Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez V. S. jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lipca 2010 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:
W dniu 13 października 2009 r. obywatel U. V. S. wystąpił do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się. We wniosku zadeklarował narodowość polską. W motywach wniosku podał, że pragnie mieszkać w kraju swoich przodków, że jego ojciec oraz dziadkowie byli Polakami. Oświadczył, że od dzieciństwa uczył się języka polskiego, był wychowywany w polskich tradycjach, wraz z dziadkami chodził do kościoła. Obecnie zakłada wraz z dziećmi spółkę o nazwie V. Wojewoda [...] decyzją z 20 stycznia 2010 r. orzekł o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ stwierdził, że wnioskodawca udokumentował polskie pochodzenie, jednak nie posługuje się językiem polskim w stopniu komunikatywnym oraz nie udokumentował swoich związków z polską tradycją.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców powołał się na art. 52 ust. 5 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym osoba, której polskie pochodzenie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą, może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. Artykuł ten nie wyjaśnia jednak na jakiej podstawie osoba polskiego pochodzenia miałaby realizować swój zamiar zamieszkania w Polsce. Właściwe zastosowanie ma więc art. 8 ust. 2 Konstytucji, który stanowi że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio chyba, że Konstytucja stanowi inaczej. Rozumienie art. 52 ust. 5 Konstytucji wskazuje, że osoba polskiego pochodzenia, pragnąca osiedlić się w Polsce, powinna wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o udzielenie jej zezwolenia na osiedlenie się. Zasady i tryb udzielania takich zezwoleń reguluje ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach.
Ustawa ta nie daje cudzoziemcom polskiego pochodzenia preferencji przy udzielaniu zezwolenia na osiedlenie się, ale preferencje takie wprowadza Konstytucja, która jest aktem wyższego rzędu i ma pierwszeństwo w stosowaniu. W takim przypadku ustawa o cudzoziemcach jest jedynie aktem pomocniczym w ustaleniu m. in. organu odpowiedzialnego za rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Jedyną ustawą, która określa, na jakich zasadach ustalana jest polska narodowość jest ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji. Tak więc organ prowadzący postępowanie o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się cudzoziemcowi, który deklaruje polską narodowość, powinien ustalić jego polską narodowość na podstawie załączonych do akt sprawy dokumentów, wykorzystując kryteria określone w ustawie o repatriacji.
Organ orzekający wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji za osobę polskiego pochodzenia, w rozumieniu niniejszej ustawy, uznaje się osobę deklarującą narodowość polską i spełniającą łącznie następujące warunki:
- 1. co najmniej jedno z rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków było narodowości polskiej;
- 2. wykaże ona swój związek z polskością, w szczególności przez pielęgnowanie polskiej mowy, polskich tradycji i zwyczajów.
W ocenie Szefa Urzędu wnioskodawca udokumentował polskie pochodzenie poprzez dołączenie do akt sprawy własnego aktu urodzenia, w którym wskazana jest polska narodowość ojca cudzoziemca. W trakcie postępowania odwoławczego, pełnomocnik cudzoziemca wezwany został do nadesłania oryginałów lub potwierdzonych urzędowo za zgodność z oryginałem dokumentów, przetłumaczonych na język polski przez tłumacza przysięgłego, potwierdzających posiadanie związków z polskością cudzoziemca na terytorium kraju pochodzenia, tj. dokumentów dotyczących przynależności do Związku P., Związku H., uczestnictwa w spotkaniach kulturalnych z udziałem polskich artystów i uroczystościach państwowych z zaproszenia polskiego konsulatu, a także dokumentów z kościoła katolickiego, który cudzoziemiec wymienił w dniu [...] listopada 2009 r., stwierdzających uczęszczanie do tego kościoła. Pomimo prawidłowego doręczenia wezwania oraz przedłużenia terminu rozpatrzenia sprawy do chwili wydawania decyzji nie przedstawiono dokumentów.
