Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto [...] (zwane dalej skarżącym) zaskarżyło decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], nakazującą zwrot do budżetu państwa pobranej w nadmiernej wysokości części dotacji celowej w kwocie 99.641,20 zł łącznie z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 11 kwietnia 2011 r.
Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym:
W roku 2010 Miasto [...] otrzymało dotację celową z rezerwy celowej z części 83 poz. 26 budżetu państwa przeznaczoną na dofinansowanie zadań własnych w dziale 854 rozdziale 85415 § 2030, realizowanych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym, w łącznej kwocie 538.194 zł.
Na podstawie decyzji budżetowej Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie zmian w budżecie (część 85/06) na 2010 rok przekazane zostały środki finansowe w kwocie 309.443 zł. Natomiast na podstawie decyzji budżetowej Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. przekazano środki w kwocie 228.751 zł. W decyzjach Wojewody [...] zamieszczono zapis wskazujący, że dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego winny być udzielone z uwzględnieniem art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
W wyniku kontroli wykonania budżetu państwa w 2010 r. przez Wojewodę [...] w części 85/06 - Województwo [...], przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli - Delegatura w [...], stwierdzono brak zapewnienia przez gminy wymaganego przepisami art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, wkładu własnego w wysokości co najmniej 20% kosztów realizacji zadania.
Najwyższa Izba Kontroli - Delegatura w [...] w wystąpieniu pokontrolnym wniosła o rozliczenie dotacji udzielonej jednostkom samorządu terytorialnego na dofinansowanie pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym (pismo z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]).
Zgodnie z rozliczeniem sporządzonym przez Wojewodę [...] dnia [...] kwietnia 2011r. dotyczącym dotacji z budżetu państwa w dziale 854 rozdziale 85415 § 2030, udzielonych na dofinansowanie wydatków związanych z wypłatą stypendiów i zasiłków, kwota środków przeznaczona na zadanie dotyczące dofinansowania świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w przypadku Miasta [...] wynosi 548.191 zł, z tego dotacja stanowiła 538.194 zł, tj. 98,18 % wartości zadania, natomiast środki własne 9.997 zł, tj. 1,82% wartości zadania.
Pismem z dnia [...] maja 2011r. nr [...] Wojewoda [...] wezwał Prezydenta Miasta [...] do zwrotu dotacji celowej w kwocie 99.641,20 zł pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tj. od dnia 11 kwietnia 2011 r.
Wojewoda [...] pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] zawiadomił Miasto [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pobrania w 2010r. w nadmiernej wysokości dotacji na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w dziale 854 rozdziale 85415 § 2030 w kwocie 99.641,20zł, a następnie wydał decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], w której orzekł o obowiązku zwrotu do budżetu państwa przez Miasto [...] dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości w 2010 r. w kwocie 99.641,20 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tj. od dnia 11 kwietnia 2011 r.
W odwołaniu z dnia 22 lipca 2011 r. od decyzji Wojewody [...], skierowanym do Ministra Finansów, Miasto [...] wniosło o uchylenie tej decyzji w całości i umorzenie postępowania.
Decyzji Wojewody [...] strona odwołująca się zarzuciła naruszenie:
- - art. 90 r ustawy o systemie oświaty, poprzez jego niezastosowanie w rozumieniu przepisu odrębnego, określającego wysokość należnej dotacji, art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, pomijające sytuację występowania ww. przepisu odrębnego;
- - art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych, poprzez ich zastosowanie w stanie sprawy niebędącym podstawą żądania zwrotu dotacji udzielonej w nadmiernej wysokości, skoro przepis ustawy o systemie oświaty wyczerpuje dyspozycję określoną w art. 128 ust. 2 dotyczącą odrębnej ustawy;
- - art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez żądanie zwrotu części otrzymanej dotacji na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, w sytuacji braku podstaw do korekty ograniczającej tę kwotę.
