA - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie przez PFRON zasad kwalifikowania wydatków w postaci wynagrodzeń pracowników posiadających orzeczenie o niepełnosprawności, na które pobierane jest dofinansowanie z Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w oparciu o nieudostępnione Skarżącej dokumenty wewnętrzne, niestanowiące przepisów prawa powszechnie obowiązującego, przy jednoczesnej odmowie uznania za skuteczne zasad wypracowanych przez Fundację [...], pozwalających na uniknięcie podwójnego finansowania części objętej refundacją z Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji pomimo, iż nie są one sprzeczne z jakimikolwiek przepisami powszechnie obowiązującego prawa oraz z udostępnionymi Skarżącej dokumentami projektowymi.
- 2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA - naruszenie przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia - a konkretnie: a) art. 7 Kodeksu Postępowania Administracyjnego poprzez brak wzięcia od uwagę wszystkich okoliczności faktycznych oraz nierozpoznanie istoty zagadnienia w sposób pozwalający na uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony, b) art. 7a Kodeksu Postępowania Administracyjnego poprzez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, pomimo zaistnienia przesłanek zawartych w tym przepisie: tj. nałożenia na stronę obowiązku prawnego oraz zaistnienia wątpliwości co do treści normy prawnej, co doprowadziło do braku uwzględnienia mechanizmu rozliczania wynagrodzeń stosowanego przez Fundację [...], pomimo, iż choć alternatywny w odniesieniu do mechanizmu rozliczania stosowanego przez PFRON, nie jest zabroniony w świetle przepisów prawa, a żadne przepisy nie regulują, która z tych metod winna być stosowana, c) art. 9 Kodeksu Postępowania Administracyjnego poprzez brak udostępnienia dokumentów zawierających wzór lub sposób rozliczania dofinansowań do wynagrodzeń osób z niepełnosprawnościami w sytuacji zatrudnienia tych osób przez realizatora projektu, w sytuacji gdy brak stosowania określonego sposobu niósł za sobą konsekwencje finansowe za niestosowanie tego sposobu, czego skutkiem jest wydanie zaskarżonej decyzji, d) art. 13 Kodeksu Postępowania Administracyjnego poprzez brak zastosowania zasady polubownego rozstrzygania kwestii spornych, pomimo zgłaszania przez Fundację [...] takiej woli i wykazywania w szeroki sposób stanowisk innych podmiotów, które uznawały sposób rozliczania wynagrodzeń stosowany przez Fundację [...] za zgodny z prawem.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego. Strona wniosła nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Sąd, kierując się tymi przesłankami uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a zatem skarga okazała się zasadna.
Odnosząc się do ram prawnych niniejszej sprawy należy wskazać na treść art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym Środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zwrotu, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu (ust. 2). W postępowaniu o nakazaniu zwrotu dofinansowania w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji).
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest przyjęty sposób wyliczenia kwoty dofinansowania podlegającego zwrotowi. W decyzji wskazano poniższy sposób wyliczenia w/w kwoty zwrotu:
Łączne koszty bezpośrednie projektu- [...] zł
Koszty pośrednie ([...]% max próg % kosztów pośrednich dla tej wartości projektu)- [...] zł
Całkowite koszty kwalifikowane projektu- [...] zł
- a) kwota wykorzystanych środków dofinansowania PFRON (PFRON + koszty pośrednie: [...] zł + [...] zł)- [...] zł
- b) kwota wkładu własnego finansowego ze źródeł publicznych- [...] zł
- c) kwota wkładu własnego finansowego ze źródeł niepublicznych- [...] zł
- d) kwota wkładu własnego niefinansowego- [...]zł
- e) w dniu [...] kwietnia 2018 r. zwrócono kwotę [...] zł
PFRON przekazał kwotę- [...] zł
W rozliczeniu uznano dofinansowanie PFRON- [...]zł
Do zwrotu ([...]zł- [...]zł)- [...]zł
Strona zwróciła-[...]zł
Pozostaje do zwrotu ([...] zł - [...] zł)- [...] zł
Jako właściwą metodę obliczenia kwoty zwrotu PFRON wskazał następującą metodę: w pierwszej kolejności należy obliczyć stawkę wynagrodzenia za 1 godzinę pracy bez uwzględniania dopłat z SODiR, dzieląc całkowite miesięczne wynagrodzenie na liczbę godzin pracy w miesiącu. Następnie obliczyć wynagrodzenie należne pracownikowi za godziny pracy w projekcie w danym miesiącu bez uwzględnienia dopłat z SODiR. W następnym kroku powinno nastąpić obliczenie wysokości dopłat SODiR do 1 godziny pracy pracownika z niepełnosprawnościami (dzielimy kwotę dopłat z SODiR na wszystkie godziny przepracowane w danym miesiącu). Otrzymaną kwotę mnożymy przez ilość godzin wypracowaną w projekcie przez pracownika z niepełnosprawnościami. Na koniec pomniejszamy wynagrodzenie należne pracownikowi za godziny przepracowane w projekcie o wysokość miesięcznego dofinansowania SODiR do tego wynagrodzenia.