Nie wykazano zatem związków z polskością. Cudzoziemiec nie zna języka polskiego w stopniu umożliwiającym swobodną komunikację, nie ma wiedzy na temat polskiej kultury oraz nie udokumentował przynależności do polskich organizacji.
W skardze V. S., dalej: skarżący, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: po pierwsze art. 16 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 12 ustawy o Karcie Polaka, polegające na prowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie objętym przesłankami, na podstawie których przyznano skarżącemu Kartę Polaka, po drugie: art. 52 ust. 5 Konstytucji RP polegające na oddaleniu wniosku w sytuacji gdy organ stwierdził polskie pochodzenie skarżącego, po trzecie: art. 1 ust. 1 ustawy o repatriacji polegające na zastosowaniu przepisów tej ustawy w sytuacji gdy skarżący nie wnioskował o repatriację lecz o zezwolenie na osiedlenie się.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 i art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), wojewódzki sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i stosuje środki określone w ustawie.
Ponadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza m.in., że Sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego (por. NSA z 26 maja 1998 sygn. akt II SA 915/97 i 919/97, OSP 1999, z. 4, poz. 79). Podstawę orzekania przez ten sąd stanowi cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku prowadzonego w danej sprawie postępowania, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. W razie stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd powinien na podstawie art. 145 p.p.s.a. uwzględnić skargę.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów i badając pod tym względem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż podniesiono w skardze.
Na wstępie zauważyć należy, że powołany w zaskarżonej decyzji art. 52 ust. 5 Konstytucji RP stanowi, że osoba, której polskie pochodzenie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą, może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe, a zatem ustanawia dla osób, których polskie pochodzenie zostało formalnie (zgodnie z ustawą) stwierdzone - prawo podmiotowe do osiedlenia się na terytorium Polski, natomiast nie zawiera żadnej regulacji, co do trybu dochodzenia owego konstytucyjnie gwarantowanego prawa.
W ocenie Sądu, zarówno Szef Urzędu, jak i wcześniej Wojewoda [...], słusznie wywiedli, że wobec braku jednej i jednoznacznej regulacji ustawowej normującej tryb stwierdzenia pochodzenia polskiego osoby, która w myśl art. 52 ust. 5 Konstytucji RP ma prawo osiedlić się na terytorium RP, do realizacji tego prawa winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 234, poz. 1694 ze zm.), dalej: ustawa o cudzoziemcach, która reguluje m.in. kwestie zasad i trybu udzielania zezwoleń na osiedlenie się, ale nie daje preferencji przy ubieganiu się o udzielenie takiego zezwolenia cudzoziemcom polskiego pochodzenia, oraz przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 53, poz. 532 ze zm.), dalej: ustawa o repatriacji, która jako jedyna określa kryteria, w oparciu o które ustalane jest polskie pochodzenie.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji – za osobę polskiego pochodzenia, (...), uznaje się osobę deklarującą narodowość polską i spełniającą łącznie następujące warunki: co najmniej jedno z jej rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków było narodowości polskiej (pkt 1), wykaże ona swój związek z polskością w szczególności przez pielęgnowanie polskiej mowy, polskich tradycji i zwyczajów (pkt 2).
Z treści powyższego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące uznanie za osobę polskiego pochodzenia: zadeklarowanie narodowości polskiej, posiadanie wskazanego przodka narodowości polskiej oraz wykazanie związku z polskością. Przy czym wymienione przesłanki muszą zostać wypełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość uznania przez organ osoby wnioskującej za osobę polskiego pochodzenia.
Są to przesłanki prawa materialnego, które należy wykazać prowadząc postępowanie dowodowe w sposób określony zarówno w art. 6 ustawy o repatriacji, jak i według zasad ustanowionych w art. 71 ustawy o cudzoziemcach.