Minister Finansów decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nakazującą zwrot do budżetu państwa pobranej w nadmiernej wysokości części dotacji celowej w kwocie 99.641,20 zł łącznie z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 11 kwietnia 2011 r.
Organ II instancji nie zgodził się z podnoszonym przez stronę zarzutem naruszenia art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i art. 90r ustawy o systemie oświaty oraz ich błędną wykładnią.
Minister zważył, iż przepis art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stanowi, że kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Przepis ten - zdaniem organu - jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego, dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy".
Minister nie zgodził się ze stanowiskiem Miasta [...], jak i Ministra Edukacji Narodowej zawartym w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r., że "ustawą odrębną", o której mówi ust. 1 jak i ust. 2 art. 128 ustawy o finansach publicznych jest ustawa o systemie oświaty, bowiem żaden z przepisów tej ustawy nie określa, iż udział procentowy dofinansowania tego zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Artykuł 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Oznacza to, zdaniem Ministra Finansów, iż "udzielanie dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy". Ustawa o systemie oświaty szczegółowo reguluje powyższą kwestię w odniesieniu do jednostek oświatowych, natomiast nie określa innego, wyższego niż 80% udziału środków dotacji celowej przeznaczonych na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego na cele oświatowe. Organ podkreślił ponadto, że zarówno ustawa o systemie oświaty, jak i ustawa o finansach publicznych posługuje się wyrazem "dofinansowanie".
Minister stwierdził ponadto, że nie doszło do naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych jak również art. 54 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 42 ust. 2 pkt 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
W odniesieniu natomiast do podnoszonego przez stronę odwołującą się w uzasadnieniu odwołania obowiązującego charakteru wykładni MEN, Minister stwierdził, że interpretacje wydawane przez ministrów nie są źródłem prawa, zatem organy administracji publicznej, które zgodnie z art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa - nie mają obowiązku ich stosowania.
Miasto [...] zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], nakazującą zwrot do budżetu państwa pobranej w nadmiernej wysokości części dotacji celowej w kwocie 99.641,20 zł łącznie z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 11 kwietnia 2011 r.
Decyzji tej zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa:
- a) art. 90r ust.1-3 ustawy o systemie oświaty wraz z przepisami paragrafu 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 22 lutego 2005 r. w sprawie terminów przekazywania dotacji celowej gminom na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym oraz sposobu ustalania wysokości tej dotacji (Dz. U. Nr 36,poz. 319) poprzez jego niezastosowanie w rozumieniu przepisu odrębnego, określającego wysokość należnej dotacji;
- b) art. 128 ust.2 ustawy o finansach publicznych poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, pomijające dyspozycję przepisu odrębnego, o którym mowa w pkt a;
- c) art. 169 ust. l pkt 2, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie sprawy bez występowania przesłanek żądania zwrotu części dotacji celowej udzielonej w nadmiernej wysokości, skoro przepis prawa z pkt a) wyczerpuje dyspozycję określoną w art. 128 ust. 2 tej ustawy, o odrębnej ustawie, stanowiącej iż dotacja może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania;
- d) art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 42 ust. l pkt 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez żądanie zwrotu części otrzymanej dotacji na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, w sytuacji braku podstaw prawnych do korekty ograniczającej tę otrzymaną dotację;
- 2) naruszenie przepisów postępowania: art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się pominięciem w ocenie i wyjaśnieniu podstawy prawnej zaskarżonej decyzji przepisów § 1 i § 2 rozporządzenia MENiS z dnia 22 lutego 2005 r. będącego aktem wykonawczym z mocy art.90 r. ust.3 ustawy o systemie oświaty, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art.90 r. ustawy o systemie oświaty odnosi się do rozpatrywanej sprawy w brzmieniu całości ust. 1,2 i 3, a nie tylko treści jego ust. l.
Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie.
Podstawowym celem sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania jest eliminowanie z porządku prawnego aktów administracyjnych a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności.
Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia Sąd stanął na stanowisku, iż organy administracji zarówno przy wydawaniu decyzji w I jak i w II instancji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.
W tym miejscu należy wskazać, że Sąd podziela w całości stanowisko, które zajął w podobnej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2105/11 (niepubl., patrz: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Od dnia 1 stycznia 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240)., która w przepisie art. 128 ust. 1 stanowi, że udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy, natomiast zapis ust. 2 brzmi: Kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej.
Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, a jego wykładnia literalna nie budzi wątpliwości. Termin,,dofinansowanie’’ oznacza sfinansowanie jakiegoś zadania w części, nie w całości. Gdyby tak było, ustawodawca użyłby innego określenia, np.,,sfinansowanie,, czy,,sfinansowanie w całości’’.
Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, sięgnął do protokołu z posiedzenia sejmowej Komisji Finansów Publicznych z 8 lipca 2009r., nr 180, Biuletyn z posiedzenia 2499/VI z którego wynika, że art. 128 ustawy o finansach przeszedł bez poprawek i nie było na posiedzeniu w ogóle żadnej dyskusji odnośnie zawartych w nim unormowań.
To, iż pod rządami poprzedniej ustawy o finansach publicznych możliwe było sfinansowanie przedmiotowego zadania w 100% z dotacji celowej, nie może stanowić argumentu przemawiającego za tym, że nadal jest to możliwe. Ustawodawca wprowadzając przepis art. 128 ust. 1 nowej ustawy o finansach, wyraźnie określił poziom dofinansowania zadania własnego gminy związanego z udzielaniem pomocy materialnej dla uczniów. Należy uznać, że całkowity koszt zrealizowanego zadania powinien zostać najwyżej w 80% sfinansowany ze środków budżetu państwa, natomiast 20% winna wyłożyć dana gmina.
Sąd podziela tym samym stanowisko Najwyższej Izby Kontroli, Wojewody [...] oraz Ministra Finansów odnoszące się do tego problemu.
Niesporne jest między stronami uznanie, iż ustawa z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r Nr 256, poz. 2572 z p. zm.) jest ‘’odrębną ustawą’’ w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, jednakże żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie określa procentowego udziału dofinansowania przedmiotowego zadania. Art. 90b ustawy o systemie oświaty jedynie ogólnie określa źródła finansowania pomocy materialnej dla uczniów, a art. 90r stanowi tylko, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Ustawa ta nie reguluje więc w odmienny sposób pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia stosowania art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Taką regulację zawiera, na przykład, ustawa z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego,,Pomoc państwa w zakresie dożywiania’’ (Dz. U. Nr 267 poz. 2259).
Dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych gminy powinny odgrywać ograniczoną rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, a w niniejszej sprawie pobrano środki finansowe wyższe, niż konieczne, wynikające z limitu procentowego określonego w ustawie o finansach publicznych, zasadnie więc organ określił kwotę części dotacji celowej podlegającej zwrotowi.
Z tych też powodów nie można się zgodzić ze stanowiskiem prezentowanym w skardze przez Miasto [...], iż decyzje organów naruszają przepisy art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie sprawy bez występowania przesłanek żądania zwrotu części dotacji celowej udzielonej w nadmiernej wysokości.
Tym samym nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut zawarty w skardze dotyczący naruszenia art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez – zdaniem skarżącej - niesłuszne żądanie zwrotu części otrzymanej dotacji na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, w sytuacji braku podstaw prawnych do korekty ograniczającej tę otrzymaną dotację, albowiem podstawą prawną do podjętych decyzji był prawidłowo zastosowany przepis art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Sąd pragnie zwrócić ponadto uwagę na to, że interpretacja Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2010r. – przedstawiona przez stronę skarżącą - w świetle powyższych rozważań jest błędna, nadto nie miała dla organu mocy wiążącej.
Sąd nie stwierdził ponadto, iż organy administracji w niniejszej sprawie prowadziły postępowanie z obrazą art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów prawa nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organy administracji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu.
Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.