W decyzji opisano następujący przykład:
Kwota wynagrodzenia brutto pracownika z niepełnosprawnościami z kosztami pracodawcy- [...] zł
Wymiar czasu pracy wynikający z umowy o pracę (w miesiącu, w którym jest 21 dni roboczych, wymiar czasu 7h /dziennie)- 147 h (21 x 7 h)
Stawka za godzinę pracy- [...] zł: 147 h = [...]zł/h
Koszt dla [...] h przepracowanych w projekcie- [...] h x [...] zł = [...]zł
Dopłata z SODiR- [...] zł
Dopłata SODiR podzielona na godziny pracy w miesiącu [...] zł: [...] h=[...] zł
Dopłata SODiR do wynagrodzenia za [...] h pracy w projekcie [...] h x [...] zł = [...]zł
Pomniejszenie wynagrodzenia należnego pracownikowi za [...] h pracy w projekcie o wysokość miesięcznego dofinansowania SODiR do tego wynagrodzenia [...] zł - [...] zł=[...] zł.
Z analizy powyższego wyliczenia powstaje wątpliwość dotycząca wymiaru [...]h przepracowanych w projekcie i finansowania ich z dopłaty SODiR w metodzie przyjętej przez PFRON. W zaprezentowanej przez Stronę proponowanej metody wyliczenia wymiar godzin rozliczonych w projekcie tj. [...] h pokrywa się z ilością godzin pozostałych po odjęciu godzin sfinansowanych przez SODiR. Dopłata z SODiR wyniosła bowiem [...] zł, podzielona przez stawkę za godzinę pracy ([...]zł) daje [...] h (liczba godzin sfinansowanych przez SODiR). Po odjęciu od [...] h (godziny wg umowy) powyższych [...] h uzyskujemy wynik [...] h, o których mowa wyżej. Reasumując w metodzie PFRON dopłata SODiR jest rozdzielana (proporcjonalnie) na wszystkie godziny tj. [...] h, także godziny przepracowane poza projektem. W metodzie Strony dopłata SODiR finansuje godziny przepracowane tylko poza projektem.
W ocenie Sądu organ w niniejszej sprawie przede wszystkim naruszył zasadę przekonywania (organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu). Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że przyjęta przez PFRON wyliczenie oparte jest wyłącznie na obowiązującej praktyce, niemającej pokrycia w przepisach prawa, nawet o charakterze wewnętrznym. Potwierdza to treść uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odmowę uwzględnienia metody wyliczenia kwoty dofinansowania podlegającemu zwrotowi organ uzasadnił bardzo lakonicznie, iż prowadziłby do uznania za kwalifikowalne kosztów wynagrodzenia otrzymywanego przez pracownika, które nie są kosztami związanymi z projektem w rozumieniu zapisu rozdziału 1 ust. 1 punkty 1 i 3 "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności (...)".
Za kwalifikowalne bowiem uznaje się koszty związane z realizacją projektu, o ile są niezbędne do realizacji projektu oraz zostały uwzględnione w budżecie projektu. W treści decyzji nie dokonano zaś porównania obu zaproponowanych metod z wyraźnym zaakcentowaniem różnic pomiędzy nimi. Nie wyjaśniono przyczyn oraz ewentualnych skutków prawnych tych różnic. Nie próbowano nawet odnieść się choćby pośrednio do przepisów prawa mogących mieć zastosowanie przy wyborze metody, pomimo że nie wynika ona wprost z tych przepisów. W konsekwencji Skarżąca nie rozumie dlaczego jej metoda została odrzucona przez PFRON, co jest uwidocznione w treści złożonej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ na tym etapie nie wykazał, że metoda Strony jest niezgodna z przepisami, a nie mógł tego uczynić skoro jej dokładnie nawet nie wyjaśnił w treści rozstrzygnięcia.
Tym samym decyzja narusza również art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3. W szczególności w zakresie sporządzenia uzasadnienia prawnego. Organ nie wyjaśnił podstawy prawnej w zakresie wyboru metody. Skoro, w ocenie organu, brak jest przepisów wskazujących na zastosowaną przez niego metodę, to należało chociaż uzasadnić wybór danej metody wyliczenia kwoty zwracanego dofinansowania poprzez odwołanie się, nawet w sposób dość luźny, do określonych przepisów, ale jednocześnie eliminujących wprost metodę zaprezentowaną przez Stronę. Próbę powyższego działania organ podejmuje dopiero na etapie składania odpowiedzi na skargę.
Mając powyższe na względzie w ocenie Sądu w sprawie organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie przesądza o wyborze tej czy innej metody wyliczenia kwoty zwracanego dofinansowania, wskazując jedynie że organ nie dokonał rzetelnego porównania obu metod i w jakikolwiek sposób nie próbował nawet nawiązać do jakichkolwiek przepisów przy ich wyborze.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wytycznych zawartych w niniejszym wyroku i w treści decyzji dokona porównania obu metod wyliczenia z wyraźnym wskazaniem różnic pomiędzy nimi. W sposób prawidłowy wyjaśni podstawę prawną swojego wyboru. Będzie miał również na uwadze art. 7a k.p.a. nakazujący rozstrzyganie wątpliwości na korzyść Strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust. 1 litera c) ppsa, orzekł jak w wyroku.