Artykuł 6 ustawy o repatriacji określa dowody, dokumenty, które mogą stanowić o spełnieniu przesłanek prawa materialnego. Natomiast ustawa o cudzoziemcach określa na kim spoczywa ciężar przeprowadzenia określonego dowodu. Zgodnie z art. 71 ust. 1 zezwolenia na osiedlenie się udziela się na wniosek cudzoziemca. Wniosek powinien być uzasadniony, a do niego powinny być dołączone dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia – art. 71 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach.
Z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie stosuje się zarówno Konstytucję, ustawę o cudzoziemcach, jak i ustawę o repatriacji organ administracyjny otrzymawszy wniosek skarżącego winien był wezwać skarżącego do przedłożenia dokumentów poświadczających jego polskie pochodzenie, informując go o pełnej treści art. 6 ustawy o repatriacji odnoszącego się do dowodów w sprawie. Podkreślić należy, że wyjaśnienie kwestii związków z polskością dla rozpatrywanej sprawy ma pierwszorzędne znaczenie wobec tego, że w sposób nie budzący wątpliwości skarżący wypełnił pozostałe dwie przesłanki z art. 5 ustawy o repatriacji, tj. zadeklarował w swym wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się narodowość polską jak również spełnił warunek związany z polską narodowością jednego z rodziców (ojca). Brak wykazania przez skarżącego związków z polskością był powodem odmownego załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się.
Czynności procesowe wojewody sprowadziły się w zasadzie do przesłuchania skarżącego, na okoliczności wykazania związku z polskością w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o repatriacji. Organ I instancji nie wezwał skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów, które mogłyby potwierdzić polskie pochodzenie skarżącego, w szczególności tych, które mogłyby dowodzić związków skarżącego z polskością. Negując związek skarżącego z polskością wojewoda oparł się wyłącznie na oświadczeniach skarżącego złożonych podczas jego przesłuchania, przeprowadzonego w dniu [...] listopada 2009 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w toku postępowania odwoławczego, wzywał skarżącego do przedłożenia dokumentów, które mogłyby potwierdzić związki z polskością, a w konsekwencji polskie pochodzenie skarżącego na podstawie art. 5 ustawy o repatriacji, dokumenty te jednak nie zostały nadesłane pomimo przedłużenia terminu ich dostarczenia.
Natomiast na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący dołączył – wymagane wcześniej przez organ odwoławczy – dokumenty potwierdzające uczęszczanie przez skarżącego do kościoła rzymsko – katolickiego na U. oraz przynależność skarżącego do Międzynarodowego Stowarzyszenia [...] na U. Przedstawiając powyższe zauważyć należy, że postępowanie przeprowadzone przed wojewodą naruszało art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej k.p.a., które obligują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, że zasadą jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego gdyż stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez organ pierwszej instancji oraz w art. 138 § 2 k.p.a. przez organ drugiej instancji należało uznać - w konsekwencji dla całego postępowania - zainicjowanego wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się, za naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Załączone do skargi dokumenty mieszczą się w otwartym katalogu,,innych dokumentów’’, przewidzianym w art. 6 ust. 2 ustawy o repatriacji które mogą być dowodami, potwierdzającymi polskie pochodzenie skarżącego.
Dokumenty te - w wyniku powyższego naruszenia prawa - nie podlegały ocenie w toku postępowania administracyjnego (nie były znane organowi) chociaż istniały już w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. O istotnym znaczeniu dla sprawy dowodów (dokumentów) ujawnionych na etapie postępowania sądowoadministracyjnego świadczy ich treść potwierdzająca związki skarżącego z polskością. Na marginesie zauważyć można, że sam organ odwoławczy wzywając skarżącego do wykazania związków z polskością wymieniał omawiane dokumenty, co dodatkowo potwierdza istotne znaczenie załączonych do skargi dokumentów.
Ponownie rozpatrując sprawę z wniosku skarżącego organ zobligowany będzie do uwzględnienia zaprezentowanego przez Sąd stanowiska oraz do oceny przedstawionych przez skarżącego dokumentów na okoliczność wykazania polskiego pochodzenia.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b) oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.